Geum.ru

Конституцией Российской Федерации субъекты Российской Федерации формируют собственное закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Муниципальная служба
Выборы и референдумы
Обеспечение свободы совести и вероисповедания
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9
Муниципальная служба


По Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших положений, определяющих конституционные основы осуществления местного самоуправления и принципы его правового обеспечения в современной России. Вместе с тем государственная и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление. Главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов - и государственных, и муниципальных, объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают.1 В литературе высказывалось мнение, что отсутствие какой-либо связи между государственной и муниципальной службой является серьезным недостатком правового регулирования.2

Федеральным законом от 8 января 1998 года «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» предусмотрены случаи, когда принимается закон субъекта Российской Федерации. В Республике Башкортостан правовое регулирование осуществляется по всем указанным направлением, за исключением реализации положения статьи 8 указанного Федерального закона, которым предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Законы о муниципальной службе приняты в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации. Их анализ позволяет прийти к мнению, что во многих из них повторяются нормы вышеназванного Федерального закона. Вместе с тем в некоторых законах встречаются нормы, представляющие интерес в плане выявления путей и форм совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации, включая и Республику Башкортостан, о муниципальной службе. Так, статьей 9 Закона города Москвы «О муниципальной службе в городе Москве» установлено соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы города Москвы.3 В Удмуртской Республике принят Закон «О присвоении и сохранении квалификационных разрядов государственным служащим Удмуртской Республики и муниципальным служащим в Удмуртской Республике».4

В Республике Башкортостан муниципальная служба регулируется законами от 23 июня 2003 года «О муниципальной службе в Республике Башкортостан», от 4 февраля 2003 года «О Реестре выборных муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан», от 16 июля 2004 года «О Перечне специализаций муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан», от 3 июня 2004 года «О порядке исчисления стажа муниципальной службы в Республике Башкортостан», от 4 февраля 2003 года «О порядке проведения аттестации, квалификационного экзамена и присвоения квалификационных разрядов муниципальным служащим в Республике Башкортостан». В настоящее время в законодательство о муниципальной службе необходимо внести изменения в целях их приведения в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ввиду изменений, произошедших в связи с реформированием государственной службы Российской Федерации.
Выборы и референдумы


Анализ федеральных законов, принятых в последние годы в данной сфере, свидетельствует о повышении роли политических партий в выборах. Так, согласно статье 36 Федерального закона от 11 июля 2001 года «О политических партиях» политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. На повышение роли политических партий в выборах, формирование стабильной многопартийной системы направлен Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Согласно пункту 16 статьи 35 названного Федерального закона не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Несмотря на далеко неоднозначное отношение к данной новации формирование законодательных органов в субъектах Российской Федерации уже происходит по данной схеме. Однако в процессе ее применения возникает ряд вопросов. Так, большинство законодательных органов власти субъектов Российской Федерации малочисленны, поэтому распределение даже половины депутатских мест по спискам политических партий едва ли даст желаемый результат. Пропорциональные выборы ведут к резкому увеличению количества депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, проживающих, как правило, в административном центре субъекта Российской Федерации, что вполне объяснимо, так как в парламент проходят преимущественно лидеры партийных списков, живущие в крупных городах. Следствием этого является дифференциация в плане представительства городских и сельских жителей в парламенте. То есть, норма о распределении депутатских мест по партийным спискам в законодательных органах власти субъектов Российской Федерации не вполне адекватна составу многих парламентов и не учитывает реалии развития партийных систем в субъектах Российской Федерации. Кроме того, по оценкам специалистов при введении пропорциональной избирательной системы на выборах в законодательные органы власти субъектов Российской Федерации не было учтено мнение населения субъектов Российской Федерации, которое в основном отдает предпочтение мажоритарной избирательной системе.1

Обязательное введение пропорциональных выборов в законодательные органы власти субъектов Российской Федерации зачастую приводит к искусственному увеличению числа политических партий, в результате чего растет так называемое «протестное» голосование. Так, высокий процент протестного голосования зафиксирован во многих субъектах Российской Федерации, что отдельными учеными связывается и с обсуждаемой проблемой.1

Принципиально важным представляется то, что законом субъекта Российской Федерации устанавливается минимальный процент голосов избирателей, который должен набрать список кандидатов для того, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом, на наш взгляд, он не должен быть выше установленного для выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, что подтверждается и анализом зарубежного законодательства. Так, Основной Закон ФРГ не содержит норм, регулирующих как федеральные, так и региональные выборы. Закон о выборах в бундестаг устанавливает пятипроцентный барьер. В связи с этим Федеральный Конституционный суд ФРГ в решении от 5 апреля 1952 г. по делу о конституционности закона о выборах в ландтаг земли Шлезвиг-Гольштейн признал установленный земельным законом заградительный пункт в 7,5 процентов необоснованным, поскольку это приведет к тому, что политическая партия для бундестага будет являться важной, а для ландтага – нет. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в свое время также рекомендовала субъектам Российской Федерации не превышать 5 процентов.2 Вместе с тем, в литературе указывается, что установление данного процента искажает пропорциональную избирательную систему, смысл которой состоит в справедливом распределении мест между партиями.3

Законы о выборах законодательных органов власти ряда субъектов Российской Федерации предусматривают более высокий нежели в Государственной Думе процент – даже 10 %.4 В связи с этим в Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» может быть внесено изменение, согласно которому минимальный процент, полученный списком кандидатов, не может превышать установленный для Государственной Думы процент голосов избирателей.

Ведущее место в системе нормативных правовых актов, регулирующих проведение выборов и референдумов в Российской Федерации, занимает Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который, как отмечается Н.И. Воробьевым, позволяет на достаточно высоком качественном уровне обеспечивать реализацию гражданами России конституционных прав избирать и быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, организованно и гласно проводить выборы в стране и ее регионах. Хотя далее этим же ученым подчеркивается, что некоторые из норм указанного Закона «не только не обеспечивают гарантии избирательных прав, но и не позволяют законодателям субъектов Российской Федерации создавать дополнительные условия и процедуры их реализации, наиболее эффективно и качественно регулировать избирательный процесс на местах при проведении региональных и муниципальных выборов»1.

Следует отметить, что избирательное законодательство относится к наиболее развивающимся отраслям, и изменения в соответствующие законы здесь вносятся достаточно часто. Одной из последних новаций стало принятие Федерального закона от 21 июля 2005 года «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации», статьей 9 которого внесены изменения в Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данным законом из числа участников избирательного процесса исключаются избирательные блоки, уточняются положения, связанные со сбором подписей и проверкой подписных листов, регистрацией кандидатов, списков кандидатов, порядка проведения агитации, подведения итогов голосования и результатов выборов, референдума. Значимым нововведением стало установление единого дня голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Полагаем, что после определенного периода времени, в течение которого практикой будут выявлены слабые места и недостатки приведенных новаций, последует их доработка.

При обсуждении параметров законодательства субъектов Российской Федерации о выборах и референдумах следует исходить из следующих положений. Во-первых, данная область законодательства относится к совместному ведению.1 Учеными отмечается, что «вопросы, связанные с содержанием активного и пассивного избирательного права, должны находиться в ведении федерального центра, а вопросы организации выборов - оставаться прерогативой субъектов Федерации. Между тем получается, что регионы лишили и того, и другого. За ними пока сохраняется свобода усмотрения в организации избирательной системы на муниципальных выборах, но в основном возможности регионов минимизированы почти до нулевой отметки».2 Во-вторых, целесообразность дублирования норм федерального закона. Изучение законов субъектов Российской Федерации о выборах свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к «точечному регулированию», то есть субъектом Российской Федерации копируется не весь нормативный материал федерального закона, а принимается закон лишь по тем вопросам, регулирование которых отнесено к ведению субъектов Российской Федерации. Так, в Республике Коми действует достаточно компактный по объему, но вместе с тем предметный по содержанию норм Закон «О выборах, референдумах, опросах и отзыве в Республике Коми», который наряду с нормами прямого действия содержит и отсылочные нормы. Вместе с тем, к примеру, в Республике Татарстан отсутствует отдельный закон о выборах, а действует ряд специальных законов, регулирующих проведение выборов в зависимости от избираемых органов и должностных лиц. Это законы «О местном референдуме», «О муниципальных выборах в Республике Татарстан»3, «О выборах депутатов Государственного Совета Республики Татарстан»4. В ряде субъектов Российской Федерации принципы организации выборов, избирательный процесс – общие для всех выборов даны в качестве общей части единого закона, а далее включены положения об особенностях проведения тех или иных выборов. Именно так построен Кодекс Республики Башкортостан о выборах.

В связи с новациями федерального законодательства в сфере реализации права избирать и быть избранным, права на участие в референдуме соответствующие изменения должны найти свое отражение в Кодексе Республики Башкортостан о выборах от 1 сентября 1997 года, законах Республики Башкортостан «О референдуме Республики Башкортостан» от 20 июня 1991 года, «О местном референдуме в Республике Башкортостан» от 31 октября 1996 года.

Обеспечение свободы совести и вероисповедания


Правоотношения в области прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, а также правовое положение религиозных объединений на федеральном уровне регулируются Федеральным законом от 26 сентября 1997 года «О свободе совести и о религиозных объединениях».

По мнению ряда ученых, указанный Федеральный закон не во всем соответствует провозглашенному в части 2 статьи 14 Конституции Российской Федерации принципу равенства религиозных объединений перед законом, создавая некоторые преимущества для так называемых традиционных религий, прежде всего для православия, которое исповедуется подавляющим большинством верующих россиян. Государство, по их мнению, согласно статье 4 этого Федерального закона обязано обеспечивать светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, а деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления не должна сопровождаться публичными религиозными обрядами и церемониями. На практике мы видим попытки ввести в школах и религиозное воспитание, транслируемые по телевидению церемонии освящения официальных зданий, что вряд ли соответствует конституционным принципам и законодательным нормам.

Следует отметить, что в тексте обсуждаемого Федерального закона используется ряд терминов, которые не имеют юридического содержания и определения. Так, частью 6 статьи 3 Федерального закона от 26 сентября 1997 года «О свободе совести и о религиозных объединениях» проведение публичных мероприятий, размещение текстов и изображений, оскорбляющих религиозные чувства граждан, вблизи объектов религиозного почитания запрещаются. Нормативный критерий определения термина «вблизи» в данной норме отсутствует, что служит предпосылкой к неоднозначной и противоречивой правоприменительной практике. Не имеют юридического содержания понятия «религиозные чувства граждан» и их «оскорбление», поэтому их применение в правоприменительной практике также представляется весьма субъективным.

Законы, регулирующие вопросы защиты прав граждан на свободу совести и свободу вероисповедания, а также деятельность религиозных объединений, приняты и действуют буквально в нескольких субъектах Российской Федерации. При этом во многих субъектах собственные законы после принятия Федерального закона от 26 сентября 1997 года «О свободе совести и о религиозных объединениях» были признаны утратившими силу без принятия других законов (например, в Хабаровском крае, Орловской области и др.).

В соответствии со статьей 1 Закона Республики Башкортостан от 20 июня 1991 года «О свободе совести и вероисповедания в Республике Башкортостан» данный Закон направлен на защиту права каждого на свободу совести и вероисповедания. Эта формулировка как бы подчеркивает, что Закон не регулирует, а защищает названное право, тем самым находясь в поле совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Говоря о перспективах совершенствования законодательства Республики Башкортостан в данной сфере, обратим внимание не некоторые положения законодательства субъектов Российской Федерации, представляющие, на наш взгляд, интерес с позиций определения перспектив совершенствования законодательства Республики Башкортостан о свободе совести и вероисповедания. Так, в соответствии с частью 2 статьи 2 Закона Волгоградской области «О защите прав граждан на свободу совести и свободу вероисповедания на территории Волгоградской области» органы государственной власти Волгоградской области и органы местного самоуправления вправе образовывать органы по связям с религиозными объединениями.1