Конституцией Российской Федерации субъекты Российской Федерации формируют собственное закон
| Вид материала | Закон |
- Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 1522.9kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 1471.68kb.
- Руководствуясь Конституцией Российской Федерации, статьей 31 Федерального закон, 166.77kb.
- Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации,, 393.36kb.
- Конституцией Российской Федерации, законом Российской Федерации "О статусе судей, 122.38kb.
- Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, указами Президента, 322.91kb.
- Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, Конституцией, 579.79kb.
- Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто закон, 375.42kb.
- Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто закон, 806.69kb.
- Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто закон, 344.17kb.
Государственная символика
Законодательство о государственной символике Республики Башкортостан представлено Законом Республики Башкортостан от 6 июля 1999 года «О государственной символике Республики Башкортостан», который устанавливает государственную символику Республики Башкортостан, закрепляет описание Государственного флага Республики Башкортостан, Государственного герба Республики Башкортостан, музыку Государственного гимна Республики Башкортостан и определяет порядок их официального использования.
В Конституции Российской Федерации отсутствует указание на государственную символику субъектов Российской Федерации. Системный анализ положений части 2 статьи 5, согласно которой республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, части 1 статьи 66, согласно которой статус республики устанавливается Конституцией Российской Федерации и конституцией республики, во взаимосвязи с положениями статей 71, 72, 73, части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации свидетельствует, что государственная символика субъектов Российской Федерации относится к их предмету ведения.
Законы, устанавливающие государственную символику субъектов Российской Федерации, приняты в большинстве субъектов Российской Федерации. Их анализ показывает, что набор содержащихся в них нормативных правоположений по своему смыслу и содержанию примерно одинаков – это правоустановления, касающиеся статуса официальных символов – флага, гимна, герба, а также нормы, касающиеся порядка их использования.
Закон Республики Башкортостан от 6 июля 1999 года «О государственной символике Республики Башкортостан» отличает наличие в нем основных понятий, используемых в Законе, в числе которых понятия геральдики, территориальной символики. В ряде субъектов Российской Федерации в дополнение к музыке гимна утвержден и его текст. В целях придания торжественности гимну Республики Башкортостан, представляется целесообразным утвердить в дополнение к музыке и его текст.
Государственные награды и почетные звания
Законодательство Республики Башкортостан о государственных наградах и почетных званиях Республики Башкортостан представлено Законом Республики Башкортостан «О государственных наградах и почетных званиях Республики Башкортостан», который определяет правовые и организационные основы поощрения граждан государственными наградами и почетными званиями Республики Башкортостан за деятельность, направленную на обеспечение благополучия, процветания и безопасности республики, устанавливает для граждан равные условия и возможности быть награжденными.
В научной литературе отмечается, что поощрение – это форма признания обществом и государством его заслуг. Поощрение может носить как материальный, так и нематериальный характер. Высшей формой поощрения является награждение государственными наградами. Эта форма поощрения применяется специально уполномоченными государственными органами за особые заслуги.1 Государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством.2
На федеральном уровне вопрос присвоения государственных наград и почетных званий урегулирован в отношении наград и званий Российской Федерации. В соответствии с Положением о государственных наградах Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 года, государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством.
Государственные награды и почетные звания субъектов Российской Федерации находятся в ведении субъектов Российской Федерации.
Изучение законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что законы о наградах и званиях соответствующего субъекта Российской Федерации приняты в большинстве субъектов Российской Федерации. Ознакомление с ними приводит к выводу об определенной однотипности правовых норм, регулирующих данную сферу общественных отношений, – это, как правило, сами награды и звания, а также порядок их присвоения. Совершенствование Закона Республики Башкортостан «О государственных наградах и почетных званиях Республики Башкортостан» возможно в плане установления новых либо изменения существующих наград и почетных званий Республики Башкортостан.
Праздничные и памятные дни, профессиональные праздники и иные знаменательные даты
Законодательство Республики Башкортостан о праздничных и памятных днях, профессиональных праздниках и иных знаменательных датах представлено Законом Республики Башкортостан от 27 февраля 1992 года «О праздничных и памятных днях, профессиональных праздниках и иных знаменательных датах в Республике Башкортостан».
Нерабочие праздничные дни перечислены в статье 112 Трудового кодекса Российской Федерации. Учитывая порядок разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, субъекты Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные нерабочие праздничные дни помимо тех, которые установлены статьей 112 Трудового кодекса Российской Федерации. Это имеет особое значение в многонациональном и многоконфессиональном государстве, каковым является Россия.
Федеральным законом от 13 марта 1995 года «О днях воинской славы и памятных датах России» установлены соответственно дни воинской славы и памятные даты России. Статьей 2 указанного Федерального закона предусмотрено, что по решению органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут осуществляться и другие мероприятия, помимо перечисленных в данной статье, по увековечению памяти российских воинов, отличившихся в сражениях, связанных с днями воинской славы России. Статья 6 данного Федерального закона предусматривает возможность участия субъектов Российской Федерации в финансовом обеспечении проведения дней воинской славы России и мероприятий, посвященных памятным датам России.
Перспектива совершенствования законодательства Республики Башкортостан в рассматриваемой сфере видится, в частности, в возможности дополнения или изменения существующего перечня праздничных и памятных дней, профессиональных праздников и иных знаменательных дат.
Нормативные правовые акты и правотворческая деятельность органов государственной власти
Нормативное закрепление правил и процедуры подготовки проектов правовых актов субъектов Российской Федерации предполагает разные уровни и формы, во многом зависящие от типологии правовых актов. Так, некоторые наиболее принципиальные вопросы регионального правотворчества закреплены в учредительных законах субъектов Российской Федерации – конституциях и уставах, обладающих высшей юридической силой в системе правовых актов субъекта Российской Федерации. Важные правила подготовки, обсуждения и принятия региональных законодательных актов, а также предъявляемые к ним требования зафиксированы в регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Некоторые аспекты нормативного регулирования процедуры создания правовых актов в регионах можно найти и в отдельных специальных актах по вопросам правотворчества. Так, в Тверской области действуют Правила подготовки, принятия и выполнения решений администрацией области и ее органами. В области, кроме того, разработаны Методические рекомендации по подготовке и оформлению законов Тверской области.
Однако свое оптимальное решение, как показал анализ, вопросы нормативного регулирования различных аспектов правотворчества в регионах предусматриваются в издании субъектами Российской Федерации законов о нормативных правовых актах. Так, в нашей республике действует Закон от 12 августа 1996 года «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан». В настоящее время на рассмотрении Государственного Собрания – Курултая – Республики Башкортостан находится проект Закона Республики Башкортостан «О внесении изменений в Закон Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан», основной целью которого являются более точное, соответствующее современной правотворческой практике определение понятия нормативного правового акта Республики Башкортостан, установление порядка толкования нормативных правовых актов Республики Башкортостан.
Примечательно, что некоторые субъекты Российской Федерации предусматривают и законодательно закрепляют ответственность органов власти за принимаемые ими решения. Думается, при соответствующем механизме обеспечения такого рода нормы не останутся пустыми декларациями, а действительно могут сыграть роль своеобразных «гарантов» в деле обеспечения законности принимаемых нормативных правовых актов.
Одним из важных факторов, влияющих на качество и обоснованность подготавливаемого проекта, является проведение его юридической и иной специализированной экспертизы. В большинстве субъектов Российской Федерации при законодательных (представительных) органах власти созданы специальные экспертно-правовые советы. Так, при Челябинской областной Думе образован экспертно-правовой совет, одной из основных функций которого является осуществление независимой правовой экспертизы представленных для рассмотрения на заседании областной Думы законодательных и иных нормативных правовых актов.
Заслуживает особого внимания вопрос о языке официального опубликования нормативных правовых актов, который имеет, прежде всего, значение для республик в составе Российской Федерации, имеющих в соответствии со статьей 68 Конституции Российской Федерации право устанавливать свои государственные языки. Не случайно данный вопрос затрагивается специальным законодательством об опубликовании нормативных правовых актов и законами о языках, принятыми на федеральном и республиканском уровнях. Реализация нормы о необходимости опубликования нормативных правовых актов, изложенных на разных языках, весьма не проста, сказывается недостаточная подготовленность материальной, организационной и лингвистической баз, возникает проблема идентичности перевода, двойного голосования при принятии нормативного акта (на государственном языке Российской Федерации и на государственном языке республики).
Конечно, вопросы официального опубликования нормативных правовых актов могут решаться субъектами Российской Федерации неоднозначно. Но в любом случае при информационном обмене в сфере законодательства необходимо исходить из проблемы «взаимоотношения языков» в рамках единой Федерации.
С учетом вышеизложенного, определенных изменений требует порядок рассмотрения, принятия и опубликования нормативных правовых актов Республики Башкортостан на государственных языках Республики Башкортостан, установленный в Законе Республики Башкортостан от 15 февраля 1999 года «О языках народов Республики Башкортостан».
Как показывает практика, внесение определенных изменений требует и Закон Республики Башкортостан от 11 мая 1995 года «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Башкортостан, актов Государственного Собрания – Курултая – Республики Башкортостан». В частности, целесообразно дополнить данный Закон нормой, устанавливающей день, который следует считать датой принятия закона Республики Башкортостан, нормативного правового акта Государственного Собрания – Курултая - Республики Башкортостан.
Помимо официального опубликования нормативных правовых актов, существуют и другие формы их оглашения. Акты, требующие срочного и широкого обнародования, наряду с опубликованием в официальных изданиях, могут быть обнародованы по радио и телевидению, а также разосланы в служебном порядке. И, напротив, акты, не имеющие общего значения, подлежат рассылке определенному кругу органов и организаций. Это подтверждается и современной правотворческой практикой. Например, в Калининградской области отдельные акты после их принятия областной Думой и подписания могут быть обнародованы немедленно по областному радио, телевидению. В Ивановской области предусмотрены такие формы доведения до всеобщего сведения законов, иных нормативных правовых актов, как обнародование их по телевидению и радио; рассылка государственным органам и органам местного самоуправления, должностным лицам, организациям; передача по каналам связи; распространение в машиночитаемой форме. Возможно опубликование этих актов и в виде отдельного официального издания. Однако при этом следует помнить, что неопубликованные законы не применяются; нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (статья 15 Конституции Российской Федерации). Следовательно, все иные формы и способы доведения положений законов и нормативных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, до сведения населения являются дополнительными и вспомогательными по отношению к официальному опубликованию.
Государственная гражданская служба
В связи с проводимой в стране реформой государственной службы происходит кардинальное обновление законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации. Новые законы о государственной гражданской службе приняты в большинстве регионов России. При этом в законотворческой практике обозначились два подхода к содержанию базовых региональных законов о гражданской службе. В одних субъектах Российской Федерации эти законы принимаются в виде объемных комплексных документов, своеобразных кодексов, в которых консолидированы нормы федерального и регионального законодательства. В результате большая часть законов о гражданской службе Кировской, Орловской областей, Коми-Пермяцкого автономного округа и города Москвы попросту дублирует Федеральный закон от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Другие регионы сосредоточились на регулировании только тех вопросов, которые находятся в их компетенции. Указывает на то само наименование их законов: «О некоторых вопросах гражданской службы», «О регулировании отношений в области гражданской службы», «Об особенностях организации и правового регулирования гражданской службы». В Республике Башкортостан принят Закон от 18 июля 2005 года «О государственной гражданской службе Республики Башкортостан».
Думается, что принятие компактных законов, в которых содержатся конкретные правовые нормы, более предпочтительно. Ранее государственная служба субъектов Российской Федерации в большей мере регулировалась законодательством субъектов Российской Федерации. Федеральным законом устанавливались только правовые основы государственной службы субъектов Российской Федерации. Теперь же на федеральном уровне регулирования сконцентрированы все ключевые основы организации и прохождения гражданской службы, правового статуса служащих, на долю же субъектов Российской Федерации оставлен только ряд вполне конкретных полномочий, регулировать которые уместнее в конкретных законах и на подзаконном уровне.
Вместе с тем сегодня пока еще невозможно полностью скорректировать все дореформенное региональное законодательство, поскольку многие федеральные нормативные правовые акты до сих пор не приняты. Отсутствуют федеральные законы о медицинском страховании и пенсионном обеспечении служащих и членов их семей, указы Президента Российской Федерации о порядке исчисления стажа государственной гражданской службы и зачета в него иных периодов замещения должностей, о соотношении классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации, о кадровом резерве, о дополнительном профессиональном образовании служащих. В таких условиях субъекты Российской Федерации вынуждены, чтобы не допустить пробелов в правовом регулировании и обеспечить права служащих, сохранять действие своего законодательства, хотя регулирование соответствующих вопросов сегодня находится вне их компетенции.
В течение переходного периода субъектам Российской Федерации предстоит решить ряд важных организационно-правовых вопросов, связанных с определением должностных лиц, которые являются представителями нанимателя, уточнением порядка учреждения должностей гражданской службы, статуса ранее учрежденных должностей государственной службы и замещающих их служащих, проведением квалификационных экзаменов и аттестации, присвоением классных чинов и установлением соотношения ранее присвоенных квалификационных разрядов с классными чинами гражданской службы. Необходимо установить порядок и сроки перехода на новые условия оплаты труда, пересмотреть существующие условия медицинского и социально-бытового обслуживания и т.д.
Отдельные субъекты Российской Федерации применяют при регулировании условий оплаты труда служащих своеобразные способы. В Республике Карелия и Омской области должностные оклады и оклады за классный чин определяются не в твердой сумме, а путем умножения базовой величины на коэффициент кратности. При этом базовая величина определяется либо в твердой сумме, либо на уровне прожиточного минимума.
Существенные региональные различия сложились в уровне предоставляемых гражданским служащим дополнительных государственных гарантий субъекта Российской Федерации. К примеру, гражданским служащим города Москвы предусматривается предоставление обширного перечня дополнительных гарантий за счет бюджета города. Напротив, в связи с дефицитом бюджетных средств в 2005 г. предоставление ряда социальных гарантий для гражданских служащих Оренбургской области приостановлено.
Серьезные диспропорции складываются и в темпах реформирования законодательства о гражданской службе. Несмотря на то, что субъекты Российской Федерации располагали шестимесячным сроком для приведения своего законодательства в соответствие с новым Федеральным законом от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации», многие регионы не торопятся, видимо, выжидая принятия запаздывающих федеральных законов и указов. А это означает, что реформа правового регулирования региональной гражданской службы будет отставать от федеральной и может затянуться еще на несколько лет.
По существу, на федеральном уровне проведена только реформа основ правового регулирования гражданской службы в целом. В то же время, установив, что организация гражданской службы субъектов Российской Федерации находится в их ведении, а субъекты Российской Федерации являются государственными нанимателями своих гражданских служащих, федеральные органы государственной власти тем самым как бы заявили, что регионы должны сами заботиться о правовом обеспечении, финансовом, материально-техническом и кадровом развитии своей гражданской службы. Каждый субъект Российской Федерации проводит реформирование законодательства о гражданской службе по собственному плану, разумению и в свои сроки. Единая координирующая, организующая, методическая роль федерального центра проявляется крайне слабо.
Многие мероприятия Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)», такие, как совершенствование финансово-экономического обеспечения, оптимизация численности, улучшение кадрового состава и повышение профессионального уровня служащих, создание материально-технических условий для эффективного исполнения ими служебных обязанностей, ориентированы только на федеральную гражданскую службу. Субъекты Российской Федерации должны принимать свои региональные программы реформирования государственной службы. Единой же координации этого важного направления государственного строительства на федеральном уровне не предусматривается, что приводит к неоправданному распылению средств, разнобою в содержании и сроках реформирования гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Думается, что в свете сказанного необходима специальная федеральная целевая программа содействия реформированию гражданской службы субъектов Российской Федерации. Такое содействие может оказываться на уровне федеральных округов, осуществляться в формах координации деятельности, распространения информации, выработке конкретных рекомендаций, разработке модельных проектов нормативных правовых актов, оказании методической и организационной помощи и т.п. В отдельных случаях мероприятия по реформированию региональной гражданской службы могут дополнительно финансироваться из федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.
Следует обратить особое внимание на то, что совершенствование законодательства, регламентирующего служебные отношения государственных гражданских служащих, напрямую связано с выполнением задачи кардинального повышения эффективности государственной службы. Законодательство о государственной службе должно быть направлено на создание стимулов к добросовестному выполнению служебных обязанностей, введение необходимых ограничений и запретов, установление адекватного затраченным усилиям вознаграждения за труд. Эти факторы, в свою очередь, непосредственно влияют на результаты профессиональной деятельности гражданских служащих и, следовательно, на осуществление соответствующим органом возложенных на него функций.
Административно-территориальное устройство, населенные пункты, статус столицы Республики Башкортостан
Данная область правового регулирования относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Под административно-территориальным устройством в юридической науке понимается разделение территории унитарного государства или территорий субъектов федеративного государства на определенные части (области, провинции, губернии, департаменты и т.п.), в соответствии с которым строится и функционирует система местных органов государства.
Представляется уместным отметить, что до 31 марта 1992 г. в Российской Федерации вопросы административно-территориального устройства регулировались на федеральном уровне. В РСФСР действовал ряд актов, регулирующих административно-территориальное устройство: Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства1, Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «О рабочих поселках»2, Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1956 г. «О передаче некоторых вопросов административно-территориального деления РСФСР на разрешение исполнительных комитетов краевых, областных Советов народных депутатов трудящихся и Президиумов Верховных Советов автономных республик»,3 и некоторые иные акты.
С момента подписания Федеративного договора, когда такие административно-территориальные единицы, как края и области вошли в Российскую Федерацию уже в качестве субъектов, правовое регулирование административно-территориального деления субъектов Российской Федерации становится полномочием самих субъектов Российской Федерации.4
Законом Российской Федерации от 3 июля 1992 г. «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации» переходный период предусматривался до 1 июля 1995 г. В течение этого периода предполагалось подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные мероприятия, направленные на разрешение территориальных вопросов, а также разработать федеральные законодательные акты о границах в Российской Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации.5 Однако многое из запланированного сделано не было. Сегодня некоторые вопросы изменения территории Российской Федерации и субъектов регулируются Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».6
В соответствии с частью 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации каждый субъект Российской Федерации имеет собственную территорию, которая является составной частью территории Российской Федерации. Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет и ограниченность полномочий субъекта Федерации в отношении его территории, поскольку на территории каждого субъекта Российская Федерация осуществляет полномочия по предметам ведения и полномочиям, установленным статьями 71, 72 Конституции Российской Федерации.
Административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации регулируется путем закрепления в соответствующих конституциях и уставах, принятия законов и подзаконных актов. Анализ нормативных правовых актов позволяет вычленить следующие направления регулирования в этой сфере: закрепление понятийного аппарата; установление принципов и порядка образования, объединения, упразднения и разделения административно-территориальных единиц. В целом, законы субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве по сути довольно однообразны по форме и содержанию, включая и само административно-территориальное деление. В Республике Башкортостан принят Закон от 20 апреля 2005 года «Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан», который регулирует вышеотмеченные вопросы. Вместе с тем особенностью административно - территориального деления Республики Башкортостан является наличие так называемых составных административно-территориальных единиц, приравненных к районам и в соответствии со статьей 64 Конституции Республики Башкортостан непосредственно входящих в состав республики.
Статьей 71 Конституции Российской Федерации наименования географических объектов отнесены к ведению Российской Федерации и регулируются Федеральным законом от 18 декабря 1997 года «О наименованиях географических объектов». Улицы, площади и иные составные части населенных пунктов к географическим объектам не относятся, в связи с чем правовое регулирование их наименования и переименования, присвоения им имен государственных и общественных деятелей находится в ведении субъектов Российской Федерации.
В Республике Башкортостан правовое регулирование в данной сфере общественных отношений осуществляется законами от 23 июля 1998 года «О порядке присвоения имен государственных и общественных деятелей улицам, площадям и другим составным частям населенных пунктов, организациям в Республике Башкортостан», «О порядке наименования и переименования улиц, площадей и других составных частей населенных пунктов в Республике Башкортостан».
Закон Республики Башкортостан от 14 марта 1996 года «О статусе города Уфы – столицы Республики Башкортостан» устанавливает статус г. Уфы как столицы Республики Башкортостан, полномочия местных органов государственной власти г. Уфы в связи с исполнением им функций столицы Республики Башкортостан. С учетом значительных изменений, произошедших в федеральном и республиканском законодательствах, а также упразднения с 1 января 2006 года местных органов государственной власти данный Закон требует существенной переработки. В этой связи, представляется целесообразным принятие нового законодательного акта о статусе города Уфы как столицы Республики Башкортостан с признанием действующего Закона утратившим силу.
Адвокатура и нотариат
В соответствии с пунктом «л» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации адвокатура и нотариат находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Совместное ведение означает, что Российская Федерация своими законами очерчивает основные общефедеральные рамки такого правового регулирования, а уже конкретное наполнение осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Однако анализ норм Федерального закона от 31 мая 2002 года «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об адвокатуре) показывает, что субъектам Российской Федерации предоставлена возможность регулирования всего трех вопросов:
1. Участие в создании юридических консультаций (части 1 и 3 статьи 24 Федерального закона об адвокатуре).
2. Участие в оказании юридической помощи бесплатно (части 1 и 2 статьи 26 Федерального закона об адвокатуре).
3. Участие в формировании квалификационной комиссии при адвокатской палате субъекта Российской Федерации (далее - квалификационная комиссия) (пункт 3 части 2 статьи 33 Федерального закона об адвокатуре).
В соответствии с новой редакцией части 1 статьи 26 Федерального закона об адвокатуре юридическая помощь гражданам Российской Федерации, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации, а также одиноко проживающим гражданам Российской Федерации, доходы которых ниже указанной величины, оказывается бесплатно. Формулировка статьи Федерального закона об адвокатуре дает основание говорить, что перечень категорий граждан, имеющих право на бесплатное получение юридической помощи, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. За субъектами Российской Федерации закрепляется только: 1) право определения прожиточного минимума на соответствующей территории; 2) право определения перечня документов, необходимых для освобождения от оплаты юридической помощи, и порядок предоставления этих документов. Законом Республики Башкортостан от 23 декабря 2004 года «Об оказании бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в Республике Башкортостан» определен перечень документов, необходимых для получения бесплатной юридической помощи.
Таким образом, реально субъекты Российской Федерации имеют не очень много возможностей для осуществления собственного правового регулирования адвокатуры как предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В этой связи уместно обратить внимание на Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 октября 2005 года № 342-О «По запросу Государственного Собрания – Курултая – Республики Башкортостан о проверке конституционности пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 31 мая 2002 года «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». В нем отмечается следующее: «субъекты Российской Федерации – независимо от того, закрепляет ли федеральный закон какие-либо особые их полномочия, - вправе принимать акты, регулирующие отношения, относящиеся к предмету совместного ведения…»; «в соответствии с Конституцией Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации не вправе по собственной воле вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, но по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений…». В контексте изложенного у Республики Башкортостан имеются все правовые основания для более полного, комплексного и детального регулирования вопросов адвокатуры на своей территории и принятия Закона Республики Башкортостан «Об адвокатуре в Республике Башкортостан».
В концепции совершенствования федерального законодательства о нотариате, представленного Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, основными должны быть положения о необходимости четкого определения публично - правового статуса нотариуса; о регламентации взаимоотношений нотариуса и нотариальной палаты; разделении полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере нотариата; обеспечении доступности нотариальной помощи; закреплении функций по государственному контролю в сфере нотариата. Решение затронутых вопросов принципиально необходимо для устранения целого ряда разногласий, возникших при толковании отдельных норм Основ.
К примеру, право должностных лиц органов местного самоуправления совершать нотариальные действия. В соответствии с частью 4 статьи 1 Основ в случае отсутствия в населенном пункте нотариуса нотариальные действия совершают должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные на совершение этих действий. После вступления в силу Основ была принята Конституция Российской Федерации, закрепившая принципиально иной, по сравнению с существовавшим ранее, порядок организации власти. В результате чего приведенное положение статьи 1 Основ в настоящее время не может быть распространено на должностных лиц органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления органами исполнительной власти не являются, поскольку в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. Учитывая изложенное, органы местного самоуправления (их должностные лица) могут совершать нотариальные действия лишь в случае наделения их указанным полномочием в порядке, установленном статьей 132 Конституции Российской Федерации (законом, с передачей необходимых материальных и финансовых средств).
Или порядок организации ведения нотариусами наследственных дел. В соответствии со статьей 36 Основ при отсутствии в нотариальном округе государственной нотариальной конторы выдача свидетельств о праве на наследство и принятие мер к охране наследственного имущества поручаются совместным решением органа юстиции и нотариальной палаты одному из нотариусов, занимающихся частной практикой. В крупных нотариальных округах со значительным количеством населения вследствие большого объема работы применение приведенного положения Основ и поручение совершения указанных нотариальных действий одному нотариусу не всегда представляются возможными.
Предварительное решение на федеральном уровне затронутых вопросов принципиально необходимо и для соответствующего развития законодательства субъектов Российской Федерации о нотариате. Поэтому совершенствование Закона Республики Башкортостан «О нотариате» видится на сегодняшний день как внесение отдельных уточняющих изменений и дополнений.
В частности, поскольку федеральным законодательством не урегулирован вопрос о порядке распределения полномочий по выдаче свидетельств о праве на наследство и принятию мер к охране наследственного имущества между нотариусами, занимающимися частной практикой, в пределах одного нотариального округа в случаях, когда в нотариальном округе отсутствует государственная нотариальная контора, а поручение совершения указанных нотариальных действий одному нотариусу не представляется возможным, он может быть урегулирован в Законе Республики Башкортостан «О нотариате».
Административная ответственность, обеспечение общественной безопасности и правопорядка
Административное и административно-процессуальное законодательства относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Реализуя указанное право, всеми субъектами Российской Федерации приняты законы об административной ответственности. Эти законы не одинаковы по содержанию, по объему и по форме: большинство из них называется законами, 5 региональных законов названы кодексами (например, Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях). В некоторых субъектах Российской Федерации приняты и действуют так называемые тематические законы, предусматривающие административную ответственность за нарушения общественного порядка, в области благоустройства, природопользования и т.п. В Республике Башкортостан действует Закон Республики Башкортостан от 4 июня 2004 года «Об административных правонарушениях».
В части регламентации правоотношений в сфере материально-правового аспекта административной ответственности рассматриваемый вопрос разрешен предельно четко в пункте 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: в области законодательства об административной ответственности к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом необходимо отметить правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации в отношении указанной нормы: под вопросами, имеющими федеральное значение, в данной статье понимается круг вопросов, отнесенных в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2004 года № 137-О).
Сложнее складывается ситуация с разрешением процессуально-правового регулирования административной ответственности по законам субъектов Российской Федерации. В рассматриваемой части к исключительному ведению Российской Федерации отнесены установление порядка производства по делам об административных правонарушениях (включая установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях) и установление порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний (пункты 4,5 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ). С позиции теории права, содержащиеся в разделах 4 и 5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нормы являются административно-процессуальными. В этом убеждает структура УПК и ГПК РФ. Иными словами, приведенные положения исключают предоставленные Конституцией Российской Федерации полномочия субъектов Российской Федерации регламентировать в региональных законах вопросы, включенные в разделы 4 и 5 КоАП РФ. В процессуальных частях региональных законов об административных правонарушениях определяются только органы и должностные лица, рассматривающие дела об административных правонарушениях, их подведомственность, а также органы, должностные лица которых уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях.
Таким образом, главный вопрос остается открытым: вправе ли субъекты Российской Федерации решать вопросы, оставшиеся нерешенными в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях?
В этой связи уместно напомнить о вышеупомянутом Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 октября 2005 года № 342-О, в котором по сути дела дан ответ на поставленный вопрос: 1) субъекты Российской Федерации – независимо от того, закрепляет ли федеральный закон какие-либо особые их полномочия, - вправе принимать акты, регулирующие отношения, относящиеся к предмету совместного ведения; 2) в соответствии с Конституцией Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации не вправе по собственной воле вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, но по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений.
В связи с внесением правовой определенности Конституционным Судом Российской Федерации по отмеченному вопросу и исходя из положений статьи 72 Конституции Российской Федерации Республика Башкортостан вправе внести изменения в Закон Республики Башкортостан «Об административных правонарушениях», наполнив его содержание как дополнительными составами административных правонарушений по предметам совместного ведения, так и административно-процессуальными нормами, не противореча при этом КоАП РФ.
В частности, в Законе Республики Башкортостан от 4 июня 2004 года «Об административных правонарушениях» до сих пор не предусмотрена ответственность за нарушения, допускаемые в сфере образования, использования языков народов Республики Башкортостан.
Отрицательную роль при установлении административной ответственности сыграла расширительная интерпретация вопросов федерального значения в статье 1.3. КоАП РФ. Возьмем, к примеру, признанный утратившим силу Закон Республики Башкортостан «Об административной ответственности за нарушение порядка работы с денежной наличностью и правил эксплуатации контрольно-кассовых машин», в котором была подробно регламентирована административная ответственность за нарушение правил оформления и хранения документации, свидетельствующих о приеме денежных сумм от населения, за нарушение правил учета наличных денежных средств, несоблюдение правил эксплуатации и оформления технической документации контрольно-кассовых машин, несоблюдение порядка расходования наличных денежных средств. Статьи КоАП РФ уже не содержат все признаки указанного правонарушения.
Санкции ряда составов административных правонарушений содержат слишком большую разницу между нижним и верхним ее пределами или в ряде составов не дифференцированы санкции в зависимости от характера правонарушения. В ряде составов содержатся, на наш взгляд, не соответствующие степени общественной опасности слишком мягкие или жесткие санкции. И в КоАП РФ и в региональных законах об административных правонарушениях вообще отсутствуют какие-либо критерии установления той или иной ответственности. Требует постоянного совершенствования порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. Так, на сегодняшний день приостановлено действие положений Закона Республики Башкортостан «Об административных комиссиях» в части их организации и финансирования органами местного самоуправления, упразднены местные органы государственной власти, при которых также функционировали административные комиссии, однако система административных комиссий в Республике Башкортостан и порядок их образования не определены.
Законодательство об обеспечении общественной безопасности и правопорядка в Республике Башкортостан представлено блоком законодательных актов, направленных на регулирование организации и деятельности милиции общественной безопасности, общественных органов правоохранительного характера (законы Республики Башкортостан 25 марта 2005 года «Об обеспечении общественной безопасности в Республике Башкортостан», от 14 октября 1994 года «О милиции общественной безопасности», от 28 июля 1997 года «Об общественных органах правоохранительного характера в Республике Башкортостан»).
В ряде субъектов Российской Федерации принимаются законы о программах обеспечения общественной безопасности, возможность принятия которых можно обсуждать и в Республике Башкортостан. Например, в Тверской области принят Закон «Об областной целевой программе «Общественная безопасность и правопорядок на 2005 год». В Ульяновской области принят Закон «О целевом областном бюджетном фонде укрепления законности, общественного порядка и безопасности движения», а в Республике Саха (Якутия) Закон «О профилактике правонарушений в Республике Саха (Якутия)». На сегодня Закон Республики Башкортостан от 28 июля 1997 года «Об общественных органах правоохранительного характера в Республике Башкортостан» нуждается в существенной переработке и реальном наполнении – необходимо придать общественным формированиям, призванным оказывать содействие органам правопорядка, соответствующий правовой статус и финансовое обеспечение с тем, чтобы в наиболее полной мере использовать их потенциал в борьбе с преступностью.
Местное самоуправление
Местное самоуправление как наиболее приближенный к населению уровень публичной власти является важной составляющей любого демократического строя. В научной литературе местное самоуправление определяется как одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации публичной власти.1 Как отмечается в Послании Президента Республики Башкортостан народу и Государственному Собранию – Курултаю – Республики Башкортостан «Стратегия Башкортостана – созидание во благо народа (о положении в республике и основных направлениях ее развития в 2005 году)», «от результатов муниципальной реформы во многом зависят благополучие людей, дальнейшее развитие экономики и социальной сферы, стабильность в обществе».2
Тема местного самоуправления сегодня актуальна и научных публикаций достаточно много. Учеными среди условий эффективности работы органов местного самоуправления выделяется качество федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.3 При этом, когда мы говорим о законодательстве субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, мы подразумеваем реализацию положений Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с принятием которого в стране начался принципиально новый этап развития местного самоуправления.
Оценивая адекватность законодательной базы субъектов Российской Федерации названному Федеральному закону, многие высказывающиеся обращают внимание на его недостатки. Представитель Администрации Президента Российской Федерации А.А. Замотаев отмечает, что «практика перехода от действующего состояния местного самоуправления в Российской Федерации к состоянию, предписанному Федеральным законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вызвала большое число вопросов. К сожалению, в указанном Федеральном законе выявилось довольно большое число нечетких формулировок, слабо корреспондирующихся друг с другом положений». При этом далее он пишет, что часть этих проблем может быть урегулирована и без внесения корректив в Закон от 6 октября 2003 года путем анализа норм данного Закона, а также иных актов федерального законодательства в их совокупности и взаимосвязи.1
Практики обращают внимание на проблему кадрового обеспечения вновь образуемых муниципальных образований, в частности, о целесообразности если не назначения, то согласования глав территорий с руководителями регионов.2 Те, кто непосредственно работает в органах местного самоуправления, пишут о сжатых сроках реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года. Кроме того, реализация федерального законодательства о местном самоуправлении затрудняется разночтением его норм с нормами иных федеральных законов.
Вопросом о соответствии Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Конституции Российской Федерации задается проф. Т.Я. Хабриева.3 Она отмечает, что данным Законом четко определен перечень органов местного самоуправления, наличие которых в их структуре обязательно. Между тем, согласно части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Действительно, основания для дискуссии здесь имеются, тем более что на самостоятельность населения в установлении структуры органов местного самоуправления обращал внимание и Конституционный Суд Российской Федерации.4
Содержание переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предопределяет конкретный объем действий органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. И затрагивать эти действия будут весь спектр нормативного правового регулирования как с позиций отраслевого охвата, так и с учетом «уровней» нормативного массива - федерального, регионального и местного. Только последовательная, планомерная нормотворческая работа в данном направлении позволит сформировать достаточную законодательную базу для развития местного самоуправления.
Анализ федерального законодательства о местном самоуправлении представляет наибольший практический интерес с позиций выявления тех отношений, которые могут быть урегулированы законодательством субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование местного самоуправления предполагает принятие законодательных актов разной направленности. Базовым в данной сфере является Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с частью 1 статьи 6 указанного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом. Сказанное следует расценивать, как возможность субъекта Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления только по тем вопросам, в отношении которых в указанном Федеральном законе имеется отсылка к законодательству субъектов Российской Федерации.
Помимо реализации данных нормотворческих полномочий субъектам Российской Федерации предстоит выполнить требования части 1 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что предполагает ревизию всей законодательной базы субъекта Российской Федерации.
В связи с упразднением с 1 января 2006 года местных органов государственной власти, работа по приведению законодательства Республики Башкортостан в соответствие с требованиями указанного Федерального закона, помимо реализации вышеприведенных норм, будет сводиться и к замене положений, касающихся местных органов государственной власти на положения о республиканских органах власти, об органах местного самоуправления муниципальных районов (городских округов), а в ряде случаев – поселений, что предстоит решать предметно по каждому закону.
В республике законами установлены границы и статус муниципальных образований - сельских и городских поселений в составе муниципального района, муниципальных районов и городских округов (закон Республики Башкортостан от 17 декабря 2004 года «О границах, статусе и административных центрах муниципальных образований в Республике Башкортостан»), приняты законы от 18 марта 2005 года «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан», от 15 июля 2005 года «О бюджетном процессе в Республике Башкортостан», от 15 июля 2005 года «О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан», от 26 июня 2005 года «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан»).
Оценка современной законодательной базы о местном самоуправлении приводит к мнению о состоянии постоянного внесения изменений в нормы, регулирующие вопросы местного самоуправления. В числе последних новаций отметим Федеральный закон от 12 октября 2005 года «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым предполагается продление переходного периода по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до 1 января 2009 года с предоставлением субъектам Российской Федерации права своим законом определять в переходный период порядок решения вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с данным Федеральным законом поселений.
Что касается принятого Закона Республики Башкортостан от 18 марта 2005 года «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан», то понятно, что с учетом постоянно вносимых в Федеральный закон от 6 октября 2003 года изменений он также будет развиваться. На сегодня практически все отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации нормативные возможности им реализованы. Однако Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 октября 2005 года № 342-О «По запросу Государственного Собрания – Курултая – Республики Башкортостан о проверке конституционности пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 31 мая 2002 года «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» позволяет трактовать положения статьи 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» иначе: 1) субъект Российской Федерации – независимо от того, закрепляет ли федеральный закон какие-либо особые их полномочия, - вправе принимать акты, регулирующие отношения, относящиеся к предмету совместного ведения; 2) по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений. Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации подводит правовую основу для законотворчества регионов по вопросам, не нашедшим полного отражения в Федеральном законе о местном самоуправлении (к примеру, регулирование статуса депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления).
Анализ законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении позволяет условно сгруппировать законодательные акты субъектов Российской Федерации по следующим критериям:
1) воспроизведение норм Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в наиболее полном объеме. Это, например, Закон Республики Адыгея «О местном самоуправлении», который достаточно подробно регламентирует соответствующие отношения;1
2) регулирование только тех вопросов, которые отнесены к ведению субъектов Российской Федерации. Здесь представлены законы большинства субъектов Российской Федерации, в числе которых и Республика Башкортостан;
3) субъектом Российской Федерации не принимается специальный закон о местном самоуправлении, а ряд законов по отдельным направлениям правового регулирования. Так, в Московской области приняты законы «Об обеспечении реализации отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, «О наименованиях органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области»2.
В плане заимствования опыта законодательного регулирования местного самоуправления представляются заслуживающими внимания Закон Санкт-Петербурга «О порядке определения органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции»3, Закон Ленинградской области «Об установлении полномочий органов государственной власти Ленинградской области и органов местного самоуправления Ленинградской области по предоставлению земельных участков для осуществления предпринимательской и некоммерческой деятельности до разграничения права собственности на землю на территории Ленинградской области».