Е. В. Додин доказательства административном процессе юридическая литература
| Вид материала | Литература |
- Административно-правовая защита прав личности при административном задержании, 96.48kb.
- Реферат по курсу: «Юридическая деонтология» Тема: «Юридическая специальность: Прокурор», 181.68kb.
- Юридическая литература, 328.21kb.
- Юридическая литература, 779.94kb.
- Юридическая литература, 739.71kb.
- Лоер Проект «Лучшая юридическая литература», 7658.36kb.
- И. Лакатос Доказательства и опровержения. Как доказываются теоремы, 1915.72kb.
- Юридическая ответственность несовершеннолетних. Юридическая ответственность, 133.76kb.
- Московская финансово-юридическая академия, 681.83kb.
- Вкладка «Порядок рассмотрения дела об административном правонарушении», 19.24kb.
Е. В. Додин
ДОКАЗАТЕЛЬСТВА АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ
«ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА» Москва— 1973
Додин Е. В. Доказательства в административном процессе. -М., «Юрид. лит.», 1973. 192 с.
Читатели, и прежде всего работники аппарата управления, найдут в книге много полезных рекомендаций, которые помогут правильно разрешить соответствующие административные дела, что должно способствовать укреплению гарантий соблюдения прав и законных интересов граждан и других участников процесса.
Издание рассчитано на работников госаппарата, научных работников, преподавателей и студентов юридических вузов.
13-73 34СЗ
012(01)—73
I
Предисловие
Укрепление законности в процессе строительства коммунизма предусматривает повышение требований к обоснованному и справедливому применению всех мер государственного принуждения, в том числе и административного. Сокращение сферы уголовного принуждения, что находит свое проявление в установлении административной ответственности за проступки, караемые в уголовном порядке, вызывает насущность теоретических разработок проблемы доказательств административного правонарушения, чему недостаточно уделено внимания в правовой литературе. В решениях XXIV съезда КПСС, наметивших задачи дальнейшего совершенствования управления в нашем обществе, особое внимание обращено на необходимость повышения роли и значения организационно-массовой работы исполнительно-распорядительных органов — их основной формы деятельности. В связи с этим возрастает значение и правовых форм деятельности этих органов, и в первую очередь правоприменение, посредством которого осуществляются многие задачи государственного управления социальными процессами. Правоприменение, как особая форма деятельности исполнительно-распорядительных органов, осуществляется на основании строгого соблюдения закона и во исполнение закона. Поэтому в основу вывода по конкретному делу может быть положена информация, которая получена и зафиксирована в порядке, определенном законом. Такую информацию законодатель именует доказательствам.
В нашей правовой литературе доказательствам посвящено немало работ, но в них речь идет о доказательствах в уголовном и гражданском процессах. Однако не менее важное значение имеет и проблема исследования доказательств в административном процессе, поскольку а: ты
органов управления должны выноситься на основе установления объективной истины по делу, а это возможно лишь при изучении необходимых доказательств. Автор поставил своей целью в какой-то степени восполнить пробел, имеющийся в нашей правовой литературе, и показать роль и значение доказательств в административном процессе. На основе изучения законодательства и практики управленческих* органов в книге рассматриваются отдельные виды доказательств, их специфика, приемы, способы получения, фиксации и особенности оценки доказательств.
Автор не претендует на полноту решения этой большой и сложной темы. Предпринята лишь попытка привлечь внимание законодателя и читателя к данной проблеме и предложить пути ее решения.
Глава I
ПОНЯТИЕ ДОКАЗАТЕЛЬСТВ И ДОКАЗЫВАНИЯ В СОВЕТСКОМ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ
А. Содержание, принципы и цели административного процесса
В правовой науке в понятие административного процесса вкладывается различное содержание.
Это связано с тем, что административно-процессуальное законодательство не дает исчерпывающего ответа на этот вопрос, а правовая наука только сравнительно недавно приступила к разработке проблем административного процесса и пока еще не смогла найти по ряду из них единого решения. В частности, такое положение сложилось с определением содержания процесса.
На страницах печати, в дискуссиях и обсуждениях было высказано довольно много суждений по этой проблеме. Если абстрагироваться от частностей и деталей суждений, то все они могут быть сведены к трем группам1:
а) суждения Г. И. Петрова, С. С. Студеникина и некоторых других о том, что процесс представляет собой совокупность определенных процессуальных правил, на основе которых осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность2;
1 В отдельных работах, посвященных анализу литературы по исследуемой проблеме, говорится о двух точках зрения. В частности, об этом говорит Н. Г. Салищева (см. Н. Г. Салищева, Гражданин и административная юрисдикция в СССР, «Наука», 1970, стр. 9). Впрочем, продолжая свое исследование, Н. Г. Салищева исследует не две, а значительно больше точек зрения.
2 См. С. С. С т у д е и и к и н, Социалистическая система государственного управления и вопрос предмета советского административного права. «Вопросы советского административного права», изд-вд ДН СССР, 1949, стр. 44
§
б) суждения Ю. М. Козлова, В. Д. Сорокина, А. Е. Лунева и других о том, что административный процесс есть порядок правоприменительной деятельности органов государственного управления1;
в) суждение Н. Г. Салищевой о том, что административный процесс есть регламентированная законом «деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящихся между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»2.
Уточняя свою точку зрения, Н. Г. Салищева отметила, что, поскольку «споры между сторонами административно-правовых отношений составляют незначительное число всех дел, разрешаемых аппаратом управления, административный процесс — это прежде всего порядок применения мер административного принуждения»3.
Отмеченные выше точки зрения о содержании административного процесса в работах В. М. Манохина, В. П. Поповой, Б. Б. Хангельдыева, Ц. А. Ямпольской и ряда иных авторов подверглись обстоятельному и критическому анализу. Поэтому мы ограничимся только рядом кратких замечаний по этим точкам зрения и определим свое отношение к содержанию административного процесса.
I. Наиболее критическое отношение в литературе сложилось к позиции авторов, сводящих административный процесс к деятельности (или порядку) по применению административно-правовых санкций. И это не случайно, поскольку при таком суждении административный процесс, как особая форма деятельности органов государственного управления, теряет свою специфику и может
1 См. А. Е. Лунев, Вопросы административного процесса, «Правоведение», 1962 г. № 2; В. Д. С о р о к и н, Проблемы административного процесса; «Юридическая литература», 1968, стр. 65; Ю. М. Козлов, Предмет советского административного права, изд-во МГУ, 1967, стр. 90.
2 Н. Г. Салищева, Административный процесс в СССР, «Юридическая литература», 1964, стр. 16.
-3 Без каких-либо оговорок О. А. Иванов (см. «Труды Иокутского университета», т. XXXIX, вып. 7, ч. II, стр. 256) и С. И. Котюргин (см. Сборник статей адъюнктов и соискателей Высшей школы МВД СССР, М., 1966, стр. 6) административный процесс рассматривают как порядок применения принудительных мер, предусмотренных админи-стгытивно-правовыми санкциями.
быть поставлен в один ряд с процессом уголовным и гражданским.
Основное содержание правоприменительной деятельности органов государственного управления составляет применение диспозиции административно-правовой нормы. В диспозиции формулируются правила поведения субъектов управленческих отношений, и посредством ее применения достигается правовое регулирование этой группы общественных отношений. Интересы эффективности регулирования управленческих отношений требуют определения порядка применения диспозиции административно-правовой нормы. Правоприменение (независимо от того, идет ли речь о применении диспозиции или санкции), по сравнению с другими формами реализации правовых норм, осуществляется в особом порядке, устанавливаемом законодателем. Правоприменение есть одна из разновидностей государственного руководства обществом. Поэтому необходимо, чтобы правоприменительная деятельность осуществлялась в порядке, обеспечивающем и гарантирующем быстрое, эффективное, рациональное и обоснованное применение правовых норм в конкретных ситуациях. П. Е. Недбайло правильно отмечал, что отсутствие порядка претворения в жизнь правовых норм снижает политическую значимость некоторых законов, подлежащих применению1. Поэтому существование процессуальных норм, определяющих порядок применения диспозиции и санкции административно-правовых норм, является объективной необходимостью. И поскольку не признать этого вывода невозможно, Н. Г. Салищева нормы, регламентирующие порядок применения диспозиции, называет организационно-процедурными, а нормы, регламентирующие применение санкции,— административно-процессуальными. Основным признаком процессуальных норм при этом объявляется регулирование принудительного порядка проведения соответствующих предписаний в жизнь2.
Но при этом автор упускает из виду два обстоятельства. Во-первых, некоторые административно-правовые нормы закрепляют в своих диспозициях полномочия ор-
1 См. «Советское государство и право» 1957 г. № 6, стр. 22.
2 См. Н. Г. Салищева, Гражданин и административная юрисдикция в СССР, стр. 11—12, 15.
ганов управления на применение принудительных мер к органам и лицам, не совершившим административных проступков. Законодатель не только закрепляет полномочия на применение органами управления таких принудительных мер, как реквизиция, принудительный осмотр грузов, освидетельствование и других аналогичных мер, но и определяет порядок реализации мер, предусмотренных диспозицией1. Поскольку предусмотренные законодателем нормы обеспечивают осуществление в принудительном порядке необходимых функций, то, следуя мысли Н. Г. Салищевой, они должны из норм организационно-процедурных превратиться в нормы процессуальные.
Во-вторых, процесс правоприменения не заканчивается и не сводится к принятию правоприменительного акта. Вслед за изданием акта проводятся различные мероприятия (в том числе иногда принудительного характера) для исполнения акта.
В Советском Союзе нормы, регламентирующие принудительное осуществление диспозиции, содержатся во многих правовых актах2. И они, пользуясь предложенным Н. Г. Салищевой критерием, должны быть признаны административно-процессуальными. Следовательно, даже став на точку зрения Н. Г. Салищевой, можно прийти к выводу о том, что к административно-процессуальным нормам относятся не только нормы, регламентирующие порядок применения санкции, но и многочисленные нормы, регламентирующие'порядок применения диспозиции. Конечно, неубедительность позиции Н. Г. Салищевой заключается не столько в выборе критерия разграничения административно-процессуальных и организационно-процессуальных норм, сколько в неудачном решении вопроса о содержании административного процесса в принципе, признав административно-процессуальный ха-
1 См., напр., Указ Президиума Верховного Совета Грузинской ССР от 13 июня 1967 г. «О принудительном лечении лиц, больных заразной формой туберкулеза, уклоняющихся от лечения» («Ведомости Верховного Совета Грузинской ССР» 1967 г. № 6, ст. 352; см. также ст. ст. 169—172 Административного Кодекса УССР, определяющие порядок проведения реквизиции).
2 См., напр., Инструкцию по неотложной госпитализации психически больных, представляющих общественную опасность, утвержденную МЗ СССР 10 октября 1961 г.
8
рактер только у норм, регламентирующих применение санкции и определяющих порядок разрешения споров.
II. Также трудно согласиться с точкой зрения С. С. Студеникина, Г. И. Петрова и некоторых других авторов, понимающих административный процесс как «процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов управления»1.
Несомненно, что исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основании и во исполнение закона. Однако это положение не означает, что все стороны деятельности органов управления регламентированы правом.
Порядок осуществления организационно-массовой и материально-технической деятельности (которые стали основными формами деятельности исполнительно-распорядительных органов) в подавляющем большинстве нормами права не регламентируется. Во многом порядок проведения такой работы зависит от сложившихся традиций, опыта работы должностных лиц, конкретных условий и направлений деятельности органа управления. Поэтому такой порядок вряд ли можно назвать процессуальным.
III. Наиболее обоснован, по нашему мнению, взгляд на административный процесс как на порядок правоприменительной деятельности органов .государственного управления. Нам импонирует обоснование этого взгляда, проведенное В. Д. Сорокиным в своих последних работах. Соглашаясь в принципе с его выводом о том, что реализация норм материального административного права возможна только через определенный процессуальный порядок, который должен охватывать весь комплекс норм материального административного права, а не какую-то его часть2, хотелось бы сделать некоторые уточнения сказанного:
а) правоприменение не совершается в отрыве и изоляции от иных форм управленческой деятельности. Это объясняется тем, что все формы деятельности (нормотворчество, правоприменение, организационно-массовые и материально-технические операции) подчинены решению
1 «Советское государство и право» 1962 г. № 5, стр. 30.
2 См. В. Д. Сорокин, Административно-процессуальное право, «Юридическая литература», 1972, стр. 63—65.
основной задачи — практической реализации функций социалистического государства. Акты применения могут выполнить свою роль и назначение в полной мере, когда они подкрепляются организационно-массовой деятельностью и созданием надлежащей имущественно-материальной базы. Организационная деятельность государственных служащих характеризуется исключительным разнообразием видов и направлений: оперативные совещания, координация деятельности служащих в процессе подготовки правоприменительного акта и т. д. Материально-технические операции включают в себя составление справок по делу, ведение делопроизводства (учет, регистрация, переписка) и иные аналогичные действия. Порядок совершения многих материально-технических операций и организационных мероприятий правом не регламентируется. Но все же некоторые операции в силу их важности подвергаются нормативному урегулированию. Особое значение в таком регулировании имеют акты о делопроизводстве в различных звеньях государственного управления1. В числе нормативных актов, регламентирующих организационно-массовую деятельность, можно назвать Положение о постоянно действующем производственном совещании, Положение о научно-технических советах министерств, Положение о педсовете учебных заведений, в которых устанавливается порядок и формы их работы, процедура принятия решений и т. д.
Поэтому представляется несколько неточным утверждение В. Д. Сорокина о том, что организационные и технические действия правовыми нормами не регулируются и имеют преимущественно неправовой характер. Он пишет, что на «эту сферу деятельности органов государственного управления и, следовательно, на возникающие здесь общественные отношения социалистическое право, в том числе и административное, воздействует косвенно, преимущественно путем юридического закрепления самих основ управленческой деятельности, ее принципов, задач и т. д.»2.
1 См., напр., Инструкцию по делопроизводству в исполкомах сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся УССР (СП УССР 1971 г. № 2, ст. 18).
2 В. Д. Сорокин, Проблемы административного процесса, «Юридическая литература», 1968, стр. 63.
10
Административное право оказывает не только «косвенное» воздействие на отмеченную группу общественных отношений, но и непосредственно регламентирует некоторые из этих отношений. Но факт регламентации процедуры ведения делопроизводства или проведения собрания не превращает автоматически организационную и техническую работу в правоприменительную деятельность, а делопроизводство и осуществление организационной работы—в административный процесс. Регламентация делопроизводства и ряда иных элементов технической и организационной деятельности вызывается потребностями обеспечения четкой, бесперебойной и надлежаще оформленной работы служебного аппарата органов управления.
Нормы, предназначенные для регулирования делопроизводства и некоторых подобных элементов организационно-технической работы, в большинстве своем являются нормами административно-техническими и регламентируют поведение только служащих аппарата управления в процессе исполнения возложенных на них обязанностей и не распространяются на лиц, не входящих в состав этого аппарата. Эти нормы не могут быть отнесены к административно-процессуальным, точно так же, как не относятся к уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным нормы, содержащиеся в разнообразных инструкциях и регламентирующие деятельность секретарей суда, судебного заседания и иных лиц оперативного и вспомогательного состава суда, органов прокуратуры, следствия по ведению делопроизводства, организации кодификационной и иной аналогичной работы.
Не каждая норма, устанавливающая порядок деятельности органа или определенного лица, является процессуальной.
Процессуальная норма определяет не только порядок деятельности, но и регулирует общественные отношения, возникающие в результате этой деятельности, путем возложения прав и обязанностей на субъектов данных отношений. Поэтому утверждение В. Д. Сорокина о том, что процесс есть «регламентированная законом деятельность определенных государственных органов, связанная с выполнением поставленных перед ними задач», нуждается в дополнении — указании на то, что та-
11
кая регламентация должна быть осуществлена административно-процессуальными нормами1.
б) Рассматривая административный процесс как часть управленческой деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм материального права, В. Д. Сорокин полагает, что применение включает в себя «издание нормативных и индивидуальных актов управления». При этом, чувствуя, что производство по изданию нормативных актов не вписывается в предложенную им конструкцию, он объявляет это производство «необычной составной частью административного процесса»2.
Вряд ли есть такая острая необходимость искусственного включения этой «необычной составной части» в административный процесс. Правоприменение обычно рассматривается как «такой способ реализации правовых норм в общественной жизни, когда действие норм связано с конкретным-и фактами, когда норма применяется к этим фактам»3, в отличие от нормотворчества, состоящего в «деятельности по созданию и развитию советского права путем издания правовых норм или санкционирования уже существующих социальных норм в качестве правовых»4.
Нормотворчество имеет свои особые цели, подчиняется своим закономерностям, осуществляется в совершенно' ином порядке, нежели правоприменение. Даже сбор, исследование и оценка информации, служащей основанием нормотворчества, осуществляется иначе, чем при издании индивидуальных актов.
Мало что дает В. Д. Сорокину для защиты своего положения ссылка на то, что принятие нормативного акта, как и индивидуального, проходит несколько стадий. Стадии процесса правоприменения далеко не тождественны стадиям нормотворчества.
1 О содержании административно-правовых норм см. В. Д. С о -р о к и н, Проблемы административного процесса, «Юридическая литература», 1968, стр. 102—112.
2 В. Д. С о р о к и н, цит. раб., стр. 64, 77.
3 П. Е. Н е д б а й л о, Применение советских правовых норм, Гос-юриздат, 1960, стр. 128; С. С. Алексеев, Общая теория социалистического права, вып. 4, Свердловск, 1966, стр. 7.
4 «Общая теория советского права», «Юридическая литература», 1966, стр. 52.
12
Большинство администратйвистов полагает, что правоприменение проходит следующие стадии: возбуждение административного дела и направление его по подведомственности, рассмотрение административного дела компетентным органом и принятие соответствующего решения, исполнение решения, обжалование решения и его пересмотр1. В то же время процесс создания нормативных актов распадается на такие стадии: инициатива по созданию нормативного акта, разработка его проекта, обсуждение, утверждение проекта, опубликование нормативного акта2.
Нельзя не видеть и различия в подходе законодателя к регулированию нормотворчества и правоприменения. Даже в рамках одного и того же акта проявляется это различие. Так, в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» одними статьями (2, 3, 4, '5) определяется порядок нормотворчества в области установления административной ответственности, другими статьями (7, 8, 9 и др.) определяется порядок наложения штрафа за нарушение установленных норм права. Поэтому, на наш взгляд, более обоснованно считать административный процесс как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность государственных органов (и в ряде случаев — общественных организаций и их органов), связанную с выполнением поставленных перед ними задач посредством издания индивидуальных актов.
в) Определяя границы административного процесса, В. Д. Сорокин еще раз подтверждает уже высказанное в правовой литературе мнение о том, что «административно-процессуальное право обслуживает подавляющее большинство общепризнанных в литературе материальных отраслей советского права». Сказанное он весьма удачно иллюстрирует схемой3. К сожалению, на наш
1 См. Н. Г. Салищева, Гражданин и административная юрисдикция в СССР, стр. 49. В принципе такой же точки зрения придерживаются А. Е. Лунев, Ф. Д. Финочко и другие авторы.
2 См. Б. В. Дрейшев, Правотворческая деятельность городских Советов и их исполкомов. Автореферат канд. дисс, Л., 1966, стр. 11.
3 См. В. Д Сорокин, цит. раб., стр. 88.
13
взгляд, В. Д. Сорокин при анализе структуры административного процесса несколько отступил от этого правильного тезиса. Возможно, причиной такого впечатления является нечеткость терминологии, использованной В. Д. Сорокиным при определении круга производств, составляющих в своей совокупности административный процесс. Тем не менее складывается мнение, что в структуру административного процесса он включает только то производство, которое характерно для применения административно-правовых норм1.
Последовательность в проведении мысли о том, что с помощью административно-процессуальных норм могут быть реализованы нормы не только административного, но и иных отраслей права, особенно необходима в настоящее время в связи с появлением ряда работ, отстаивающих право на самостоятельное существование финансово-процессуальных, земельно-процессуальных и иных процессуальных норм2.
Более того, предпринимаются попытки доказать не только существование этих видов процессуальных норм, но и выделить их в самостоятельные отрасли права. Так, в частности, П. Д. Сахаров утверждает, что «специфические особенности, относительная однородность и внутреннее единство земельно-процессуальных отношений определяют объективную необходимость выделения норм, регулирующих эти отношения, в отдельную группу, образующую институт процессуального земельного права»3. Впрочем, раскрыть специфические особенности и служебную роль земельно-процессуальных норм П. Д. Сахаров даже и не пытается, как не делают этого и другие авторы, сторонники данной точки зрения. И это не случайно. Каких-либо особенностей норм, которые, по мнению П. Д. Сахарова, являются земельно-процессуальными по сравнению с административно-процессуальными, обнаружить просто невозможно, поскольку они являются разновидностью последних. Не спасает положения дела указа-
1 См. В. Д. С о р о к и н, цит. раб., стр. 76.
2 См. В. М. Г о р ш е н е в, Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству, «Проблемы правоведения», 1967; И. А. Иконицкая, «Правовое регулирование разрешения земельных споров в СССР», автореферат канд. дисс, М., 1968.
3 «Советское государство и право»