Е. В. Додин доказательства административном процессе юридическая литература

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 4 5 6 7 8 9 10 11 ... 15

80

нии индивидуального акта) правоприменяющего лица. Информация, которой они располагают, получена ими не как очевидцами того или иного факта, а в результате их активной поисковой деятельности во исполнение отданного распоряжения. Так, например, ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» устанавливает, что должностные лица при необходимости могут посылать работников на места для проверки обстоятельств. Направление осуществляется индивидуальным актом (приказом, распоряжением); перед работником ставится определенный круг вопросов, сведения по которым должны быть доставлены правоприменя-ющему лицу. В процессе выполнения поручения работником по конкретному делу может быть собрана самая разнообразная информация, но самостоятельно распоряжаться этой информацией он не вправе. Эту информацию он обязан передать правоприменяющему лицу.

Наиболее часто такой способ получения информации имеет место во взаимоотношениях выше- и нижестоящих управленческих звеньев.

По сути дела, все проверки, обследования, ревизии преследуют цель собрать информацию по какому-то конкретному административному делу (или отдельному факту, имеющему значение для дела) и представить ее правоприменяющему лицу.

С точки зрения отношения к правоприменяющему лицу государственные и общественные служащие, обязанные давать (показания в силу выполнения служебного долга или по предписанию, могут быть разделены на две группы:

а) прямо или каким-либо иным образом подчиненные по службе правоприменяющему лицу;

б) неподчиненные по службе правоприменяющему лицу.

К первой группе относятся должностные лица, оперативный и обслуживающий состав, обязанные предоставлять информацию лицу (или группе лиц, если право-применяющий орган коллегиальный), с которым они связаны служебными отношениями. Служебная обязанность представлять необходимую для правоприменяющего лица информацию не превращает их в простых информаторов, воспроизводящих известные им факты. При по-

6 Заказ Ь863 81

даче информации соответствующему лицу она может концентрироваться, перерабатываться. В большинстве своем для руководителя небезразличны выводы, которые сделает подчиненный из имеющейся в его распоряжении информации. Более того, в некоторых случаях именно подобные выводы и играют для правоприменя-ющего лица роль необходимой информации при принятии управленческого решения.

Такую роль играют в первую очередь заключения (выводы) лабораторий, специализированных отделов (например, конъюнктурный отдел) и ряда функциональных подразделений (например, бухгалтерии).

Так, например, государственный контроль за состоянием очистки и сброса сточных вод в реки и водоемы промышленными предприятиями осуществляет Государственная водная инспекция по охране водных источников Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР. В подчинении госводинспектора области имеется гидрохимическая лаборатория, производящая анализ воды по указанию госводинспекторов. Для принятия решения по делу госводинспекторам области необходима информация, содержащаяся в заключении лаборатории. Такую же роль играют, например, заключения лабораторий, созданных в системе государственных семенных инспекций министерств сельского хозяйства союзных республик, заключения межобластных государственных лабораторий измерительной техники Государственного комитета стандартов и многих аналогичных учреждений.

Ко второй группе относятся лица, обязанные давать правоприменяющему органу необходимую ему информацию, н*о не связанные с этим органом никакими служебными отношениями. Такая обязанность может вытекать либо непосредственно из закона, либо из предписания правоприменяющего органа. Так, техническая инспекция профсоюзов своим предписанием может обязать администрацию предприятия, учреждения, организации представить необходимые сведения о мероприятиях по технике безопасности, о ходе выполнения коллективного договора, в части охраны труда и т. д. В этом случае обязанность по представлению информации возникает в силу предписания компетентного правоприменяющего органа.

Среди второй группы служащих, обязанных давать

82

соответствующую информацию в зависимости от отношения к делу, по которому они дают информацию, могут быть различаемы заинтересованные и незаинтересованные в исходе дела.

В числе первых могут быть названы лица, на которых возлагается обязанность по составлению протоколов (актов) и представлению их в правоприменяющий орган; представители органов, которым причинен ущерб административным проступком. В большинстве своем органы, ожидающие положительного решения того или иного вопроса, обязаны представлять правомочному для этой операции лицу необходимые сведения. Так, финансирование из государственного бюджета союзной республики разрешается Министерством финансов республики при представлении заинтересованным лицом отчетов об израсходовании ранее отпущенных средств и другой установленной отчетности. При непредставлении требуемых сведений Министерство финансов ограничивает, а в необходимых случаях приостанавливает финансирование¹.

К незаинтересованным лицам относятся главным образом служащие, обладающие специальными познаниями в какой-то области, дающими им возможность выдать правоприменяющему лицу необходимую для решения конкретного административного дела информацию.

Руководствуясь требованиями о конкретности, диф-ференцированности и целенаправленности руководства, должностное лицо должно обладать хорошей общей и профессиональной подготовкой, создающей условия для издания оптимальных управленческих решений. В. И. Ленин обращал внимание на то, чтобы «...управлять, нужно быть компетентным, нужно полностью и до точности знать все условия производства, нужно знать технику этого производства на ее современной высоте, нужно иметь известное научное образование. Вот те условия, которым мы должны удовлетворять во что бы то ни стало...»².

Процесс специализации, углубления и усложнения управленческой деятельности все больше и больше требует от служащих повышения своей квалификации и со-

¹ См. п. «б» ст. 8 Положения о Министерстве финансов УССР (СП УССР 1971 г. № 11, ст. 102).

² В. И. Л е н и н, Поли. собр. соч., т. 40, стр. 215.

6* 83

вершенствования своих познаний в какой-то конкретной отрасли. Но иногда в процессе осуществления управленческих функций им приходится сталкиваться с решением таких вопросов, которые требуют иных познаний, нежели те, которыми обладают эти служащие.

Тогда приходится обращаться за объяснением некоторых фактов и вопросов к лицам и органам, работающим в смежных или иных отраслях управления, а также к лицам, работающим в учреждениях предназначенных для разрешения ряда вопросов на основе специальных знаний.

В правовой литературе, уголовно-процессуальном и гражданско-процессуальном законодательствах лица, обладающие специальными знаниями, необходимыми для разрешения определенных вопросов, называются экспертами, а учреждения, в которых работают эксперты,— экспертными учреждениями (см., например, ст. 75 УПК УССР; ст. 78 УПК РСФСР и аналогичные статьи кодексов других союзных республик).

Советское административно-процессуальное законодательство также содержит упоминание о показаниях экспертов как доказательствах при решении конкретных административных дел. Особо важное значение экспертиза имеет в делах, связанных с применением диспозиции.

XXIV съезд КПСС прямо требует: «...При подготовке решений по тем или иным хозяйственным вопросам должны быть сопоставлены различные варианты на основе не только ведомственных, но и вневедомственных экспертных оценок»¹. Так, в частности, ни одно решение о строительстве предприятий, зданий и сооружений не может быть принято без проведения Госстроем СССР экспертизы проектов и смет, ни одно вводимое в эксплуатацию жилое помещение, гражданское и культурно-бытовое здание и производственный объект не могут избежать экспертного заключения органов санитарного надзора и т. д.

Специальные строительные и санитарные правила, фигурирующие в этом примере, могут содержать известные положения, но в большинстве своем заключают со-

¹ «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 174.

84

вершенно специфические нормы, которые не обязаны знать лица, входящие в состав органов, принимающих решение о начале стройки (Совет Министров, министерство и т. д.) или о вводе в строй здания или сооружения (министерство, исполком и т. д.).

В соответствии с Положением о порядке возбуждения ходатайств и решения вопросов об отводе земельных участков для государственных и общественных нужд обязательна экспертиза Управления сельского хозяйства при решении исполкомом областного Совета депутатов трудящихся вопроса об отводе земельного участка¹ и т. д.

Наличие экспертных заключений способствует вынесению наиболее эффективных управленческих решений. Полномочия на проведение экспертизы по тем или иным вопросам фиксируются обычно в положении (уставе), определяющем правовой статус государственного или общественного органа. Так, например, Уставом, утвержденным Постановлением СНК СССР в августе 1943 г., Всесоюзной торговой палате были предоставлены полномочия на проведение товароведческой экспертизы². Положением об Администрации Северного морского пути при Министерстве морского флота СССР ей предоставлено право «определять состояние судов и других плавучих средств перед следованием их по Северному морскому пути с целью установления соответствия этих судов и плавучих средств повышенным требованиям безопасности плавания во льдах»³.

Согласно Положению о государственном контроле за использованием земель Главному государственному контролеру по использованию и охране земель СССР и другим контролерам предоставлено право «участвовать в экспертизе проектов гидротехнических сооружений, мелиорации земель, планировке и застройке населенных пунктов, схем (проектов) районной планировки, а также других проектов, в которых предусматривается исключение земель из сельскохозяйственного оборота»⁴.

¹ СП УССР 1970 г. № 7, ст. 127.

² «Устав Всесоюзной торговой палаты», Внешторгиздат, 1948.

³ СП СССР 1971 г. № 17, ст. 124.

⁴ СП СССР 1970 г. № 9, ст. 71. ■

85

Важное значение имеет экспертиза в производстве по рассмотрению жалоб, поступающих от граждан в органы управления. И несмотря на то что Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» не называет заключение (показание) эксперта в числе доказательств, могущих быть использованными в производстве по жалобам, совершенно справедливо В. И. Ремнев отмечает их большую значимость в этом производстве¹.

Органы управления все чаще и чаще строят свои выводы по жалобам на основании заключений экспертиз².

Проведение экспертизы руководитель поручает либо подчиненным ему по службе непосредственным исполнителям, либо работникам иных органов.-Так, в силу п. «ж» ст. 8 Положения о государственном контроле за использованием земель, контролерам дано право привлекать в установленном порядке соответствующих специалистов для участия в экспертизе проектов внутрихозяйственного землеустройства³. Такое же право предоставлено Госстрою СССР и союзных республик⁴ и другим органам.

В том случае, когда производство экспертизы поручается подчиненным сотрудникам, за некачественное исполнение поручения они могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности правоприменяющим лицом. При некачественном выполнении задания на экспертизу работниками других органов правоприменяю-щее лицо вправе информировать непосредственных руководителей данных работников об этом и ставить вопрос об их наказании.

¹ См. В. И. Ремнев, Право жалобы в СССР, «Юридическая литература», 1964, стр. 16.

² Так, по данным Кишиневского горисполкома депутатов трудящихся в 1970 г. для разрешения жалоб в 12 случаях приходилось назначать проведение разнообразных экспертиз, а в 1971 г. такого рода исследований было проведено 23. Главным образом экспертиза назначалась по жалобам, связанным с решением земельных и финансовых вопросов.

³ СП СССР 1970 г. № 9, ст. 71.

⁴ См. п. «а» ст. 7 Положения о Госстрое СССР (СП СССР 1968 г. № 3, ст. 14); см. также Положение о Госстрое УССР (СП УССР 1968 г. № 9, ст. 531).

86

Несколько иной правовой статус лиц, принимающих участие в проведении экспертиз по делам о применении административно-правовой санкции. При этом необходимо отметить, что число лиц, выполняющих поручения об экспертизе по делам об административных проступках, крайне незначительно.

Это объясняется тем, что во многих случаях должностные лица органов управления, решая вопрос об административной ответственности правонарушителей, сами обладают необходимым комплексом познаний в какой-то определенной области. Законодатель, предоставляя право тому или иному органу управления на применение мер административного воз-действия, строго ограничивает круг проступков, за которые этот орган вправе привлечь к ответственности.

Так, постановление Совета Министров СССР от 2 января 1963 г. «О дальнейшем ограничении применения на железнодорожном, морском и воздушном транспорте штрафов, налагаемых в административном порядке» подчеркивает, что штрафы, которые налагаются органами железнодорожного, морского и воздушного транспорта, могут применяться только за нарушение правил пользования средствами транспорта, правил по охране порядка и безопасности движения»¹.

Аналогично обстоит дело с административной ответственностью за нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемичесиих правил, вопрос о которой решают органы санитарной инспекции, и с ответственностью за нарушение правил пожарной безопасности и т. д.

В отличие от следователя и судьи, которые могут не обладать специальными познаниями в какой-то определенной сфере, рассматривая конкретное уголовное или гражданское дело, должностное лицо органа управления, обладающее полномочиями на привлечение нарушителей к административной ответственности за какие-то определенные проступки, обязано обладать такими специальными познаниями и в таком объеме, которые могли бы позволить ему прийти к выводу о виновности правонарушителя.

СП СССР 1963 г. № 1. <п 6

87

Однако акты, принятые в последние годы, существенно сократили круг органов и лиц, обладающих правом применения мер административного воздействия, и сконцентрировали эти полномочия в специально создаваемых органах, которые рассматривают административные проступки, совершенные в различных отраслях государственного управления.

Особенно характерен в этом отношении Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», который признал необходимым сократить круг органов и лиц, полномочных налагать штрафы, и существенно расширил компетенцию административных комиссий как универсальных органов, способных рассматривать административные правонарушения из различных отраслей управления.

Это в свою очередь повлекло за собой усиление значения такого доказательства, как экспертиза, ибо у административных комиссий появилась необходимость обращения к помощи лиц, обладающих специальными познаниями, поскольку состав комиссий не обязан обладать знаниями во всех тех отраслях, правила в которых нарушаются.

Расширились полномочия по рассмотрению дел об административных проступках и у судебных органов. Некоторые дела вызывают обращение суда к компетентным лицам с просьбой дать суждение по вопросу, требующему специальных познаний. Однако не всегда это удается осуществить в силу недостаточной правовой регламентации.

Поэтому в правовой литературе, естественно, обращается внимание законодателя на потребности в издании специальных норм, посвященных регламентации положения эксперта и порядка проведения экспертиз в административном процессе. Издание таких норм продиктовано не только потребностью в упорядочении положения эксперта, но и необходимостью расширения круга органов и лиц, способствующих вынесению обоснованного правоприменительного акта благодаря обладанию особых знаний. Дело в том, что в некоторых случаях при решении ряда дел об административных проступках возникает нужда в проведении криминалистических экспер-

88

тиз (по делам о нарушении правил охраны, автонару-шений и т. д.). Но криминалистические учреждения — научно-исследо'вательские институты судебной экспертизы, научно-исследовательские лаборатории судебной экспертизы — неправомочны принимать к своему производству заказы на экспертизы от управленческих органов.

Действующими в союзных республиках инструкциями «О порядке назначения и проведения судебной экспертизы научно-исследовательскими учреждениями судебной экспертизы» прямо предусматривается их обязанность по проведению экспертиз только по уголовным и гражданским делам¹. .

Поэтому, идя навстречу органам управления в деле отыскания истины по тому или иному делу и производя для них экспертизы криминалистические учреждения вольно Или невольно становятся на путь нарушения инструкции.

Конечно, не все виды криминалистических экспертиз могут найти применение в административном процессе (так, вряд ли при расследовании административных правонарушений может возникнуть необходимость в проведении экспертизы по чертам внешности), но такие виды криминалистической экспертизы, как баллистическая, трасологическая и экспертиза документов (и в первую очередь экспертиза почерка), бывают необходимы для объективного и всестороннего решения дел о привлечении к административной ответственности. Причем в не* которых случаях заключение эксперта-криминалиста является одним из основных доказательств в административном процессе.

В практике работы органов милиции и иных органов, правомочных применять меры административного воздействия, часто встречаются факты, когда нарушители оспаривают выполнение ими подписей на протоколах (актах) о совершенных проступках, в связи с чем проведение экспертизы подписи является необходимым.

Сводит до минимума проведение баллистической

¹ См., напр., Инструкцию Юридической комиссии при Совете Министров УССР от 3 мая 1966 г. «О порядке назначения и проведения судебной экспертизы научно-исследовательскими учреждениями судебной экспертизы», Киев, 1966.

89

экспертизы в административном процессе характер административных проступков и объект их посягательств. В основном необходимость в проведении баллистической экспертизы возникает только при рассмотрении дел о нарушении правил охоты. Перед экспертами обычно в таких случаях ставятся вопросы об определении направления полета пули или дроби, давности выстрела, инден-тификации оружия по стреляным пулям и гильзам.

Из всех видов трасологических экспертиз (дактилоскопическая экспертиза, экспертиза отпечатков ног человека и обуви и т. п.) в административном процессе встречается только экспертиза следов безрельсового транспорта. Причем органы госавтоинопекции, рассматривая материалы о нарушении правил движения, влекущем привлечение к административной ответственности, никогда не прибегают к экспертизе.

Экспертиза следов автомототранспорта обычно играет роль доказательства в административном процессе, когда выводы экспертизы исключают привлечение к уголовной ответственности. Экспертиза следов автотранспорта «назначается не в связи с возбуждением административного преследования, а при возбуждении уголовного дела. Заключение экспертизы, положенное в основу прекращения уголовного дела, может служить доказательством для привлечения нарушителя к административной ответственности.

Правовой статус экспертов-криминалистов, выполняющих экспертизы по делам об административных правонарушениях, определяется нормами уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Против такой регламентации не может быть возражений, поскольку главное назначение криминалистических учреждений— обслуживание уголовного процесса. Вместе с тем криминалистические учреждения без ущерба для своей основной деятельности могут выполнять (и, как явствует практика, успешно выполняют) экспертные исследования по заданию органов управления. В связи с этим целесообразно, не меняя закрепленный уголовно-процессуальными нормами статус эксперта-криминалиста, внести изменение в инструкции, определяющие порядок направления материалов на экспертизу в части допущения проведения исследования материалов по заданию административных органов.

90

Производство экспертизы при рассмотрении дел об административных проступках может быть поручено не только криминалистическим учреждениям. В частности, по делам о мелкой спекуляции или совершении незаконных сделок с иностранцами проведение товароведческой экспертизы поручается предприятиям Министерства торговли или потребительской кооперации.

Пример с правовым статусом лица, производящего товароведческие экспертизы по этой категории административных дел, как нельзя лучше подтверждает уже приведенные нами слова А. Е. Лунева о необходимости правовой регламентации экспертизы в административном процессе. Дело в том, что права и обязанности эксперта-товароведа совершенно не определены. Не определен и порядок поручения ему производства экспертиз по делам об административных проступках. Практика пошла по следующему пути: на основе договоренности заинтересованного в экспертизе правоприменяющего лица с руководителями торговых организаций один из наиболее опытных и квалифицированных товароведов выделяется как постоянный эксперт.

В том случае, когда постоянная договоренность отсутствует, заинтересованное правоприменяющее лицо обычно обращается с просьбой в торговую организацию о проведении экспертизы. Торговая организация не связана никакими обязательствами с органом, поручающим ей проведение экспертизы. Обычно экспертиза производится безвозмездно. Но в последнее время во взаимоотношениях между правоприменяющим органом и торговой организацией наметились некоторые изменения. Эти изменения связаны с тем, что в этих взаимоотношениях появился третий участник — финансовый орган. Финансовые органы взяли на себя обязанность по оплате расходов по экспертизе в тех случаях, когда предметы, подлежащие исследованию (оценке, епределению сорта и новизны), поступают впоследствии в торговую сеть, а средства от их реализации поступают в доход государства.

Тем не менее в основном эти взаимоотношения строятся на личных контактах (договоренности) руководителей, а не на нормах права, что, конечно, не обеспечивает стабильности отношений и четкого определения взаимных прав и обязанностей.

Blog

Е. В. Додин доказательства административном процессе юридическая литература