Е. В. Додин доказательства административном процессе юридическая литература

Вид материала

Содержание

1. Принцип активности правоприменяющих органов (лиц).

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 15

1971 г. № 9, стр. 43.

14

ние на то, что земельный процесс есть деятельность, связанная с разрешением индивидуально-конкретных земельных дел. Органам управления приходится рассматривать широкий круг разнообразных индивидуально-конкретных дел, в том числе и земельных. Придерживаясь мысли сторонников существования земельного процесса только на том основании, что существуют земельные дела, рассматриваемые управленческими органами, можно было бы выдвигать несметное множество «процессов»: жилищный, материально-технический, плановый и т. п., ибо эти категории дел также рассматрваются органами управления. Ведь рассмотрение земельных дел судебными органами не ведет к возникновению новых норм, отличных от гражданско-процессуальных, которые бы регулировали порядок их рассмотрения и повлекли бы создание «земельного процесса». Сторонники выделения «земельного процесса» и «земельно-процессуального права» не могут не признать, что деятельность исполнительно-распорядительных органов по управлению земельным фондом и разрешению связанных с этим управлением разнообразных вопросов является частью управленческой деятельности государства и осуществляется на основании общих принципов >и в порядке, характерном для управленческой деятельности в целом.

И в этом отношении характерна мысль П. Д. Сахарова о соотношении земельного и административного процесса. Он вынужден признать, что «... административный процесс — это часть административной деятельности, в ходе осуществления которой происходит разрешение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления. Земельный процесс представляет собой деятельность земельных и иных исполнительных и распорядительных органов по применению норм материального земельного права, т. е. деятельность, связанная с разрешением индивидуально-конкретных земельных дел»¹. Следовательно, земельный процесс представляет собой определенную составную часть процесса административного. Поэтому совершенно справедливо «Земельный процесс» рассматривался Н. Г. Сали-щевой как один из видов производств, регулируемых

¹ П. Д. С а х а р о в, цит. раб., стр. 39

15

административно-процессуальными нормами¹. Так же справедливо мнение болгарского ученого Страшимира Кучева о том, что рассмотрение финансовых дел осуществляется по правилам административно-финансового производства². Мы разделяем также точку зрения югославского административиста С. Поповича на то, что административно-процессуальным законодательством регла-ментируется порядок разрешения трудовых дел управленческими органами³. Поэтому попытки обосновать существование финансовых, земельных и иных видов процессуальных норм вряд ли имеют под собой прочную почву. Вся правоприменительная деятельность управленческих органов (независимо от отраслевой принадлежности применяемых норм) осуществляется в порядке, регламентируемом административно-процессуальными нормами. Это обусловливается единством целей и задач, общностью принципов, лежащих в основе правоприменительной деятельности органов управления, а также общностью приемов и средств, используемых при осуществлении этой формы управленческой деятельности.

Правоприменение есть одна из форм управленческой деятельности. В правоприменении в наиболее концентрированном виде проявляются государственно-властные полномочия, которыми наделяются исполнительно-распорядительные органы и .некоторые общественные организации. Посредством правоприменительной деятельности управленческие органы осуществляют государственное руководство обществом, определяя необходимое для государства поведение участников управленческих отношений.

В настоящее время почти общепризнано, что некоторые управленческие функции выполняются органами власти, суда и прокуратуры⁴. Осуществляя эти функции, они вправе применять нормы права, в том числе и нормы административного права. Поэтому, рассматривая административный процесс как правоприменительную деятельность, направленную на реализацию функ-

¹ См. Н. Г. С а л и щ_ле в а, цит. раб., стр. 136.

² См. С. И. К у ч е в, Актът за начет, «Наука и изкуство», София, 1969, стр. 289.

³ См. С. Попович, Административное право, стр. 397—402.

⁴ См. «Административное право», под ред. Ю. М. Козлова, «Юридическая литература», 1968, стр. 13.

16

ций государственного управления, можно утверждать, что правоприменительная деятельность органов власти, суда и прокуратуры в этих случаях производится по правилам административного процесса.

Но для управленческих органов административный процесс служит средством выполнения основного назначения советского государственного управления, для иных органов государства и уполномоченных общественных организаций административный процесс, с одной стороны, создает условия для выполнения их основных задач, с другой — является средством оказания содействия государственному управлению в практическом осуществлении предписаний Советской власти.

«Разделение труда» между органами власти, суда, прокуратуры и государственного управления не означает отсутствие их совместной деятельности в решении задач коммунистического строительства, в оказании друг другу содействия и помощи. Советская власть едина, и это предполагает единство действий органов Советского государства. И равно как исполнительно-распорядительные органы оказывают помощь и содействие органам власти, суда и прокуратуры в выполнении их основных задач, последние посредством применения административно-правовых норм содействуют исполнительно-распорядительным органам в организации исполнения советских законов.

Административный процесс, как и всякий процесс, если исходить из этимологического значения слова «процесс» (processus — движение вперед, procedo — продвигаться),— есть движение к определенной цели¹.

Правоприменение является одним «з выражений творческого, организующего характера государственного управления. При помощи правоприменения органы управления вводят в механизм правового регулирова-

¹ Разработка вопроса о цели административного процесса имеет большое теоретическое и практическое значение, ибо административно-процессуальная норма только тогда «впишется» в административно-процессуальное законодательство, когда она соответствует цели административного процесса. Поэтому не случайно в юридической литературе (особенно по уголовному процессу) цели процесса уделено много внимания еще в начале становления Советского государства (см., напр., Н. Н. Полянский, Цель уголовного процесса, Ярославль, 1919; М. А. Чельцов, Цель уголовного процесса и организация окончательного производства, Киев, 1925, и др).

2 Заказ 6863 17

ния новые элементы, которые направлены на то, чтобы гарантировать достижение целей правового регулирования, обеспечить выполнение стоящих перед управленческими органами задач по практическому выполнению советских законов, обеспечить полное и точное исполнение обязанностей и осуществление субъективных прав в сфере административной деятельности государства¹. Такими новыми элементами являются индивидуальные акты, посредством которых участники управленческих отношений наделяются конкретными субъективными правами и обязанностями, либо акты, посредством которых подтверждается наличие «ли отсутствие у них этих прав и обязанностей². Следовательно, целью административного процесса является регулирование поведения конкретных участников управленческих отношений в конкретных условиях.

Помимо общих задач, стоящих перед государственным управлением, перед административным процессом стоят более узкие, специфические задачи³. Основной задачей административного процесса является достижение наиболее оптимального результата но конкретному индивидуальному делу. Особое значение она приобретает в связи с требованием XXIV съезда КПСС, обращенным к государственным органам, о необходимости уде-ления самого пристального" внимания оптимальности принимаемых решений⁴.

¹ С. С. Алексеев, Общая теория социалистического права, вып. 4, Свердловск, 1966, стр. 10.

² В том числе и обязанность нести неблагоприятные последствия за совершение правонарушений в сфере государственного управления. В то же время мы не можем согласиться с высказываниями в литературе о том, что юридическая ответственность есть правовая обязанность (см. Т. Ф. X а б и б у л л л и н, «О понятии административной ответственное! и», «Труды Высшей следственной школы МВД СССР» 1971 г. № 4, стр. 107). Правовая обязанность только тогда превращается в ответственность, когда ее содержанием становятся неблагоприятные последствия для правонарушителя.

³ В правовой литературе довольно последовательно проводится мысль о различии между целью и задачами процесса. Так, В. Томин указывает, что цель уголовного процесса представляет собой цель производства по конкретному делу, а задачи процесса — задачи, решаемые уголовным судопроизводством как отраслью (систематически функционирующей отраслью) государственной деятельности (см. «Правоведение», 1969 г. № 4, стр. 65).

⁴ См. «Материалы XXIV съезда КПСС», Политиздат, 1971, стр. 174.

18

Выполнение этой задачи обеспечивается посредством установления административно-процессуальными нормами наиболее оптимальной процедуры рассмотрения индивидуальных дел, определением законодателем круга необходимых доказательств, приемов и методов их обнаружения, исследования и оценки, посредством регулирования доказательственной деятельности органов управления в направлении, обеспечивающем наиболее оперативное, эффективное и рациональное установление истины в конкретном деле.

Вместе с тем административный процесс выполняет и иные задачи. В ,их числе должны быть указаны:

1) охрана и обеспечение отношений, складывающихся в сфере советского государственного управления;

2) охрана и обеспечение гарантированных прав и интересов государственных и общественных организаций ■и граждан;

3) воспитание граждан и должностных лиц в духе неуклонного .исполнения советских законов и уважения правил социалистического общежития;

4) оказание влияния на совершенствование стиля и формирование навыков управленческой деятельности должностных лиц.

Сам факт осуществления правоприменительной деятельности в особой процессуальной форме обеспечивает наилучшие условия для достижения объективной истины в административном деле, охрану прав заинтересованных лиц и создание необходимых гарантий от возможных нарушений этих прав. Вместе с тем административно-процессуальные нормы вводят дополнительные условия, направленные на выполнение указанных выше задач, которые, в частности, определены указами Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»¹ и от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»².

Первый из них возложил на все государственные и общественные органы обязанности по обеспечению необходимых условий для осуществления гарантированного

¹ См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1968 г. № 17, ст. 44.

² См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1961 г. № 35, ст. 368.

19

Государством права советских граждан обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами в письменной и устной форме. Второй — установил круг органов и лиц и их правомочия по наложению административных взысканий, а также установил порядок обжалования взысканий. Нельзя не сказать о том, что установленный административно-процессуальным законодательством порядок правоприменения обеспечивает формирование навыков управленческой деятельности у служащих, приучает их к четкости и аккуратности, к соблюдению необходимых в их деятельности этических и моральных норм.

В Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду партии Л. И. Брежнев подчеркивал значение четкой и бесперебойной работы механизма управления. Она «помогает создать хорошую, деловую обстановку в стране, способствует трудовому подъему масс... Ничто так не расхолаживает людей, как факты непродуманных решений, головотяпства, бюрократизма отдельных работников»¹.

Ряд административно-процессуальных норм, обеспечивая контроль со стороны вышестоящих исполнительно-распорядительных органов, создает условия воспитания должностных лиц в духе неуклонного исполнения совет-ких законов и правил социалистического общежития. Обычно эти нормы содержатся в положениях о министерствах, но часто они включаются в иные акты. Так, например, Положение о государственном санитарном надзоре в СССР содержит ряд процессуальных норм, определяющих порядок надзора санитарных органов за правоприменительной деятельностью некоторых управленческих органов. В частности, органы санитарного надзора в силу п. «г» ст. 6 Положения осуществляют контроль за соблюдением гигиенических норм и санитарно-гигиенических правил при перспективном планировании развития промышленности, при проектировании, строительстве, реконструкции, изменении профиля и технологии производства предприятий, коммунальных сооружений и других объектов, а также при планировке и застройке населенных мест, строительстве жилых домов, общественных и других зданий»².

¹ «Материалы XXIV съезда КПСС», стр 66.

² СП СССР 1963 г. № 20, ст. 199.

20

Конечно, недостаточность административно-процессуального законодательства и, как следствие этого, недостаточно четкая регламентация правоприменительной деятельности еще не позволяет в полной мере выполнить все стоящие перед административным процессом задачи. В печати, например, неоднократно подвергались критике недостаточно четкие положения нормативных актов о подведомственности административных дел, что приводит к волоките и бюрократизму. Даже в определении подведомственности дел об административных проступках существует еще много пробелов.

Дальнейшее совершенствование административно-процессуальных норм, регулирующих самые различные стороны правоприменительной деятельности, представляется крайне необходимым и актуальным. В правовой литературе уже были высказаны предложения об основных направлениях совершенствования административно-процессуального законодательства, и мы согласны с подавляющим их большинством. Вместе с тем следует обратить внимание, что эти предложения почти не касаются проблемы совершенствования законодательства об обнаружении, анализе и оценке необходимой для правоприменения информации. Поэтому в ходе исследования проблемы доказательств в административном процессе мы попытаемся определить свое отношение к действующему административно-процессуальному законодательству и найти в необходимых случаях пути его совершенствования.

Качественную особенность такой формы деятельности управленческих органов, как правоприменение, обусловливают не только специфика цели и задач, стоящих перед ней, но и принципы, лежащие в основе ее организации и осуществления.

Административно-процессуальная деятельность есть часть управленческой деятельности, в связи с чем она должна осуществляться в соответствии с основными принципами организации и деятельности советского государственного управления. И. Н. Пахомов, раскрывая понятие основных принципов советского государственного управления, писал, что они «представляют собой коренные положения политики КПСС, которые закреплены в нормах права, и характеризуются особым общественно-политическим значением тем, что они определя-

21

ют наиболее характерные черты государственного управления, раскрывают его содержание и классовую сущность»¹.

Следовательно, принцип (начало, положение) только тогда приобретает характер и значение основного, когда он:

а) представляет собой коренные положения политики КПСС;

б) характеризуется особым общественно-политическим значением;

в) закреплен в нормах права.

Исходя из этого, к числу основных принципов организации и деятельности государственного управления в советской правовой литературе относят:

1. Руководящую и направляющую роль КПСС в советском государственнем управлении;

2. Участие общественности в государственном управлении;

3. Демократический централизм;

4. Равноправие национальностей;

5. Социалистическую законность;

6. Социалистическое планирование и учет.

Природа, сущность, задачи и методы административного процесса определяются основными принципами советского государственного управления. В связи с этим трудно согласиться с Д. Н. Бахрахом, который в круг основных принципов административного процесса включает:

а) обеспечение законности;

б) принцип объективности истины;

в) право на защиту;

г) гласность производства².

Несомненно, указанные принципы важны для правильной организации и проведения административного процесса, но не они определяют сущность и природу, задачи и методы процесса.

Наряду с принципами, лежащими в основе организации и деятельности государственного управления, адми-

¹ Сб. «Ленинские принципы организации и деятельности советского государственного аппарата», Одесса, 1968, стр. 9.

² См. Д. Н. Б а х р а х, Советское законодательство об административной ответственности, Пермь, 1969, стр. 279.

22

нистративному процессу, как особой форме деятельности управленческих органов, присущи свои принципы, определяющие специфику этой деятельности.

В советской административно-правовой литературе принципам административного процесса уделяется недостаточно внимания¹.

В словарях русского языка слово «принцип» определяется как «установка для какой-то деятельности», как «начало, на котором построено что-нибудь». Поэтому «принципом административного процесса» может быть признано не любое проявление, не любая часть административно-процессуальной деятельности, а ее качественно особенная черта, исходная установка административно-процессуальной деятельности. В своей совокупности эти установки определяют и раскрывают специфику административного процесса по сравнению с иными формами управленческой деятельности. Такие установки выполняют вспомогательную, дополнительную роль по сравнению с основными принципами административного процесса. Если основные принципы административного процесса представляют собой коренные положения политики КПСС, раскрывают его классовую сущность и характеризуются особым общественно-политическим значением, то роль дополнительных принципов сводится к определению особенностей содержания и назначения административного процесса, как особой, процессуальной формы управленческой деятельности.

Следовательно, принцип административного процесса есть, во-первых, его исходная установка, определяющая совместно с иными установками особенности и назначение административно-процессуальной деятельности, ее специфику по сравнению с иными формами управленческой деятельности.

Во-вторых, принцип административного процесса должен найти свое закрепление в правовых нормах, ибо только в этом случае он приобретает правовой характер.

¹ Наиболее подробно они рассматриваются в работе Н. Г. С а л и -щевой «Гражданин и административная юрисдикция в СССР». В ряде работ принципы только формулируются (См., напр. «Комментарий к законодательству о штрафах, налагаемых в административном порядке», «Юридическая литература», 1968, стр.165; А. П. Клюш-н и ч е н к о, Производство по делам о мелком хулиганстве, Киев, 1970)

23

Поэтому, с учетом сказанного, к числу специфических принципов административного процесса следует отнести:

— принцип активности правоприменяющих органов (лиц);

— принцип сочетания интересов государственного управления с интересами отдельных граждан, государственных и общественных организаций;

— принцип гласности процесса;

— принцип обеспечения охраны прав лиц, участвующих в процессе;

— принцип экономичности процесса;

— принцип объективной истины.

Рассматривая административный процесс как особым образом урегулированную правоприменительную деятельность управленческих органов, нельзя не видеть исключительного многообразия этой деятельности. Во многих случаях административный процесс носит упрощенный характер, в других — процесс правоприменения проходит все присущие ему стадии. Наиболее заметно это наблюдается при сопоставлении процесса привлечения к административной ответственности: законодатель предусматривает как упрощенный, так и общий порядок наложения штрафов¹. В связи с этим не все принципы административного процесса всегда лежат в основе правоприменения по конкретным делам: некоторые из них могут отсутствовать, некоторые могут не проявиться ярко. Тем не менее в том или ином сочетании, в том или ином выражении они присущи в целом административному процессу и определяют его сущность.

1. Принцип активности правоприменяющих органов (лиц). Государственное управление — это активная творческая повседневно-непрерывная деятельность исполнительно-распорядительных органов. Непрерывность управления народным хозяйством, социально-культурным и административно-политическим строительством предполагает активность органов управления в применении норм административного права, и в первую очередь в применении диспозиции административно-правовых

¹ См., например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» («Ведомости Верховного Совета СССР» 1961 г № 35, ст. 368)

24

норм. Организация исполнения законов предполагает издание и принятие мер к исполнению разнообразных административных актов: плановых актов, актов по материально-техническому снабжению, актов финансирования, актов по назначению и перемещению должностных лиц, по применению мер поощрения и взыскания и т. д. Издание и принятие мер к исполнению актов применения осуществляется органами управления в большинстве случаев по своей собственной инициативе, не ожидая поступления соответствующего требования от кого-либо. Организация исполнения законов — не только право, но в значительной мере и обязанность управленческих органов, и они не могут от этой обязанности уклониться или переложить ее на плечи общественным органам и организациям. Поэтому в случае возникновения ситуации, требующей введения в действие механизма правоприменения, органы управления обязаны активно начинать административный процесс. Принцип активности правоприменяющих органов находит свое правовое закрепление обычно в положениях (уставах, инструкциях о порядке деятельности) об органах управления.

В некоторых случаях законодатель исходит из того, что компетентный орган управления может начать административный процесс только по просьбе заинтересованных лиц. Так, назначение пенсий и пособий государственным служащим, выдача разнообразных удостоверений, подтверждающих наличие особого правомочия (прав шофера, капитана, летчика), дача разрешения на совершение определенных действий (на изготовление печатей и штампов) и т. д. осуществляются по просьбе заинтересованных лиц. Но и это обстоятельство не колеблет принципа активности правоприменяющего органа в административном процессе. Меняется лишь повод для начала административного процесса — он возбуждается по просьбе заинтересованного лица, а не по инициативе правоприменяющего органа. Однако орган управления в силу закона обязан активно вести административный процесс: добывать и исследовать необходимые по делу доказательства, принимать меры для принудительного исполнения акта и т. д.

Свою активность орган управления сохраняет навеем протяжении административного процесса, и это не слу-

Blog

Е. В. Додин доказательства административном процессе юридическая литература

Содержание