Е. В. Додин доказательства административном процессе юридическая литература

Вид материала

Литература

Содержание Принцип сочетания интересов государственного управления с интересами отдельных граждан, государственных и общественных организац Принцип экономичности процесса.

Подобный материал:

• Административно-правовая защита прав личности при административном задержании, 96.48kb.
• Реферат по курсу: «Юридическая деонтология» Тема: «Юридическая специальность: Прокурор», 181.68kb.
• Юридическая литература, 328.21kb.
• Юридическая литература, 779.94kb.
• Юридическая литература, 739.71kb.
• Лоер Проект «Лучшая юридическая литература», 7658.36kb.
• И. Лакатос Доказательства и опровержения. Как доказываются теоремы, 1915.72kb.
• Юридическая ответственность несовершеннолетних. Юридическая ответственность, 133.76kb.
• Московская финансово-юридическая академия, 681.83kb.
• Вкладка «Порядок рассмотрения дела об административном правонарушении», 19.24kb.

25

чайно. Правоприменение, обличенное в специальную процессуальную форму, является одним из способов государственного руководства обществом. А государственное руководство обществом требует активности действий органов, осуществляющих такое руководство.

2. Принцип сочетания интересов государственного управления с интересами отдельных граждан, государственных и общественных организаций. В нашей философской литературе интерес понимается как явление, «представляющее собой единство объективного и субъективного, поскольку, с одной стороны, он имеет материальные основы (объективно существующие потребности личности, группы, класса, общества в целом), а с другой — всегда так или иначе, более или менее глубоко, правильно или неправильно отражается в сознании и оформляется в нем в виде определенных целей»¹.

Принимая такую формулировку интереса, в то же время нельзя не видеть того, что применительно к интересу государственного управления она нуждается в некотором уточнении. Государственное управление есть одна из форм государственной деятельности по руководству обществом. Программа КПСС подчеркивает, что в настоящее время стихийное развитие общества все больше уступает место разумному, научно обоснованному руководству им. Поэтому деятельность советского государственного управления основывается на глубоком и правильном осознании своего интереса и направлена на достижение четко сформулированных и научно обоснованных целей. Социалистический характер и демократизм советского государственного управления проявляется прежде всего в том, что эта деятельность осуществляется в интересах социалистического общества, поэтому у советского государственного управления не может быть иных интересов, кроме интересов удовлетворения разносторонних потребностей тружеников социалистического общества. При социализме интересы общества объективно становятся общими для всех его членов, но это обстоятельство не исключает возможности сущест-

'В.Г.Нестеров, О соотношении общественного и личного интереса при социализме («Ученые записки ВПШ при ЦК КПСС», вып. 1, 1959 г., стр. 77).

26

вования самостоятельных обособленных интересов отдельных граждан и коллективов трудящихся.

Учитывая это, государство наделяет правоприменяю-щие органы оперативной самостоятельностью, дающей возможность выбрать такой вариант правоприменения, который бы позволил обеспечить выполнение задач, стоящих перед этим органом, с наименьшей вероятностью вторжения в сферу законных интересов граждан и организаций. Принцип сочетания интересов государств венного управления, отдельных граждан, организации и предполагает правовую обязанность управленческих органов избирать прежде всего такой вариант правоприменения.

В некоторых случаях законодатель допускает возможность ущемления интересов граждан и организаций путем правоприменения. Забота об общественном благе (общественном спокойствии, здоровье, безопасности) вынуждает управленческие органы вторгаться в сферу таких интересов, ограничивать их, подчиняя их общим заботам. Такие правоприменяющие акты в науке административного права получили название «административно-предупредительных мер»¹. К ним законодатель относит реквизицию, принудительное освидетельствование, принудительное лечение, досмотр багажа и т. п. меры. Но и при применении таких мер принцип, требующий сочетания интересов государственного управления с интересами отдельных граждан и организаций, сохраняет свое значение. Это выражается в том, что законодатель до минимума ограничивает основания применения подобных мер, устанавливает такой порядок их применения, который бы в наибольшей степени позволил обеспечить законный интерес участников управленческих отношений в лице отдельных граждан и организаций.

Так, «Сводный закон о реквизиции и конфискации имущества» устанавливает, что реквизиция применяется в исключительных случаях, при чрезвычайных стихийных бедствиях, о чем местный орган власти должен немедленно доложить правительству. По миновании условий, вызвавших реквизицию, временно изъятое имущество возвращается².

¹ См. «Административное право», стр. 324.

² СУ РСФСР 1927 г. № 38, ст. 248.

27

3. Принцип гласности. Этот принцип означает гарантированную возможность получения исчерпывающей и объективной информации всеми заинтересованными лицами о ходе и результатах административного процесса. Наиболее четкое правовое закрепление принцип гласности получил при регулировании процесса применения административно-правовых санкций. Законодатель устанавливает, что рассмотрение проступков и принятие по ним соответствующих мер в административных комиссиях, комиссиях по делам несовершеннолетних, дисква-лификационных комиссиях, судах и иных органах, осуществляется открыто¹. Для более широкой информации населения, общественных и государственных органов законодатель требует от этих органов проводить рассмотрение дел непосредственно на предприятиях, учреждениях, организациях по месту работы нарушителя.

В правовых актах, регламентирующих процесс применения диспозиций административно-правовых норм, подобные требования встречаются не часто. Несмотря на это, укрепляя свои связи с массами, многие органы управления (особенно исполкомы местных Советов) рассматривают дела, требующие применения диспозиции административно-правовой нормы на отдельных предприятиях, в учреждениях, организациях, в коллективах трудящихся. Несомненно, эта практика заслуживает всяческого одобрения и последующего нормативного оформления. В ряде зарубежных социалистических стран принцип гласности административного процесса закреплен действующим законодательством².

Гласность прежде всего способствует выполнению органами управления политических и воспитательных задач. Отмечая значение гласного рассмотрения дела, В. И. Ленин писал: «Нет сомнения, что виновные в волоките здесь налицо, а с точки зрения принципа необходимо также дела не оставлять в пределах бюрократических учреждений, а выносить на публичный суд, не столько ради строгости наказания (может быть достаточно будет выговора), но ради публичной огласки и

¹ См., напр., ст. 10 Положения об административных комиссиях при исполкомах районных, городских Советов депутатов трудящихся УССР («Ведомости Верховного Совета УССР» 1961 г. № 53, ст. 609).

² См., напр.,'ст. ст. 9,15, 16 и др. Закона НРБ от 24 июня 1970 г. «Об административном производстве».

28 -

разрушения всеобщего убеждения в ненаказуемости виновных»¹.

В Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду партии Л. И. Брежнев отмечал, что у нас «все больше входит в практику освещение работы государственных органов печатью, радио и телевидением»².

С целью повышения воспитательной роли административного процесса органы управления в необходимых случаях доводят до ведома трудящихся о предстоящем рассмотрении административных дел. С этой же целью органы управления обязаны о применении санкции информировать коллектив трудящихся, в составе которого живет или работает правонарушитель.

Осуществление принципа гласности усиливает связь управленческих органов с трудящимися, способствует реализации одного из основных принципов советского государственного управления — широкого участия трудящихся.

4. Принцип обеспечения охраны прав лиц, участвующих в административном процессе. Этот принцип выражается в установлении контроля и надзора за соблюдением прав и интересов лиц при правоприменении в сфере государственного управления со стороны уполномоченных органов.

Такой контроль прежде всего осуществляют вышестоящие управленческие органы по отношению к нижестоящим. В этом случае контроль выступает как обязательный элемент организационного руководства. В. И. Ленин неоднократно требовал так организовать работу всех госорганов, чтобы в центре внимания был действенный контроль, проверка фактического исполнения постановлений центральной власти и местных учреждений³.

Контроль за правоприменением с точки зрения методов может быть текущим и последующим⁴. Текущий контроль вышестоящий орган производит на любой стадии административного процесса с целью недопущения принятия акта, нарушающего законные права и интере-

¹ В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 54, стр. 71.

² «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 90.

³ См. В. И. Лени в, Поли. собр. соч., т. 37, стр. 365.

⁴ См. «Административное право», стр. 280.

29

сы участников административного процесса. Контроль последующий проводится для определения соответствия уже принятых индивидуальных актов требованиям закона.

Советское законодательство не содержит единых правил, определяющих полномочия вышестоящих органов при обнаружении незаконно принятых индивидуальных актов подчиненными им звеньями. Так, правовые акты министерств и отраслевых ведомств СССР могут быть отменены Правительством СССР, а акты отраслевых органов управления союзной республики — правительством союзной республики.

Министерства СССР могут приостанавливать незаконные акты союзно-республиканских министерств. Ничего не говорится о возможностях министра при обнаружении им незаконных актов, изданных подчиненными управленческими органами; точно так же почти ничего не говорится о полномочиях руководителя отдела (управления) исполкома местного Совета в отношении аналогичных фактов, которые произошли в подчиненных ему звеньях.

Поскольку законодатель прямо не решает эти вопросы, практика пошла по двум направлениям. В одних случаях вышестоящий орган отменяет незаконный правоприменительный акт. Такая практика, в частности, существует в органах внутренних дел. В большинстве же случаев контролирующий вышестоящий орган предлагает отменить обнаруженный акт, не основанный на законе.

С точки зрения рассматриваемого нами вопроса об обеспечении охраны прав участников административного процесса ни один, ни второй пути, избранные практикой, принципиальных возражений вызвать не могут. В любом случае принимаются меры, направленные на защиту их интересов и прав. Сомнение может возникнуть только в целесообразности дальнейшего параллельного существования двух указанных способов. Тем более такое сомнение возникает, когда один и тот же орган по отношению к своему нижестоящему звену то прибегает к отмене индивидуального акта, то предлагает произвести руководителю этого звена отмену того или иного акта самостоятельно.

Кроме того, контроль осуществляется специально

30

создаваемой системой контрольно-надзорных органов: инспекциями, контрольно-ревизионными управлениями Министерства финансов, лабораториями и т. п. уполномоченными органами. Право на проведение контроля за законностью правоприменительной деятельности не подчиненных им органов должно быть специально оговорено в нормативном акте, определяющем правовой статус контрольно-надзорного органа. Причем, как правило, в этих же актах обычно фиксируются и возможности, которыми располагает контрольно-надзорный орган по отношению к незаконно принятому правоприменительному акту. Так, в отношении индивидуальных актов министерств и ведомств СССР, Советов Министров республик, противоречащих правилам, нормам и инструкциям по безопасному ведению работ в промышленности и тем самым нарушающим права иных участников административного процесса, председатель Госгортехнад-зора СССР делает руководителям министерств, ведомств и правительств республики представление или он вправе внести предложение об их отмене в Совет Министров СССР; при обнаружении незаконных актов руководителей предприятий и организаций последним даются обязательные предписания об их отмене¹.

Важное место в системе контрольно-надзорных органов занимают органы суда, прокуратуры, арбитража и народного контроля. Каждый из них обеспечивает охрану прав участников административного процесса присущими им методами и средствами².

Принцип обеспечения охраны прав лиц, участвующих в административном процессе, находит свое проявление также в установлении разнообразных процессуальных гарантий. Поскольку эти стороны исследуемого нами положения нашли подробное и аргументированное изложение в монографии Н. Г. Салищевой «Гражданин 'и административная юрисдикция в СССР», следует остановиться только на ряде моментов, не нашедших доста-

¹ СП СССР 1968 г. № 4, ст. 17.

² См. А. Е. Луне в, Обеспечение законности в советском rocy^J дарственном управлении, Госюриздат, 1963; «Народный контроль в СССР», «Наука», 1967; С. Г. Березовская, Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления СССР, Госюриздат, 1959; «Арбитраж в СССР», под ред. А. Ф. Клеймана, изд-во МГУ, 1960.

31

точного освещения на страницах упомянутой книги и в других источниках.

Во-первых, в печати совершенно справедливо обращается внимание на необходимость совершенствования института гарантий в административном процессе, участниками которого являются выше- и нижестоящий органы¹.

В прошедшие после сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС годы проделана большая работа по созданию гарантий прав нижестоящего органа в его отношениях с вышестоящими. Особенно большие результаты заметны в регулировании отношений между органами управления и подчиненными им предприятиями². Вместе с тем, как отмечалось на XXIV съезде КПСС, еще нередко права нижестоящих органов ущемляются, вышестоящие органы при управлении ими применяют администрирование и субъективизм³. Поэтому съезд потребовал усилить правовое регулирование взаимоотношений выше- и нижестоящих органов. «На всех уровнях управления,— подчеркнул Л. И. Брежнев, — важно четко определить объем и соотношение прав и ответственности. Большие права при малой ответственности создают возможности для административного произвола, субъективизма, необдуманных решений»⁴.

В этой связи представляются интересными соображения об отнесении к компетенции органов арбитража рассмотрения жалоб нижестоящих управленческих органов на ущемляющие (или нарушающие) их права акты вышестоящих органов⁵. Заслуживает внимания идея о праве подчиненного органа воздержаться от исполнения незаконного распоряжения вышестоящего органа до рассмотрения требования о пересмотре этого решения. На наш взгляд, следует согласиться с В. К. Ма-мутовым о закреплении в законе положения о том, что в

¹ См. В. К. Мамутов, Предприятие и вышестоящий хозяйственный орган, «Юридическая литература», 1969, стр. 218.

² См. «Положение о социалистическом государственном производственном предприятии» (СП СССР 1965 г. № 19—20); Общее положение о министерствах СССР (СП СССР 1967 г. № 17, ст. 116).

³ См. «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 117.

⁴ «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 68—69.

⁵ См., напр., «Компетенция государственных органов в решениях хозяйственных вопросов», «Юридическая литература», 1964, стр. 198.

32

случае «получения решения вышестоящего хозоргана, Противоречащего действующим нормативным актам, или решения, принятого с нарушением определенных установленных законом условий, предприятие вправе не выполнять такое решение с обязательным сообщением об этом в определенный срок вышестоящему органу»¹. Возможны и иные варианты усиления процессуальных прав нижестоящих органов как участников административного процесса. Представляется, что совершенствование процессуальных гарантий прав нижестоящих органов будет способствовать построению наиболее оптимальной системы взаимоотношений между органами управления одной отрасли.

Во-вторых, не исчерпаны в настоящее время до конца возможности усиления процессуальных гарантий граждан, участников административного процесса. На наш взгляд, одной из таких возможностей является привлечение адвоката к участию в рассмотрении административных дел.

Согласно Положению об адвокатуре коллегии адвокатов призваны содействовать охране прав и законных интересов граждан, соблюдению и укреплению социалистической законности. Законодатель предусмотрел, что в административном процессе эти задачи адвокатурой реализуются посредством дачи консультаций, составления жалоб и заявлений.

Иных форм участия адвоката в административном процессе в Положении не предусматривалось, и это обстоятельство привело к тому, что в наиболее крупных работах, посвященных адвокатуре, вышедших в последние годы, вообще не упоминается об участии адвоката в административном процессе².

Однако жизнь настоятельно требовала расширения форм участия адвокатов в административном процессе. Поэтому постановлением № 14 Пленума Верховного Суда СССР от 23 октября 1963 г. «О судебной практике по делам о безвозмездном изъятии домов и других строений, возведенных или приобретенных гражданами

¹ В. К. Мамутов, цит. раб., стр. 224.

² См. «Советская адвокатура. Задачи и деятельность», «Юридическая литература», 1963; Г. А. Гинзбург, А. С. Поляк, В. А. Самсонов, Советский адвокат, «Юридическая литература», 1968; «Адвокатура в СССР», «Юридическая литература», 1971.

3 Заказ 6863, 33

на нетрудовые доходы» была предусмотрена возможность участия адвоката в рассмотрении этой категории административных дел в судебном заседании.

В последние годы получило широкое распространение участие адвокатов в рассмотрении дел о принудительном лечении и трудовом перевоспитании злостных пьяниц. Наиболее часто в этих делах адвокаты выступают на стороне лица, в отношении которого возбуждено административное преследование. В некоторых случаях адвокаты представляют интересы коллектива трудящихся или членов семьи, возбудивших вопрос о принудительном лечении злостного пьяницы.

Следует признать правильной сложившуюся практику, когда адвокаты не только готовят жалобы на постановления административных органов о наложении штрафа, но и участвуют в суде, пвддерживая жалобы.

Еще редки случаи участия адвоката в работе исполнительно-распорядительных органов (исполкомах, отделах, управлениях исполкомов и т. д.), когда они рассматривают заявления или жалобы, подготовленные адвокатами.

Таким образом, необходимость улучшения работы по обеспечению прав и законных интересов граждан обусловливает поиски адвокатами новых форм работы, и прежде всего — расширяющее участие в административном процессе. Учитывая общее развитие нашего права— смягчение его карательной стороны (а это чаще всего выражается в замене уголовной ответственности мерами административного взыскания), следует признать, что участие адвоката в административном процессе будет все более и более возрастать. Переход от уголовного принуждения к административному не должен вести к упрощенчеству и сужению гарантий против необоснованного и незаконного привлечения к ответственности.

Советское законодательство закрепляет и гарантирует возможность граждан, государственных и общественных организаций на подачу жалобы в случае нарушения их прав и законных интересов в административном процессе. Наиболее последовательно и без каких-либо ограничений это правило действует при применении диспозиции административно-правовой нормы. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г.

34

«О порядке рассмотрения предложений, жалоб и заявлений граждан» и иные акты, изданные в развитие Указа, регламентирующие основание и порядок обжалования диспозиции административно-правовых норм, не ограничивает прав граждан и иных лиц на подачу жалоб. Несколько иначе обстоит дело с реализацией принципа обжалования незаконных актов и действий компетентных лиц и органов в процессе применения административно-правовой санкции. Хотя Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», который выполняет роль основополагающего акта, регулирующего порядок применения одной из наиболее распространенной санкции — административного штрафа, закрепляет правило о возможности обжалования постановлений о наложении штрафа, ряд иных актов (в том числе республиканских) предусматривают исключение из этого принципа. Так, не подлежат обжалованию постановления народных судей о наложении штрафа за мелкую спекуляцию и незаконное изготовление и использование радиопередающих установок, постановления начальников органов внутренних дел о наложении штрафа за мелкое хулиганство и иные нарушения общественного порядка.

Представляется, что каких-либо веских оснований для ограничения действия правила об обжаловании не имеется. Ссылка на необходимость оперативности и быстроты в борьбе с некоторыми правонарушениями не может ограничивать возможность охраны прав участников административного процесса путем обжалования незаконно и необоснованно вынесенных постановлений о наложении на них санкций.

Усложняет обеспечение охраны прав граждан и организаций в административном процессе не только запрет на обжалование постановлений по ряду дел, но и наличие нескольких процедур по обжалованию актов о наложении административно-правовых санкций.

Поэтому представляется целесообразным установление единого порядка обжалования постановлений о наложении административно-правовых санкций. И таким порядком, по нашему мнению, должен быть судебный порядок рассмотрения жалоб. В последнее время в нашей правовой литературе уже были высказаны убеди-

3* 35

тельные доводы в пользу судебного порядка рассмотрения всех жалоб на наложение административно-правовых санкций, и мы целиком согласны с этими доводами¹.

5. Принцип экономичности процесса. Этот принцип выражает быстроту, целесообразность, экономность и оперативность административного процесса.

Законодатель, исходя из относительной несложности рассматриваемых административных дел и наличия у должностных лиц соответствующей квалификации и подготовки, устанавливает сжатые сроки для проведения административного процесса в полном объеме.

Поэтому должностные лица обязаны проявить максимум оперативности для всестороннего, глубокого и объективного исследования всех обстоятельств дела и вынесения.законного и обоснованного решения.

Принцип экономичности административного процесса также проявляется в незначительности затрачиваемых денежных и материальных средств на проведение процесса. Применение административно-правовых норм — неотъемлемое полномочие управленческих органов в процессе осуществления своих функций, это право и обязанность уполномоченных должностных лиц, а поэтому применение административно-правовых норм не требует, как правило, создания специальных органов. Только в исключительных случаях создаются органы, задачей которых является проведение административного процесса. Прежде всего такие органы создаются для применения санкций административно-правовых норм². Органы подобного характера созданы также в ЧССР, ПНР, ГДР. В некоторых социалистических странах применение санкций, равно как и применение диспозиций, осуществляется обычными органами управления³. К тому же по своему характеру административные ко-

¹ См. Г. Е. Петухов, Административная юстиция как способ укрепления социалистической законности, «Проблемы правознавст-ва», Кшв, 1970 р. № 16.

² В ПНР, правда, созданы специальные органы для применения диспозиций административно-правовых норм — суды социального обеспечения, в ГДР — комитеты по рассмотрению жалоб, в СССР — комиссии по назначению пенсий, призывные комиссии.

³ В особо оговоренных законодателем случаях, санкции административно-правовых норм применяются судебными органами.

36

миссии (и им подобные органы