Федеральное государственное учреждение "аналитический центр при правительстве российской федерации"

1 Моде́ль (ссылка скрыта modèle, от ссылка скрыта modulus — «мера, аналог, образец») — некоторый материальный или мысленно представляемый ссылка скрыта или ссылка скрыта, являющийся упрощённой версией моделируемого объекта или явления (ссылка скрыта) и в достаточной степени повторяющий ссылка скрыта, существенные для целей конкретного ссылка скрыта (опуская несущественные свойства, в которых он может отличаться от прототипа).

2 В настоящем докладе основное внимание уделено госпрограммам, причём под «программой» понимается «комплекс взаимоувязанных (по ресурсам, срокам и исполнителям) проектов (Мазур И.И., Шапиро В.Д. и др. Управление проектами. Справочное пособие. Под редакцией И.И. Мазура и В.Д. Шапиро. – М.: Высшая школа, 2011.

3 В мировой и российской практике существуют различные подходы к использованию понятий «программа» и «проект» и иерархическим взаимоотношениям между ними. При подготовке текста настоящего доклада за основу была принята преобладающая в отечественной литературе точка зрения, согласно которой «программа представляет собой комплекс взаимоувязанных (по ресурсам, срокам и исполнителям) проектов (Мазур И.И., Шапиро В.Д. и др. Управление проектами. Справочное пособие. Под редакцией И.И. Мазура и В.Д. Шапиро. – М.: Высшая школа, 2011. В тексте доклада кроме специально оговоренных случаев всё сказанное о государственных программах относится и к проектам, реализуемым с участием государства.

4 Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р.

5 Стенограмма рабочей встречи Председателя Правительства Российской Федерации В.В.Путина с заместителем Председателя Правительства - министром финансов Российской Федерации А.Л.Кудриным 8 ноября 2010 года (ov.ru/events/news/12863/).

6 В мировой практике аналогичные реформы по переводу органов исполнительной власти на программно-целевые принципы организации деятельности обычно рассматриваются в контексте Performance management – управления по результатам.

7 Эта задача фактически означает наличие планов перевода бюджетного процесса на принципы бюджетирования по результатам. В странах ОЭСР бюджетирование по результатам традиционно рассматривается в качестве элемента управления по результатам, поэтому в тексте доклада упоминание об управлении по результатам будет одновременно означать и указание на бюджетирование по результатам.

8 Здесь и выше - Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р и стенограмма рабочей встречи Председателя Правительства Российской Федерации В.В.Путина с заместителем Председателя Правительства - министром финансов Российской Федерации А.Л.Кудриным 8 ноября 2010 года (далее – стенограмма) (ov.ru/events/news/12863/).

9 Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588, определяет государственную программу несколько иначе - как «систему мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности».

10 Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р.

11 В составе материалов, представляемых в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

12 Порядок утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года № 588.

13 Пункт 15 плана мероприятий по реализации в 2010 году Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Срок исполнения IV квартал 2010 года. В ходе рабочей встречи Председателя Правительства Российской Федерации В.В.Путина с заместителем Председателя Правительства - министром финансов Российской Федерации А.Л.Кудриным 8 ноября 2010 года (ссылка скрыта) определено, что разработка проектов госпрограмм должна быть закончена к 1 апреля 2011 года.

14 Пункт не отражен в плане мероприятий по реализации в 2010 году Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

15 Использованы материалы опроса ОЭСР об использовании информации о результатах деятельности в бюджетном процессе, проведенного в странах-членах Организации, а также в Израиле и Чили (ответы получены от 26 стран). Опубликовано в Performance Budgeting in OECD Countries. OECD. 2007, с.42.

16 Подробнее о моделях БОР смотри 2.1.3.

17 Performance Budgeting in OECD Countries. OECD. 2007..

18 Схожие принципы применялись при разработке проектов ОНДП и проектов Комиссии по модернизации.

19 Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации утверждены приказом Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 года №670.

20 Это вытекает из требования охвата государственными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и соответственно большей части бюджетных ассигнований.

21 Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р и стенограмма рабочей встречи Председателя Правительства Российской Федерации В.В.Путина с заместителем Председателя Правительства - министром финансов Российской Федерации А.Л.Кудриным 8 ноября 2010 года (далее – стенограмма) (ov.ru/events/news/12863/).

22 С использованием материалов: Performance Budgeting in OECD Countries. OECD. 2007, Halligan, J., OECD, Modernising Government: The Way Forward, OECD Publishing, Paris. 2005, ‘Comparing Public Sector Reform in the OECD’ in B. Nolan (ed.) Public Sector Reform: An International Perspective. Basingstoke: Palgrave, а также Budget and Control. Performing the Public Sector in Latin America, IADB, 1997и Humberto Petrei. Budget and Control. Reforming the Public Sector in Latin America. UADB. Washington,DC. 1998

23 Например, какое количество посетителей, и с какой скоростью обслуживает та или иная государственная организация, работающая с населением.

24 С использованием материалов: OECD. Modernising Government: The Way Forward, OECD Publishing, Paris. 2005. и Humberto Petrei. Budget and Control. Reforming the Public Sector in Latin America. UADB. Washington,DC. 1998.

25 Здесь и далее в обзоре опыта стран ОЭСР под результатами деятельности органов исполнительной власти/государственных учреждений понимаются результаты реализации госпрограмм и результаты (количественные и качественные) оказания государственных услуг.

26 В англоязычной литературе используются термины: performance budgeting: budgeting for results, performance-based budgeting (PBB), activities-based budgeting (ABB) и performance funding.

27 OECD. Modernising Government: The Way Forward, OECD Publishing, Paris, 2005.

28 Performance Budgeting in OECD Countries. OECD. 2007, с.42.

29 В Канаде используется термин “Performance-informed resource management».

30 Использованы материалы опроса ОЭСР об использовании информации о результатах деятельности в бюджетном процессе, проведенного в 2005 году в странах-членах Организации, а также в Израиле и Чили (ответы получены от 26 стран). Опубликовано в Performance Budgeting in OECD Countries. OECD. 2007.

31 Используемые показатели варьируют от относительно простых показателей, описывающих бизнес-процесы, до сложных показателей, характеризующих экономическую эффективность и результативность по модели ключевых показателей эффективности KPI.

32 На основе OECD. Modernising Government: The Way Forward, OECD Publishing, Paris, 2005.

33 В настоящем докладе при характеристике моделей управления по результатам федеративных государств (России, Австралии, Канады, США) речь везде, кроме специально оговоренных случаев, идёт о моделях, применяемых на уровне федерации.

34 Portfolio. в Австралии - Направление деятельности Правительства, система отраслевых агентств, подотчётных министру. Обычно Направления в Австралии формируются достаточно широко, по проблемному принципу, с нарушением традиционных ведомственных границ. Например, в 2010 году существовали такие Направления, как Education, Employment and Workplace Relations (Образование, занятость и трудовые отношения) или Families, Housing, Community Services and Indigenous Affairs (Семейная и жилищная политика, ЖКХ и проблемы коренного населения) наряду с более традиционными Foreign Affairs and Trade (Внешняя политика и торговля) или Health and Ageing (Здоровье и старение).

35 Guidance for the Preparation of the 2010-2011 Portfolio Budget Statements. Department of Finance and Deregulation. Financial Management Group. Australian Government. March 2010; Better Practice in Annual Performance Reporting, Canberra, 2004.

36 В Австралии используются термины Department (аналог российского министерства) и Agency (аналог российских служб, комитетов и агентств), в тексте настоящего доклада применительно к Австралии используется обобщающий термин Агентство.

37 Крупные (major) правительственные (whole-of-government) программы (initiatives) в Австралии требуют заключения межведомственных (cross-portfolio) соглашений относительно порядка организации отчётности, проверок и оценок; эти соглашения могут охватывать также департаменты и агентства, участвующие в реализации программ, а также Минфин и/или Аппарат Правительства (Department of the Prime Minister and Cabinet). По перечню крупных программ, определяемому ежегодно ведущими министрами в ходе бюджетного процесса, готовятся углублённые стратегические аналитические обзоры. Помимо того, отдельные программы изучаются в рамках парламентских расследований, независимыми комиссиями и т.д.

38 Далее по тексту в качестве русского эквивалента термина PBS будет использоваться понятие «бюджетная заявка», хотя по сути PBS представляет собой австралийскую модель описания бюджетной программы (многоярусную модель – от высокого, надминистерского уровня - уровня направления, до отраслевых программ, а ряде случаев – до подпрограмм и мероприятий).

39 К дополнительному финансированию относятся расходы на новые программы и реализуемые программы.

40 Бюджетные заявки могут представляться в парламент также на протяжении финансового года – в случае принятия новых расходных обязательств (Appropriation Bills).

41 Guidance for the Preparation of the 2010-2011 Portfolio Budget Statements. Department of Finance and Deregulation. Financial Management Group. Australian Government. March 2010.

42 На основе Guidance for the Preparation of the 2010-2011 Portfolio Budget Statements. Department of Finance and Deregulation. Financial Management Group. Australian Government. March 2010.

43 В качестве официальных приоритетных сфер определены: национальная безопасность и оборона, здоровье, социальное обеспечение. Performance Budgeting in OECD Countries. OECD. 2007, с.100.

44 Агентства, реализующие одну программу (с одной целью) представляют сокращенный вариант отчёта.

45На основе Guidance for the Preparation of the 2010-2011 Portfolio Budget Statements. Department of Finance and Deregulation. Financial Management Group. Australian Government. March 2010 и с учётом Requirements for Annual Reports for Departments, Executive agencies and FMA Act Bodies. Department of the Prime Minister and Cabinet 23 June 2010 (www.dpmc.gov.au/guidelines/index.cfm).

46 Расходы на финансирование центрального аппарата включаются агентствами в программные расходы.

47 Компоненты программ в Австралии аналогичны российским подпрограммам или мероприятиям. В случае необходимости обеспечения прозрачности преемственности отчётности по программам в Австралии допускается возможность дробления мероприятий для нужд отчётности.

48 Ближайшим российским аналогом следует считать сводный реестр расходных обязательств, имеющийся у Минфина России.

49 В период 2000-2005 годов 48% увеличения расходов пришлось на новые программы, а 52% - на продолжающиеся. Performance Budgeting in OECD Countries. OECD. 2007, с.100.

50 Официальное название: Department of Finance and Deregulation.

51 Бюджетирование, учитывающее результаты деятельности.

52 Министерство финансов даёт политическую и финансовую оценку бюджетных заявок.

53 Элементы управления по результатам были внедрены в предыдущие десятилетия: в 1985-1993 гг. была повышена ответственность руководителей органов власти за исполнение бюджета, проведена децентрализация полномочий; в 90-х годах описание основных программ, вместе с расходными обязательствами, начало представляться в качестве раздела бюджета и т.д.

54 Далее по тексту термин «эффективность» применяется как обобщающий для понятий «эффективность» (efficiency) и «результативность» (effectiveness).

55 Policy Review. Источник: Performance Budgeting in OECD Countries. OECD. 2007, с. 158.

56 В качестве российского аналога бюджетного меморандума можно рассматривать пояснительную записку к бюджету.

57 Budget practices in the Netherlands. The Budgeting Framework Commission, the Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis and the fundamental expenditure reviews, 2010. С. 72.

58 В Нидерландах предельные уровни расходов устанавливаются на весь срок полномочий Правительства (с учётом планируемого дефицита и макроэкономических ограничений) и уточняются ежегодно с учётом уровня инфляции и динамики заработной платы.

59 Предварительный (ex ante) анализ применяется только в отдельных случаях, применительно к особо крупным инфраструктурным и оборонным проектам.

60 Применяется к так называемым Policy Review и Expenditure revew. Источники: Performance Budgeting in OECD Countries. OECD. 2007, с. 170 и Budget practices in the Netherlands. The Budgeting Framework Commission, the Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis and the fundamental expenditure reviews, 2010.

61 Performance Budgeting in OECD Countries. OECD. 2007, с. 167.

62 Performance Budgeting in OECD Countries. OECD. 2007. Детальная информация о проведенных в 2006 году анализах проводимой политики находится по адресу ссылка скрыта.

63 Указанные приоритетные области могут рассматриваться в качестве своеобразных госпрограмм.

64 Budget practices in the Netherlands. The Budgeting Framework Commission, the Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis and the fundamental expenditure reviews, 2010. (academie.nl/files/999%20pdf%20documenten/Buitenland/Publication_budget_practices_in_the_Netherlands.pdf с.19, 72.)

65 Federal Accountability Act (.justice.gc.ca/eng/F-5.5/index.html).

66 Внедрение Management Accountability Framework (MAF) (ct.gc.ca/maf-crg/art-eng.asp) начато в 2003 году.

67 Механизм перераспределения выявленных неэффективных программных расходов в опубликованных документах канадского Правительства чётко не прописан. По некоторым признакам, организация - исполнитель программы готовит для Правительства предложения по перераспределению сэкономленных средств.

68 Treasury Board, комитет в рамках Правительственного кабинета.

69 Strategic Review Process в рамках Expenditure Management System (ct.gc.ca/sr-es/faq-eng.asp#q10).

70 Источники: ссылка скрыта и Performance Budgeting in OECD Countries. OECD. 2007, с. 106.

71 Report on Plans and Priorities (RPP). Подробнее: Treasury Board of Canada Secretariat. (ct.gc.ca/rpp/art-eng.asp).

72 Departmental Performance Reports (DPR). Подробнее: Treasury Board of Canada Secretariat. (ct.gc.ca/dpr-rmr/2009-2010/art-eng.asp?acr=1676).

73 В рамках управления по результатам в Канаде под приоритетами (priority, могут быть техническими и управленческими) понимаются первоочередные задачи, обеспечивающие достижение стратегических целей. Так, в качестве одного из технических приоритетов в здравоохранении на 2010-2011 годы определена реализация Программы обращения с химическими веществами, а в качестве управленческого приоритета – реализация Программы поддержки талантов.

74 На основе Performance Budgeting in OECD Countries. OECD. 2007 и Implementing OMB’s Program Assessment Rating Tool (PART): Meeting the Challenges of Integrating Budget and Performance, John B. Gilmour, OECD Journal on Budgeting, Volume 7, №. 1, 2007.

75 The ссылка скрыта (house.gov/omb/mgmt-gpra/art-gpra).

76 Стратегический план должен учитывать акты об ассигнованиях (Appropriation bill, российский аналог – расходные обязательства) по типам расходов и соответствующим ведомствам, принимаемые Конгрессом в ходе бюджетного процесса. Всего таких актов об ассигнованиях Конгресс принимает 13, в каждом из которых содержится подробная информация о (1) всех программах расходов и соответствующих бюджетных ассигнованиях и (2) о финансировании в разрезе ведомств.

77 Budget and Performance Integration Initiative, BPI (ссылка скрыта).

78 Office of Management and Budget, OMB.

79 Рейтингование Агентств на основании динамики выполнения инициатив производится ежеквартально (для наглядности используется принцип «светофора»). Результаты рейтингования публикуются по адресу www.results.gov/agenda/scorecard.html.

80 Анализ межведомственного взаимодействия охватывает также взаимодействие между органами власти разного уровня (федерального, штатного и местного).

81 Interagency programme improvement. Направления анализа определяются администрацией ежегодно, например на 2007 год были определены следующие направления: анализ программ, предполагающих предоставление связанных грантов, анализ кредитных программ и исследование инноваций в малом бизнесе. Внимание к анализу эффективности программ, предполагающих предоставление связанных грантов объясняется тем, что они в среднем получали самые низкие рейтинги PART.

82 На сайте ссылка скрыта программы группируются также по отраслевому принципу.

83 Block/formula grant.