Geum.ru

Федеральное государственное учреждение "аналитический центр при правительстве российской федерации"

Вид материалаДоклад
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16



Введение


Федеральным государственным учреждением «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации» (далее – Аналитический центр) в 2010 году проведена плановая работа по анализу международного опыта описания государственных программ и проектов3, сравнению применяемых для этой цели в развитых странах- членах ОЭСР моделей описания.

На основании результатов этой работы подготовлен настоящий доклад, предусмотренный планом экспертных и аналитических работ Аналитического центра на 2010 год.

Актуальность изучения применяемых в развитых странах, моделей описания государственных программ обусловлена тем, что в соответствии с программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (далее – Программа по повышению эффективности)4 уже к 1 апреля 2011 года должны быть разработаны, а к 1 ноября того же года - утверждены на заседании Правительства Российской Федерации государственные программы развития (далее – государственные программы, госпрограммы), которые будут определять все основные направления экономической и социальной политики Правительства Российской Федерации, охватывая до 97% расходной части федерального бюджета5.

Практически речь идёт о реформе государственного управления, переходе к программно-целевому принципу организации деятельности органов исполнительной власти и управлению по результатам6. В этой связи Правительство Российской Федерации ставит перед страной принципиально новые задачи:

- перейти в 2011-2012 годах к программному бюджету, формируемому на основе перечня государственных программ, определяющих все основные направления экономической и социальной политики Правительства. В связи с этим программная структура с самого начала должна охватывать большую часть расходов федерального бюджета;

- направить основной бюджетный процесс через государственные программы развития; ориентированные на значимые для населения страны конечные результаты7;

- по примеру нацпроектов развивать отдельные отрасли с максимальным эффектом использования бюджетных средств;

- сделать бюджет более прозрачным, объединив ресурсы и инструменты (финансовые и регулятивные) министерств и ведомств - исполнителей государственных программ;

- использовать государственные программы в качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов и, более широко, - повышения эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления8.

В соответствии с заявленными планами, государственная программа будет представлять из себя документ среднесрочного стратегического планирования, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее – КДР), либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения9.

При этом увязка стратегических целей и среднесрочных задач будет осуществляться принятием такого документа как Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации (далее – Основные направления, ОНДП), определяющие приоритетные социально-экономические задачи на среднесрочную перспективу10; приоритеты Основных направлений, по всей видимости, также будут отражаться в госпрограммах.

Переход федерального бюджета на программно-целевой принцип представления федерального бюджета предусмотрен на 2012 год, однако уже одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов11, будет представлено приложение к пояснительной записке к указанному законопроекту с  распределением бюджетных ассигнований по государственным программам и их подпрограммам.

При этом предполагается, что в течение ближайших 2 - 3 бюджетных циклов будут действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов федерального бюджета в соответствии с проектами государственных программ с поэтапным расширением числа программ и подпрограмм, утвержденных в  установленном Правительством Российской Федерации порядке. Утвержденные государственные программы, а также в дальнейшем отчеты об их реализации предполагается представлять в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в составе сопроводительных материалов к проекту федерального закона о  федеральном бюджете.

Реализация новых подходов к программно-целевому принципу организации деятельности органов исполнительной власти потребует реализации следующих мер:

1) утвердить порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ12 с внесением соответствующих изменений в случае необходимости в порядок организации исполнения проектов по реализации ОНДП, порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация;

2) определить перечень государственных программ и организовать подготовку проектов государственных программ13;

3) определить порядок планирования объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию государственных программ на среднесрочный период с учетом необходимости его увязки с бюджетным процессом14.

При развертывании в Российской Федерации активной работы по внедрению программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти, переходе к управлению и бюджетированию по результатам (далее - БОР) следует учитывать накопленный в мировой практике опыт аналогичных реформ, который свидетельствует о наличии различных моделей БОР и, соответственно, различных моделей описания государственных программ и проектов.

Так, по данным обследования, проведенного в 2005 году в государствах, входящих в ОЭСР,15 были выявлены три модели БОР, различающиеся по степени использования информации о результатах реализации государственных программ в бюджетном процессе, а значит – и по применяемой модели описания госпрограмм:

- демонстрационная (аналитическая) модель БОР, в рамках которой информация о результатах включается в состав бюджетных или иных правительственных документов в информационных целях;

- модель бюджетирования, учитывающего результаты, в рамках которой информация о результатах (наравне с иной информацией – о политических приоритетах, фискальных ограничениях, макроэкономических допущениях) систематически используется для обоснования бюджетных решений;

- модель бюджетирования, жестко связанного с результатами деятельности, в рамках которой структура бюджетных ассигнований и реальное финансирование из бюджета базируется на формуле (или контракте), жестко связывающей уровень финансирования с конкретными значениями индикаторов результативности или показателей выполнения мероприятий (функций, услуг)16.

Результаты упомянутого обследования17 свидетельствуют о том, что в развитых странах, как правило, происходит постепенное разворачивание программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти, управления и бюджетирования по результатам – от демонстрационной (аналитической) модели – к модели бюджетирования, учитывающего результаты, а затем, для части бюджета, – и к модели бюджетирования, жестко связанного с результатами деятельности.

Исходя из применимости таких же принципов к российским реформам, можно сказать, что содержащийся в программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года перечень базовых принципов18 разработки и реализации государственных программ в целом соответствует демонстрационной (аналитической) модели БОР:

- формирование государственных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения. На федеральном уровне система государственных программ должна формироваться исходя из целей и индикаторов КДР и иных стратегических документов, утвержденных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации;

- определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);

- установление для государственных программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и
непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;

- охват государственными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и соответственно большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей государственных программ;

- наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление государственными программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;

- проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.

Анализ Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации19 (далее - Методические указания; подробный анализ Методических указаний в части описания госпрограмм приведён в 2.2.5.) позволил установить, что предлагаемая в них модель описания государственных программ ориентирована на демонстрационную модель БОР и не содержит ряда элементов, необходимых для перехода к модели бюджетирования, учитывающего результаты, а затем – и к модели бюджетирования, жестко связанного с результатами деятельности (подробнее см.2.1.3.). Выявленные недостатки модели описания государственных программ имеют системный характер и должны быть учтены при доработке нормативной и методической базы разработки и реализации государственных программ Российской Федерации:

- применение единой модели описания ко всему многообразию государственных программ20 не учитывает того, что государственные программы (по оказанию услуг и по представлению грантов, социальные и инвестиционные и т.д.), имеют ярко выраженную специфику в том, что касается используемых инструментов и оценки результатов, а также охватывают различные горизонты времени и находятся на различных этапах жизненного цикла, а значит и на разных стадиях достижения непосредственных и конечных результатов. Итогом такого подхода станут существенные искажения оценок результативности и эффективности реализации государственных программ;

- несовпадение формата и структуры государственной программы как планового документа и отчётных документов - годового отчета и доклада на отчётную дату о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм также приведёт к существенным проблемам при проведении оценки результативности и эффективности государственных программ, при оценке их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также при установлении ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ;

- отсутствие чётко прописанных указаний по формулированию решаемых проблем, увязке стратегических целей и среднесрочных задач, нечёткое определение статуса и соподчиненности государственных программ по отношению к КДР, ОНДП, другим документам стратегического планирования, а также неприменение логико-структурного подхода к формированию системы целей, задач, подпрограмм и мероприятий, формирующих госпрограмму, затруднит применение госпрограмм в управлении по результатам;

В силу перечисленных выше причин станет невозможным переход к модели бюджетирования, учитывающего результаты, т.е. возникнут проблемы с выполнением задач, поставленных Правительством Российской Федерации:

- включить информацию о значимых для населения страны результатах реализации государственных программ развития в бюджетный процесс;

- использовать государственные программы в качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов и, более широко, - повысить эффективность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления21.

Нерешенность этих проблем в дальнейшем будет приводить к тому, что программный бюджет сохранит свой демонстрационный характер, а необходимые для запуска процессов модернизации и внедрения инноваций механизмы изменения структуры бюджета в зависимости от стратегических приоритетов страны так и не заработают в полную силу.

С учётом необходимости решения перечисленных актуальных проблем цель настоящего исследования заключается в определении параметров оптимальной российской модели описания государственных программ и проектов, обеспечивающей решение стратегических задач, поставленных Президентом и Правительством Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели предстоит решить следующие задачи:

- проанализировать национальные модели описания государственных программ, применяемые в развитых странах;

- выявить зависимость параметров и характеристик моделей описания государственных программ от задач, решаемых этими программами (повышение прозрачности бюджета и подотчётности органов госвласти; повышение эффективности бюджетных расходов; увязка стратегического и бюджетного планирования; управление и бюджетирование по результатам);

- выработать предложения и рекомендации по доработке методических материалов, регламентирующих разработку, реализацию и оценку эффективности государственных программ Российской Федерации.

Процесс подготовки государственных программ в связи с формированием бюджета на 2012-2014 годы только начинает разворачиваться. В связи с этим Аналитический центр считает необходимым обратить внимание государственных структур на потенциальные проблемы, которые будут назревать из-за того, что рекомендуемые к использованию модели описания государственных программ не соответствуют лучшей практике развитых стран, что блокирует переход к современным методам государственного управления, ориентированного на значимые для населения результаты.

Представленный ниже детальный анализ используемых в странах ОЭСР моделей описания государственных программ, применяемых для целей разработки, мониторинга и оценки хода их реализации, а также корректировки перечня государственных программ и изменения структуры бюджета, позволяет обосновать предложения по доработке российской модели описания государственных программ с учётом необходимости повышения их эффективности и результативности.