Федеральное государственное учреждение "аналитический центр при правительстве российской федерации"
| Вид материала | Доклад |
- Правительстве Российской Федерации Институт финансово-экономических исследований Центр, 79.19kb.
- Правительстве Российской Федерации по адресу: 125993, Москва, Ленинградский проспект,, 315.44kb.
- Правительстве Российской Федерации Факультет национальной экономики Отделение информационных, 253.97kb.
- Правительстве Российской Федерации Факультет национальной экономики Отделение информационных, 93.51kb.
- Реферат по дисциплине «Технология подготовки экономических документов» на тему: «Компьютерные, 219.41kb.
- Процессы финансовой интеграции и их воздействие на эволюцию финансовых рынков, 280.4kb.
- Правительстве Российской Федерации Кафедра реферат, 182.05kb.
- Правительстве Российской Федерации Кафедра реферат, 284.62kb.
- Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам» Д. В. Фокин. 2004 г. Аналитический, 1528.74kb.
- Правительстве Российской Федерации (Финуниверситет) Международный конкурс, 631.61kb.
Рекомендации ОЭСР по разработке и созданию типовой модели описания государственных программ
Опыт, накопленный в странах ОЭСР, в процессе разработки, создания и реформирования национальных систем управления и бюджетирования по результатам, позволяет сформулировать рекомендации32 по созданию национальных моделей описания государственных программ.
Поскольку, как было показано выше, практика развитых стран не знает типовой модели БОР, а существующие модели значительно отличаются, рекомендации ОЭСР по внедрению БОР задают лишь общие принципы. Некоторые из этих рекомендаций напрямую связаны с описанием и использованием в бюджетном процессе информации о результатах деятельности и, таким образом, применимы к модели описания государственных программ.
Политический и институциональный контекст. Рекомендации ОЭСР подчёркивают важность политического и институционального контекста, в котором происходит развитие БОР. С позиций использования в бюджетном процессе информации о результатах деятельности и, таким образом, применительно к модели описания государственных программ это означает, что при формировании национальной модели описания государственных программ следует учитывать:
- распределение полномочий и функций между исполнительной и законодательной властью в бюджетном процессе (а также возможный уровень политического сотрудничества между этими ветвями власти, зависящий от преобладающих политических взглядов и партийной принадлежности);
- федеральный или унитарный характер государственного устройства33 (федеральный характер государства, при котором большая часть государственных услуг оказывается на региональном уровне, а бюджетные ассигнования распределяются федеральными органами на основании бюджетных формул и численности населения создаёт дополнительные проблемы при внедрении БОР и предъявляет дополнительные требования к государственным программам. Ряд федеральных стран, таких как Австралия и США, увязывает предоставление грантов из федерального бюджета с представлением соответствующей стандартам отчётности о полученных результатах);
- степень централизации органов государственной власти;
- административные возможности и потенциал Министерства финансов.
Чёткое определение целей внедрения БОР. С самого начала бюджетных реформ основные цели реформ и стратегия их достижения должны быть ясны всем участникам бюджетного процесса. Как показывает практика стран ОЭСР, реформы зачастую начинаются в ситуации, когда сформулированы несколько (иногда взаимно противоречивых) целей, без разъяснения того, как они будут достигнуты, как они соотносятся между собой и каковы приоритеты.
Сопоставимость финансовой и нефинансовой информации. Архитектура информационных систем должна обеспечивать сопоставимость финансовой и нефинансовой информации (информации о результатах деятельности). В частности, бюджетная классификация и система бухгалтерского учёта должны поддерживать ориентацию на использование информации о результатах деятельности. Традиционно структура бюджета строится на основе функционального или институционального подхода и не соотносится с такими категориями, как цели и результаты, что затрудняет сравнение затрат и результатов. Эффективная система учёта (калькуляции) затрат и программная структура бюджета позволяют максимизировать выгоды от внедрения БОР и управления по результатам.
Информация о результатах должна быть интегрирована в бюджетный процесс. Жизненно важно использовать такой метод интеграции, который гарантирует достижение поставленных целей. Различные страны использую разные подходы: информация о результатах может использоваться в бюджетном цикле и влиять на принимаемые решения на разных уровнях и стадиях бюджетного процесса.
При разработке проекта реформ необходимо ориентироваться на потребности пользователей. На практике зачастую система сбора информации о результатах деятельности создаётся без понимания того, как, кем и для чего будет использоваться собираемая информация. Если предполагается использовать информацию о результатах деятельности в бюджетном процессе, она должна быть доступной разным категориям участников бюджетного процесса на разных его стадиях.
Следует избегать создания на уровне Правительства системы, автоматически увязывающей информацию о результатах деятельности с распределением бюджетных расходов. Такая система может создавать ложные стимулы, кроме того, она не способна раскрыть подлинные причины неудовлетворительных результатов деятельности (во всяком случае, для этого потребуется очень детальная и достоверная информация о результатах, что не всегда возможно). Жесткая привязка результатов к расходам бюджета возможна в некоторых частях госсектора, но это требует принятия конкретных решений по каждому случаю.
Основные заинтересованные группы (stakeholders) должны быть вовлечены в проектирование реформ. Для получения поддержки и учёта интересов политиков и гражданских служащих, они должны быть вовлечены в процесс проектирования и разработки реформ на ранней стадии; коммуникация с заинтересованными группами должна поддерживаться и в дальнейшем.
Система планирования и отчётности на уровне Правительства должна быть единой. Такая система необходима, если стратегическое планирование и отчётность рассматриваются в качестве задачи Правительства, как единого целого. Создание единой системы будет способствовать формулированию на уровне Правительства целей, выходящих за рамки существующих министерств и ведомств, поможет определению приоритетных целей и обеспечит сопоставимость информации о результатах.
Следует разрабатывать и использовать разные типы информации о результатах деятельности. Содержательная и понятная информация о результатах должна включать постоянно обновляемые данные о непосредственных и конечных результатах. При этом важно также понимать возможности и ограничения, характер связи между различными типами информации.
Система независимой оценки информации о результатах должна быть объективной и оперативной. Для повышения качества информации о результатах деятельности необходимо:
- собирать и оценивать информацию о непосредственных и конечных результатах своевременно – к началу обсуждения проекта бюджета на следующий год;
- выделять ключевую, значимую информацию;
- в процессе сбора и оценки информации о результатах должны участвовать независимые участники: это могут быть органы аудита (Счётная палата), иные независимые структуры (возможно, включающие экспертов Министерства финансов и внешних экспертов). Независимые участники могут собирать, оценивать и проверять информацию о результатах, или принимать участие в этих процессах.
Необходимо уделять внимание не только непосредственным, но и конечным результатам. Хотя информацию о непосредственных результатах проще получить, а сами результаты – измерить, не следует забывать о конечных результатах и социально-экономической эффективности (effectiveness). В противном случае существует опасность искажения поставленных целей, недостаточного учёта потребностей граждан и более широких социальных последствий.
В формулировках целей должен отражаться вклад конкретных программ. Важно задать четкие цели и приоритеты, а также определить вклад конкретных программ в достижение целей. Добиться лучших результатов выполнения программ возможно только если имеется возможность измерения этих результатов. Оценка результатов должна производиться регулярно, большинство стран осуществляют оценку результатов ежегодно.
Важно представлять каждую программу в контексте. Необходимо ясное понимание сути каждой программы и её места среди всех существующих программ. Еще более важно представление о вкладе совокупности программ в достижение конечных результатов, получаемых на уровне Правительства, представление о стоимости этих программ и о способах достижения результатов.
Меньше целей, но больше показателей. Опыт многих стран ОЭСР свидетельствует о том, что ситуация, когда ограниченному количеству целей соответствует большое количество целевых индикаторов является предпочтительной, по сравнению с противоположной. Излишнее количество целей приводит к избытку информации и затрудняет определение приоритетных целей.
Следует обеспечить взаимодействие информационных систем. Информационные системы используются для целей планирования (в том числе бюджетного), сбора информации о результатах и для установления связи между результатами и финансированием. Эти системы должны выполнять функции сбора, обновления и распространения финансовой и нефинансовой информации в разрезе многочисленных госпрограмм. При этом должно быть обеспечено взаимодействие правительственной и ведомственных информационных систем.
Межведомственное взаимодействие имеет жизненно важное значение. Включение информации о результатах в бюджетный процесс требует взаимодействия множества акторов. Если информация о результатах используется для поддержки принятия политических решений и повышения эффективности, важно, чтобы при выполнении решений взаимодействовали все уровни государственной власти. Такое взаимодействие должно происходить и по вертикали и по горизонтали. Вертикальное взаимодействие между Министерством финансов, отраслевыми министерствами и нижестоящими организациями направлено на повышение эффективности госпрограмм и качества государственных услуг. В случае, когда цели и конечные результаты не совпадают с отраслевыми границами, для их достижения необходима кооперация между отраслевыми министерствами и нижестоящими организациями.
Качество представления информации о результатах деятельности. Для того, чтобы информация о результатах использовалась при обосновании управленческих решений, она должна быть содержательной, качественной, надёжной и своевременной. Помимо того, информация о результатах должна быть представлена в простом и связном виде, таким образом, чтобы прослеживалась взаимосвязь между плановыми и отчётными документами, а также между программами, использованными ресурсами и результатами. Запланированные и фактические значения полученных результатов должны быть представлены (при возможности в виде временных рядов) в одном документе с финансовой информацией.
Следует принимать во внимание ограничения, связанные с информацией о результатах деятельности. Не существует идеальной информации о результатах, поэтому следует принимать во внимание затраты на создание и поддержание системы сбора и представления отчётности, связанной с информацией о результатах. Эти затраты включают как расходы, так и время государственных служащих.
Реалистичные ожидания. Внедрение управления по результатам и БОР во многих странах ОЭСР поначалу вызывало завышенные и нереалистичные надежды, ставшие причиной разочарований, когда ожидания не сбылись. С самого начала процесса реформ следует управлять ожиданиями в том, что касается времени, необходимого для получения ощутимых результатов. По опыту ряда стран можно сказать, что только на построение системы измерения результатов на уровне правительства требуется 3-5 лет. Возможны ожидания того, что БОР создаст условия для принятия рациональных управленческих и финансовых решений, а также позволит Правительству финансово стимулировать хорошие и взыскивать за плохие результаты деятельности. Эта простая и привлекательная идея не принимает во внимание, что решения принимаются с учётом политического контекста, а на результаты оказывает влияние множество факторов. Завышенные ожидания в большинстве случаев нежелательны; опыт стран ОЭСР показывает, что более реалистично начинать с демонстрационной (аналитической) модели БОР.