Федеральное государственное учреждение "аналитический центр при правительстве российской федерации"

Вид материала

Доклад

Содержание Национальная модель описания государственных программ: Россия Рисунок 3. Государственные программы в России: упорядочение системы государственных проектно-программных инструментов Таблица 7. Сравнение структуры планового (госпрограмма) и отчётных (годовой отчёт, доклад) документов о реализации госпрограмм: Структура планового документа (текстовая часть госпрограммы) Структура отчётного документа (доклад)

Подобный материал:

• Правительстве Российской Федерации Институт финансово-экономических исследований Центр, 79.19kb.
• Правительстве Российской Федерации по адресу: 125993, Москва, Ленинградский проспект,, 315.44kb.
• Правительстве Российской Федерации Факультет национальной экономики Отделение информационных, 253.97kb.
• Правительстве Российской Федерации Факультет национальной экономики Отделение информационных, 93.51kb.
• Реферат по дисциплине «Технология подготовки экономических документов» на тему: «Компьютерные, 219.41kb.
• Процессы финансовой интеграции и их воздействие на эволюцию финансовых рынков, 280.4kb.
• Правительстве Российской Федерации Кафедра  реферат, 182.05kb.
• Правительстве Российской Федерации Кафедра  реферат, 284.62kb.
• Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам» Д. В. Фокин. 2004 г. Аналитический, 1528.74kb.
• Правительстве Российской Федерации (Финуниверситет) Международный конкурс, 631.61kb.

Национальная модель описания государственных программ: Россия

Новый этап реформирования государственного управления предусмотренный Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, означает, что программно-целевые принципы организации деятельности органов исполнительной власти рассматриваются как механизм, а государственные программы - как конкретный инструмент, используемый для решения следующих задач⁸⁶:

- повышение прозрачности бюджета⁸⁷ и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;

- повышение эффективности бюджетных расходов⁸⁸; повышение качества финансового управления и создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;

- обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей; усиление роли федерального бюджета в решении вопросов модернизации и инновационного развития российской экономики. В перспективе речь идёт о создании системы стратегического управления. Поскольку «система государственных программ должна формироваться исходя из целей и индикаторов КДР и иных стратегических документов, утвержденных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации», а также учитывая, что запланировано проведение оценки вклада госпрограмм в «решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики»⁸⁹, логично предположить планируемое использование государственных программ в качестве инструмента стратегического управления⁹⁰;

- бюджетирование по результатам. В программе по повышению эффективности можно обнаружить указания на различные модели БОР. Так, о намерениях действовать в соответствии с логикой демонстрационной модели БОР свидетельствуют планы «сделать бюджет более прозрачным, объединив в ресурсы и инструменты (финансовые и регулятивные) министерств и ведомств - исполнителей государственных программ»⁹¹. О внедрении бюджетирования, учитывающего результаты деятельности, говорят планы «направить основной бюджетный процесс через государственные программы развития, ориентированные на значимые для населения страны конечные результаты»⁹², а также запланированная «формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств»⁹³;

С учётом сказанного, очевидно, что российская модель описания государственных программ должна учитывать особенности всех задач, которые предполагается решить с помощью этого инструмента. Однако в настоящее время система разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ только формируется. Современное состояние российской модели описания государственных программ сформулировано в следующих документах:

- Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»;

- Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации (далее - Методические указания) ⁹⁴.

Основной материал для оценки и анализа современного состояния российской модели описания государственных программ содержится в Методических указаниях.

В указанном документе определены подходы к формированию госпрограмм, в т.ч. определено, что «государственная программа включает федеральные целевые программы, реализуемые в соответствующей сфере социально-экономического развития или обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, и подпрограммы, содержащие ведомственные целевые программы и основные мероприятия»⁹⁵. Таким образом, государственные программы позволят в значительной степени упорядочить многообразие существовавших в России на федеральном уровне государственных программно-проектных инструментов (планируемая динамика структуры системы государственных проектно-программных инструментов представлена на рисунке 3):




Рисунок 3. Государственные программы в России: упорядочение системы государственных проектно-программных инструментов


Государственная программа определена в Методических указаниях в качестве основного планового документа⁹⁶. Помимо того, в Методических указаниях описаны 2 типа отчётных документов:

- подробный годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы (далее – годовой отчет)⁹⁷;

- оперативный и компактный документ - доклад ответственного исполнителя о ходе реализации государственной программы (далее – доклад)⁹⁸ на отчётную дату, формируемый в целях обеспечения Правительства Российской Федерации актуальной информацией о ходе реализации государственной программы. Сравнение структуры планового и отчётных документов о реализации госпрограмм см. в таблице 7:


Таблица 7. Сравнение структуры планового (госпрограмма) и отчётных (годовой отчёт, доклад) документов о реализации госпрограмм: Россия

Структура планового документа (текстовая часть госпрограммы) (в сокращении)	Структура отчётного документа (годовой отчёт) (в сокращении)	Структура отчётного документа (доклад) (в сокращении)
Паспорт госпрограммы
Ответственный исполнитель и соисполнители
Программно-целевые инструменты в сфере реализации госпрограммы (ФЦП и утверждаемые ВЦП)
Цели, задачи и показатели (целевые индикаторы), а также этапы и сроки реализации государственной программы
Объем бюджетных ассигнований
Ожидаемые результаты реализации государственной программы указываются в виде характеристики основных ожидаемых (планируемых) конечных результатов (изменений, отражающих эффект, вызванный реализацией государственной программы) в сфере реализации государственной программы, сроков их достижения
Текстовая часть госпрограммы
Сфера реализации госпрограммы (далее – сфера), включая: анализ текущего (действительного) состояния сферы: итоги реализации государственной политики в этой сфере потенциал развития и существующие ограничения в сфере сопоставление существующего состояния анализируемой сферы с состоянием аналогичной сферы у ведущих стран характеристика текущего состояния сферы: основные показатели уровня развития соответствующей сферы прогноз развития сферы: тенденции развития сферы планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы
Приоритеты госполитики в сфере: Приоритеты госполитики определяются в КДР, ОНДП, Посланиях Президента РФ и иных стратегических документах, утвержденных Президентом или Правительством РФ, а также долгосрочных и среднесрочных стратегиях развития отдельных отраслей Цели государственной программы соответствуют приоритетам госполитики, отражают конечные результаты реализации госпрограммы и т.д. Задачи государственной программы определяют конечный результат реализации совокупности взаимосвязанных мероприятий или функций «Сбалансированность» системы показателей: конечные общественно-значимые результаты и непосредственные результаты; показатели уровня удовлетворенности потребителей государственными услугами. Показатели должны определяться на основе данных государственного статистического наблюдения Основные ожидаемые конечные результаты: изменения состояния сферы реализации госпрограммы, положительные и отрицательные внешние эффекты в сопряженных сферах; выгоды от реализации госпрограммы сроки и этапы госпрограммы	Конкретные результаты реализации госпрограммы, достигнутые за отчетный год: основные результаты, достигнутые в отчетном году; характеристику вклада основных результатов в решение задач и достижение целей государственной программы; сведения о достижении значений показателей (индикаторов) государственной программы, подпрограмм государственной программы, ФЦП, с обоснованием отклонений по показателям (индикаторам), плановые значения по которым не достигнуты); запланированные, но не достигнутые результаты с указанием нереализованных или реализованных не в полной мере мероприятий; анализ факторов, повлиявших на ход реализации государственной программы; анализ фактических и вероятных последствий влияния указанных факторов на основные параметры государственной программы.	Результаты реализации государственной программы, достигнутые на дату представления Доклада и ожидаемые итоги реализации государственной программы на конец года: описание основных результатов, достигнутых на дату представления Доклада перечень запланированных, но не достигнутых результатов, с указанием причин их недостижения и последствий для достижения основных параметров государственной программы, а также с указанием нереализованных или реализованных не в полной мере мероприятий сведения об ожидаемых результатах и значениях показателей (индикаторов) государственной программы, подпрограмм государственной программы, федеральных целевых программ (подпрограмм федеральных целевых программ) на конец года. По показателям (индикаторам), плановые значения которых могут быть не достигнуты, приводится соответствующее обоснование.
Структура госпрограммы: подпрограммы и основные мероприятия ведомственные целевые программы (ВЦП) обоснование включения ФЦП	Результаты реализации ВЦП и основных мероприятий подпрограмм госпрограммы и мероприятий ФЦП: результаты реализации наиболее значимых ВЦП и основных мероприятий подпрограмм и мероприятий ФЦП нереализованные или реализованные частично ВЦП, основные мероприятия подпрограмм и мероприятия ФЦП с указанием причин анализ факторов, повлиявших на реализацию ВЦП, основных мероприятий подпрограмм и мероприятий ФЦП анализ последствий нереализации ВЦП, основных мероприятий подпрограмм и мероприятий ФЦП на реализацию госпрограммы
Участники реализации госпрограммы: ФОИВы субъекты РФ (мероприятия) госкорпорации (мероприятия) акционерные общества с государственным участием общественные, научные и иные организации
Меры государственного регулирования (реализуемые в рамках госпрограммы)
Государственные задания: прогноз сводных показателей по этапам реализации госпрограммы	Фактические сводные показатели выполнения государственных заданий
Объем финансовых ресурсов, необходимых для реализации госпрограммы: Оценка степени влияния выделения дополнительных объемов ресурсов на показатели (индикаторы) государственной программы	Результаты использования бюджетных ассигнований федерального бюджета и иных средств на реализацию мероприятий госпрограммы: данные о кассовых расходах федерального бюджета (по мероприятиям, ФЦП, ФОИВам) бюджетов государственных внебюджетных фондов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации данные фактических расходах государственных корпораций данные фактических расходах акционерных обществ с государственным участием данные фактических расходах общественных, научных и иных организаций данные фактических расходах государственных внебюджетных фондов	Использование бюджетных ассигнований федерального бюджета и иных средств на реализацию мероприятий государственной программы по состоянию на дату представления Доклада: запланированные объемы бюджетных ассигнований за счет федерального бюджета и иных средств на текущий год; фактические расходы на дату представления Доклада; предложения по корректировке объема бюджетных ассигнований за счет средств федерального бюджета с обоснованием и оценкой их планируемого влияния на эффективность реализации государственной программы.
Анализ рисков реализации госпрограммы и описание мер управления рисками
Методика оценки эффективности государственной программы, включая оценки: степени достижения целей и решения задач подпрограмм и государственной программы в целом; степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета; степени реализации мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации).
	Информация о внесенных ответственным исполнителем изменениях в госпрограмму: перечень изменений, внесенных ответственным исполнителем обоснование и реквизиты НПА Правительства РФ
	Предложения по дальнейшей реализации госпрограммы: предложения по дальнейшей реализации: в случае отклонений от плановой динамики или ожидаемого воздействия факторов риска обоснование предложений	Предложения по дальнейшей реализации госпрограммы: оценка необходимости корректировки государственной программы
Справочно: Состав материалов, представляемых ответственным исполнителем с проектом государственной программы99
проект акта Правительства Российской Федерации об утверждении государственной программы (включая пункт о необходимости актуализации Федерального плана статистических работ) проект плана реализации государственной программы на первый год реализации обоснование планируемых объемов ресурсов на реализацию государственной программы реквизиты решений о выделении бюджетных средств на реализацию основных мероприятий в соответствии с решениями Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации сведения о показателях и индикаторах государственной программы оценку степени влияния выделения дополнительных объемов ресурсов на показатели (индикаторы) государственной программы (подпрограммы) состав и основные характеристики ведомственных целевых программ и основных мероприятий подпрограмм государственной программы аналитическое распределение средств, не включенных в состав государственных программ, по государственным программам Российской Федерации (для федеральных органов исполнительной власти, участвующих в реализации нескольких государственных программ) аналитическое распределение средств подпрограммы «Обеспечение реализации государственной программы» по подпрограммам государственной программы оценку планируемой эффективности реализации государственной программы (подпрограмм) перечень стратегических документов, утвержденных Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, действующих в сфере реализации государственной программы.

Как следует из таблицы, структура отчётных документов (годового отчёта и доклада на конкретную дату) о реализации государственной программы в России заметно отличается от структуры планового документа, что в перспективе может затруднить процесс анализа и оценки результатов программ.

Наиболее существенные отличия структуры и содержания годового отчёта¹⁰⁰ от структуры и содержания описания¹⁰¹ государственной программы заключаются в том, что в годовом отчёте отсутствуют разделы, характеризующие:

- состояние сферы реализации госпрограммы по итогам отчётного года;

- взаимодействие участников реализации госпрограммы (ответственные исполнители, ФОИВы, субъекты РФ, госкорпорации, акционерные общества с государственным участием, и другие организации);

- итоги применения мер государственного регулирования, реализуемых в рамках госпрограммы;

-фактическую динамику рисков и допущений реализации госпрограммы и корректировку системы мер управления рисками;

- оценку эффективности¹⁰² государственной программы.

Анализируя информацию о российской модели описания государственных программ, сложившейся к моменту написания настоящего доклада, можно сделать следующие выводы относительно её соответствия задачам, поставленным Правительством Российской Федерации:

- для повышения прозрачности программного бюджета и подотчетности органов государственной власти существенные проблемы может создать отсутствие в отчётных документах информации о достигнутом состоянии сферы реализации госпрограммы за отчётный период и динамике развития сферы и существующих ограничениях, а также отсутствие данных бенчмаркинга достигнутого состояния анализируемой сферы с состоянием аналогичной сферы у ведущих стран. Перечисленные причины затруднят оценку результатов реализации государственных программ (прежде всего, конечных) и оценку эффективности отдельных инструментов, а также снизят качество принимаемых управленческих решений по утверждению новых или прекращению неэффективных госпрограмм, корректировке структуры перечня государственных программ;

- для повышения эффективности бюджетных расходов и качества финансового управления также критично отсутствие информации о достигнутом состоянии сферы реализации госпрограммы, существующих ограничениях, а также отсутствие данных бенчмаркинга состояния аналогичной сферы в ведущих стран мира – дефицит информации о состоянии проблем в сфере реализации госпрограммы может стимулировать погоню за узко понимаемой экономической эффективностью в ущерб конечным результатам и результативности. Предусмотренное в действующих документах проведение оценки эффективности государственной программы только на подготовительном этапе, без последующей оценки фактических показателей эффективности и результативности также будет препятствовать повышению эффективности бюджетных расходов;

- для обеспечения тесной увязки стратегического и бюджетного планирования; бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей критичным дефектом модели описания государственных программ также является дефицит информации о состоянии проблем и целевых группах¹⁰³, объективных ограничениях, принятых допущениях и рисках в сфере реализации госпрограммы. Не менее существенный недостаток модели описания государственных программ кроется в том, что требования к описанию системы целей, задач и показателей госпрограмм недостаточны для проведения мониторинга и оценки хода реализации стратегических документов (КДР, ОНДП, Посланий Президента РФ и иных стратегических документов, утвержденных Президентом или Правительством РФ, долгосрочных и среднесрочных стратегиях развития отдельных отраслей) – не решены вопросы жесткой увязки системы целей, задач и показателей госпрограмм со стратегическими приоритетами;

- в современном виде российская модель описания государственных программ позволит в ограниченных масштабах реализовать демонстрационную модель БОР, однако для перехода к бюджетированию, учитывающему результаты, в модели недостаёт информации, необходимой для анализа результатов госпрограмм (и результатов деятельности органов власти), а также для оценки фактического уровня эффективности и результативности.