Geum.ru

Федеральное государственное учреждение "аналитический центр при правительстве российской федерации"

Вид материалаДоклад

Содержание


Национальная модель описания государственных программ: США
Таблица 6. Структура вопросника, используемого для описания и оценки госпрограмм (PART): США
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   16



      1. Национальная модель описания государственных программ: США74


История управления по результатам в США насчитывает несколько десятилетий. Первый основополагающий Закон о повышении эффективности деятельности правительственных ведомств75 был принят в 1993 году. Основными целями принятия Закона являлись:

- повышение доверия граждан к компетентности федерального правительства посредством введения обязательной отчетности о выполнении федеральными Агентствами и ведомствами своих программ на регулярной основе;

- инициирование реформы по повышению эффективности работы ведомств через ряд пилотных проектов посредством определения программных целей, сравнения полученных результатов с установленными целями и предоставления публичной отчетности о достигнутых результатах;

- совершенствование федеральных программ, повышение их эффективности и транспарентности, с акцентом на результатах, качестве услуг и удовлетворенности потребителей;

- методологическая поддержка руководителей ведомств в том что касается организации планирования и предоставления отчетности о результатах реализации программ и качества услуг;

- информационная поддержка решений Конгресса за счёт получения более объективной информации о достижении установленных целей и эффективности и результативности федеральных программ и расходов:

- совершенствование управления в федеральных организациях.

В соответствии с Законом каждое ведомство начало разрабатывать три основных документа:

- стратегический план76, разрабатываемый каждым федеральным ведомством на период не менее пяти лет и представляемый в Конгресс; обновляется каждые три года и содержит измеримые цели, преимущественно отражающие конечные результаты;

- ежегодный план деятельности, содержащий как планируемые конечные результаты, так и параметры бюджетных услуг;

- ежегодный отчет о деятельности, в котором помимо сопоставления планируемых и фактических результатов приводится полноценная консолидированная финансовая отчетность по ведомству в целом.

Годовые план работ и отчет должны включать каждую позицию из установленного бюджета организации. Годовые планы связывают цели Стратегического плана с текущей деятельностью. Назначение годовых отчетов – рассмотрение и сравнение фактических результатов с целями и задачами, установленными в годовых планах.

Согласно Закону Стратегический план должен включать следующие разделы:
  1. Всестороннее изложение миссии, охватывающее основные функции и операции организации;
  2. Главные цели и задачи для основных функций и операций организации;
  3. Описание того, как эти цели и задачи будут достигнуты, включая описание операционных процессов, технологий, навыков, практического опыта, и персонала, инвестиций, информации и других ресурсов, необходимых для выполнения целей и задач;
  4. Описание того, как цели, включенные в ежегодные планы, связаны с общими целями и задачами в Стратегическом плане;
  5. Определение ключевых факторов, внешних по отношению к организации и находящихся вне ее контроля, которые могут в значительной степени повлиять на достижение главных целей и задач;
  6. Описание системы оценки программ, используемой при установке или пересмотре главных целей и задач, с графиком будущих оценок программ.

Для привлечения заинтересованных лиц к процессу стратегического планирования Закон требует, чтобы каждая организация запрашивала и рассматривала мнения и предложения бенефициаров и стейкхолдеров.

Инструменты, применяемые в соответствии с GPRA, внесли большой вклад в повышение прозрачности деятельности правительственных органов, однако не решили две ключевые задачи: повышение качества формулирования целей и результатов и использование информации о результатах деятельности при принятии решений (в том числе бюджетных).

Администрация Президента Дж. Буша, продолжая реформы государственного управления, подготовила и реализовала Инициативу по включению в бюджет информации о результатах77, в рамках которой отраслевые ведомства совместно с Административно-бюджетным управлением78 (далее – АБУ) получили в свое распоряжение инструменты, позволяющие определить, какая из государственных программ реализуется успешно, какая – нет, что следует предпринять в каждом из этих случаев, а также получить ответ на вопрос о том, как перераспределить финансирование между программами для получения большего эффекта.

Инициатива по включению в бюджет информации о результатах была направлена на решение двух задач:

- повысить эффективность государственных программ путём проведения ежегодных оценок программ, включающих анализ результатов программ, а также анализ недостатков программ (отдельно по недостаткам управления программой и по недостаткам конструкции самой программы) и разработку планов преодоления недостатков;

- перераспределить инвестиции в пользу более эффективных программ. Решения о перераспределении финансирования между программами, принимаемые Президентом и Конгрессом, конечно, не основываются только на показателях эффективности, принимая во внимание политическую целесообразность, однако Инициатива по включению в бюджет информации о результатах повысила обоснованность бюджетных решений обеих ветвей власти.

К числу основных инструментов, направленных на реализацию Инициативы по включению в бюджет информации о результатах, относятся:

- оценка и рейтингование результатов и эффективности государственных программ с помощью технологии PART;

- рейтингование Агентств на основании результатов оценки выполнения президентских инициатив (прежде всего, Инициативы по включению в бюджет информации о результатах)79. Негативные рейтинги Агентств не влекут автоматических управленческих решений, но обеспечивают информацией руководство администрации Президента;

- размещение результатов оценки госпрограмм на общедоступном сайте ссылка скрыта;

- анализ качества межведомственного взаимодействия80 при реализации программ. Выборочный анализ качества горизонтального, межведомственного взаимодействия81 проводится ежегодно. Выводы и рекомендации, получаемые в результате такого анализа, призваны улучшить взаимодействие Агентств, решающих общие или смежные задачи.

С позиций анализа национальных моделей описания государственных программ наибольший интерес представляет оценка результатов и эффективности госпрограмм, проводимая с помощью технологии PART. К настоящему времени эта последующая (ex post) оценка охватывает 80% государственных программ.

Технология PART предоставляет Агентствам совместно с АБУ возможность оценивать цели программ, обоснованность их конструкции, качество планирования и управления программой, результаты программы и её транспарентность, - для того, чтобы в итоге оценить эффективность программы, а затем сформулировать план действий по совершенствованию программы и повышению её эффективности.

Ввиду разнообразия федеральных программ, система PART имеет 7 модификаций, учитывающих специфику программ следующих типов82:

- федеральные программы, реализуемые непосредственно органами власти;

- программы, предполагающие предоставление грантов на конкурсной основе;

- программы, предполагающие предоставление грантов на основе формулы/связанных грантов83;

- программы в сфере НИОКР;

- инвестиционные программы, связанные с капитальными вложениями/приобретением основных фондов;

- кредитные программы;

- программы, связанные с изменением нормативного правового регулирования.

Описание госпрограмм формируется на основе вопросника PART, ответы на который используются при последующей оценке программ. Вопросник состоит из 25 базовых вопросов, к которым добавляются вопросы, учитывающие специфику разных типов программ (структуру вопросника PART см. в таблице 6):

Таблица 6. Структура вопросника, используемого для описания и оценки госпрограмм (PART): США84


Структура PART (базовые вопросы)
  1. Цель и структура программы (вес 20%):
    1. Ясна ли цель программы?
    2. Направлена ли программа на решение конкретной объективно существующей проблемы, удовлетворение потребности?
    3. Сформулирована ли программа таким образом, чтобы не дублировать другие государственные, муниципальные или частные программы и проекты?
    4. Отсутствуют ли в с структуре программы серьезные недостатки, ограничивающие эффективность или результативность программы?
    5. Имеет ли программа четкую целевую направленность, которая позволит направить ресурсы программы напрямую на достижение цели и удовлетворение потребностей бенефициаров?
  1. Стратегическое планирование (вес 10%):
    1. Имеет ли программа ограниченное число конкретных долгосрочных показателей результативности, которые характеризуют конечный результат и полноценно отражают цель программы?
    2. Имеет ли программа амбициозные цели и сроки достижения для долгосрочных показателей?
    3. Имеет ли программа ограниченное число конкретных годовых показателей результативности, которые характеризуют прогресс в достижении долгосрочных целей программы?
    4. Имеет ли программа начальные значения показателей и достаточно ли амбициозны целевые значения годовых индикаторов?
    5. . Все ли участники программы ориентированы на работу по достижению годовых или долгосрочных целей программы?
    6. Проводятся ли регулярные (или по мере необходимости) независимые оценки:

- достаточности масштаба (охвата) программы;

- результативности программы, её связи с решаемой проблемой?
    1. Имеется ли четкая (явная) связь между бюджетными заявками и достижением годовых или долгосрочных целей, и отражены ли в бюджете программы потребности в ресурсах полным и прозрачным образом?
    2. Предприняты ли в рамках программы шаги для корректировки недостатков в стратегическом планировании?
  1. Управление программой (вес 20%):
    1. Собирает ли исполнитель актуальную и достоверную информацию, включая информацию от других участников программы, и использует ли он ее для управления программой и повышения результативности?
    2. Отвечают ли руководители организации – исполнителя и партнеров (участников) программы за использование ресурсов, соблюдение графика и достижение показателей результативности?
    3. Своевременно ли выделяются средства (как из бюджета, так и участников программы), расходуются ли они целевым образом, обеспечивается ли отчетность?
    4. Присутствуют ли в программе процедуры для измерения и повышения эффективности расходования средств?
    5. Имеет ли место эффективное сотрудничество/координация с другими программами и проектами в смежных областях?
    6. Применяются ли в программе методы финансового менеджмента?
    7. Предпринимались ли в рамках программы шаги для преодоления недостатков управления программой?
  1. Результаты программы (вес 50%):
    1. Движется ли программа к достижению своих долгосрочных целей?
    2. Достигает ли программа годовых целей?
    3. Снижаются ли удельные издержки в процессе достижения годовых целей программы?
    4. Превосходят ли результаты этой программы результаты других программ с аналогичными целями?
    5. Подтверждают ли независимые оценки эффективность и результативность программы?


Для повышения содержательности и обоснованности формируемого описания программы, к ответам на вопросы предъявляются требования, выполнение которых является обязательным условием того, чтобы ответ на тот или иной вопрос был признан положительным:

- положительный ответ должен быть обоснованным;

- каждый ответ должен иметь обоснование, отражающие все требования, содержащиеся в вопросе (одновременное выполнение нескольких критериев или выполнение одного из возможных критериев);

- обоснование должно давать четкий ответ на вопрос. Сбалансированное изложение положительных и отрицательных сторон ведёт к неопеределенности. Такое изложение может присутствовать, но ему должно предшествовать принципиальное обоснование ответа. При отрицательном ответе должно быть указано, какие требования вопроса выполнены или не выполнены;

- подтверждающие данные к обоснованиям должны быть актуальными (давностью не более 5 лет). Они должны содержат информацию об источнике и основе для суждения, определяющего ответ на вопрос;

- простая ссылка на соответствие законодательству не признаётся достаточным обоснованием;

- ответ «нет данных» может использоваться только в том случае, когда вопрос неприменим к конкретной программе. Он не может использоваться как уход ответа «да» или «нет». Также ответ «нет данных» не может использоваться в случаях недостатка информации, необходимости усовершенствования программы или в ситуации, когда выполнены не все требования вопроса.

Помимо того, вопросы PART связаны друг с другом, что позволяет проверять точность и обоснованность ответов. Так, программа не может получить положительную оценку за достижение целевых показателей, если 2 и 3 разделы вопросника говорят о неадекватности системы целеполагания.

При проведении оценки на основании ответов на вопросы определяется число баллов по каждому из четырёх разделов (от 0 до 100). Сумма баллов преобразуется в качественный рейтинг (программа эффективная, умеренно эффективная, удовлетворительная, неэффективная, результаты отсутствуют). Независимо от общего балла рейтинг «Результаты отсутствуют» присваивается при отсутствии у программы приемлемых показателей эффективности, базовых показателей и данных о результатах.

Применение оценок государственных программ по системе PART не означает, что в США реализована система бюджетирования, жестко связанного с результатами деятельности, при которой распределение бюджетных ассигнований напрямую связано с показателями результатов.

Рейтинг, полученный программой, как правило, не определяет напрямую объём её финансирования, хотя на практике ассигнования во всё большей степени перераспределяются в пользу программ, демонстрирующих результаты. При этом возможны нестандартные ситуации, когда полученный программой рейтинг «неэффективная программа» или «результаты отсутствуют» означает необходимость увеличения финансирования для преодоления выявленных недостатков и наоборот – при рейтинге «эффективная программа» финансирование необходимо прекращать, поскольку программная цель достигнута или из-за того, что приоритеты изменились.

К 2007 году по методике PART прошли оценку 794 программы, на которые приходится 80% федеральных расходов; планируется, что оценку будут проходить практически все федеральные программы. Оценка результатов и эффективности программ помогает разрабатывать рекомендации по их совершенствованию, а также способствует включению информации о результатах в бюджетный процесс.

Результаты оценок программ по методике PART используются Конгрессом. Точку зрения органов представительной власти на возможности PART суммирует доклад GAO85:
  • органы исполнительной власти должны в большей степени учитывать позицию Конгресса в том, что касается определения приоритетов анализа результатов и эффективности программ, отбора анализируемых программ, состава и формата информации о результатах;
  • при анализе межведомственного взаимодействия при реализации программ Конгресс предлагает объединять программы в кластеры, для которых определять приоритеты, уточнять объемы финансирования и оценивать риски;
  • решение распространить практику оценок PART на все федеральные программы потребует значительных ресурсов, эффективность использования которых может в итоге снизиться. Конгресс рекомендует выбрать для оценок приоритетные области – на уровне конкретных Агентств и на уровне всего портфеля программ федерального Правительства. Помимо того, следует определять приоритеты и среди рекомендаций, полученных в результате PART.

Анализ особенностей модели описания государственных программ, применяемой в США, позволяет сделать следующие выводы:
  • - американская модель описания государственных программ является инструментом последующей оценки и рейтингования результатов и эффективности государственных программ с помощью технологии PART. PART, в свою очередь, порождена президентской Инициативой по включению в бюджет информации о результатах (BPI), представляющей собой элемент многолетней реформы государственного управления;
  • - в отличие от большинства рассмотренных моделей описания государственных программ (Австралия, Канада и т.д.), американская модель представляет вопросник, который позволяет реконструировать программу, запланированные результаты и одновременно оценить её дизайн и качество управления. Вопросник PART составлен таким образом, что он позволяет сравнивать и рейтинговать все федеральные программы и при этом учитывает специфику 7 типов программ (от программ, реализуемых непосредственно Агентствами до программ, связанных с предоставлением грантов);
  • - вопросник PART помимо разделов, стандартных для описаний государственных программ в странах ОЭСР, содержит уникальные разделы, посвященные стратегическому планированию (включая вопросы связи программы с решаемой проблемой и достаточности масштабов программы для решения проблемы; наличие в системе показателей достоверных исходных и амбициозных плановых значений), взаимодействию и координации с другими программами и проектами в смежных областях, а также системе управления программой (включая взаимодействие ответственного исполнителя с соисполнителями, качество финансового менеджмента). Спецификой PART применение весовых коэффициентов, отражающее относительную важность разделов вопросника;
  • - технология PART применяется к большей части бюджетных программам (к 2007 году по методике PART прошли оценку 794 программы, на которые приходится 80% федеральных расходов; планируется, что оценку будут проходить практически все федеральные программы) и предоставляет информационную базу для бюджетирования, учитывающего результаты деятельности.



      1. Copyright © 2023. All rights Reserved.