Geum.ru

Федеральное государственное учреждение "аналитический центр при правительстве российской федерации"

Вид материалаДоклад

Содержание


Обзор национальных моделей описания государственных программ
Национальная модель описания государственных программ: Австралия
Таблица 3. Сравнение структуры планового и отчётного документа о реализации программы: Австралия
Структура планового документа – бюджетной заявки (PBS) (в сокращении)
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   16

Обзор национальных моделей описания государственных программ


Настоящий обзор национальных моделей описания государственных программ включает анализ и сопоставление моделей описания государственных программ, применяемых в ряде стран ОЭСР, с формирующейся российской моделью.

      1. Национальная модель описания государственных программ: Австралия


Внедрение принципов управления по результатам в бюджетной сфере Австралии началось в 1983 году с программы совершенствования финансового менеджмента (FMIP), которая была частью широкомасштабной стратегии реформирования государственного сектора.

За прошедшие десятилетия система управления по результатам заметно эволюционировала от использования простейшего программного планирования и бюджетной отчётности, построенной на кассовой основе, до исчерпывающей и детальной информации и результатах, базирующейся на бюджетной отчётности по методу начислений, и включающей плановые и фактические данные о результатах деятельности (конечных и непосредственных) по Направлениям34 и по каждому Агентству всего сектора государственного управления.

Несмотря на все изменения системы управления по результатам в Австралии, её основные цели остаются неизменными:

- повысить эффективность использования ресурсов;

- повысить подотчётность и прозрачность для общества;

- повысить ответственность и расширить возможности тех, кто реализует программы и оказывает государственные услуги.

Дальнейшее развитие современная практика использования программно-целевых инструментов в Австралии получила в результате бюджетных реформ, начало реализации которых связано с деятельностью Национальной комиссии по вопросам аудита (National Commission of Audit 1996), образованной Правительством Австралии в 1996 году.

Основные рекомендации Национальной комиссии сводились к следующему:

- внедрить в деятельность правительственных органов и в бюджетное устройство принципы корпоративного управления;

- продолжать повышение прозрачности государственных финансов;

- расширять в управленческой культуре и повседневной деятельности государственного аппарата применение методов, принятых в бизнесе.

Следуя рекомендациям Национальной комиссии в 1999-2000 годах был осуществлен переход к использованию метода начислений в бюджетном учёте, начато внедрение системы управления по результатам (конечным и непосредственным), а также повышена ответственность и расширены возможности руководителей органов исполнительной власти (Public Service Act 1999).

Руководители получили большую свободу распоряжения предоставленными ресурсами, предполагающую возможность ведомственных правил и процедур, соответствующих общим требованиям эффективного, экономного и этически безупречного использования общественных ресурсов. Новые подходы предполагали также использование такого инструмента, как соглашения (performance agreements) о результатах деятельности между министрами и руководителями подведомственных организаций. Такие соглашения обычно включают перечень основных целей и задач, поставленных перед руководителем и его организацией. Реформы 90-х годов четко определили руководителей госорганов в качестве ответственных за финансовую и нефинансовую информацию и предъявили спрос на точную и измеримую информацию о результатах.

До 1996 года Агентства должны были представлять ежегодные формальные отчёты о ходе реализации всех программ в их сфере ответственности за последние 5 лет. Начиная с 1996 года Агентства обязали применять новые методы мониторинга и оценки результатов, которые более соответствовали требованиям эффективного, экономного и этически безупречного управления. Эти методы были изложены в документе «Принципы лучшей практики по использованию информации о результатах» (1996 год), а затем получили развитие в документах «Лучшая практика ежегодной отчётности о результатах» (2004 год) и «Руководство по подготовке бюджетных заявок» (2010 год) 35.

Управление по результатам (включая меры, предпринимаемые для достижения результатов, и оценку выполнения программ) считается в Австралии сферой ответственности отдельных министерств36 (и подведомственных Агентств), однако планируемые конечные результаты должны быть согласованы с Министерством финансов.

Применяемые Австралийским правительством подходы к управлению по результатам требуют от каждого министерства определения показателей конечных и непосредственных результатов госпрограмм и их эффективности, а затем – использования этой информации в целом ряде бюджетных документов, используемых для описания государственных программ.

Основными документами37, содержащими описание государственных программ являются:

- плановый документ (portfolio budget statement, PBS38), представляющий собой бюджетную заявку на дополнительное финансирование39 и описание планируемых результатов госпрограммы.

Бюджетные заявки (PBS), наряду с другими бюджетными документами, представляются в Парламент в рамках бюджетного процесса40 и публикуются, они объясняют выбор решений по бюджетным вопросам, сделанный Правительством. В бюджетных заявках также содержится дополнительная информация (финансовая и нефинансовая) на уровне Направления (portfolio) и отдельных Агентств относительно реализуемой политики и программных инициатив Правительства41. Существенно, что PBS являются информационно-аналитическим документом, а не расходным обязательством;

- отчётный документ (annual report), представляющего собой отчёт о ходе и результатах реализации госпрограмм в рамках направления по итогам года, представляемый через 4 месяца после окончания финансового года.


Основные принципы формирования PBS заключаются в следующем:

- PBS разрабатываются в разрезе Направлений Агентствами для представления в парламент;

- каждая бюджетная заявка должна давать исчерпывающую информацию о том (1) какие результаты может получить Правительство (благодаря реализации предлагаемой программы Агентством), (2) как и какими средствами, (3) как Правительство сможет узнать о результатах.

- бюджетные заявки должны охватывать 5-летний период и подготавливаются только для новых программ;

- текст бюджетной заявки разбивается на 4 уровня детализации (по каскадному принципу): Направление, Агентство, конечные результат, программа;

- при подготовке бюджетных заявок все министерства и ведомства используют единую информационную базу (CBMS – единая база данных по бюджетной информации), гарантирующую достоверность и сопоставимость используемой финансовой и нефинансовой информации;

- все бюджетные заявки заполняются в едином шаблоне, имеющем жестко и детально определенный формат оформления и представления информации, в соответствии с едиными техническими требованиями, что обеспечивает сопоставимость, в том числе техническую, бюджетных заявок.

Структура применяемого в Австралии планового документа (PBS) выглядит следующим образом42:
  1. Обзор ситуации на уровне Направления:
    1. Описание Направления (обычно межведомственного по характеру);
    2. Сферы ответственности и основные полномочия  министра (министров) в рамках Направления в контексте работы Правительства в целом;
    3. Структура Направления (перечень Агентств, их полномочия, взаимоотношения);
    4. Конечные результаты (цели) Направления (в т.ч. межведомственные), вклад в цели Направления конечных результатов отдельных Агентств. Указываются лица, ответственные за конечные результаты Агентств;
    5. Вновь выделяемые по Направлению ресурсы в рассматриваемом бюджетном периоде (в разбивке по Агентствам, в соответствии с бюджетом и расходными обязательствами);
    6. Дополнительная информация (Видение и Миссии Агентств, изменение бюджетной росписи, изменение законодательства).
  2. Обзор ситуации на уровне Агентства:
    1. Описание Агентства и имеющихся ресурсов, в т.ч.:
  • описание стратегии Агентства и её связи с приоритетами Правительства43, включающее описание основных проблем, решаемых Агентством, в увязке с имеющимися и планируемыми новыми функциями и полномочиями;
  • описание всех доступных в плановом периоде Агентству финансовых ресурсов из разных источников и возможного влияния на финансовые возможности Агентства ожидаемых бюджетных решений.
    1. Описание программ и планируемых конечных результатов Агентства, в т.ч.:
  • стратегия достижения конечных результатов описывает основные приоритеты (key policy directions) Агентства и представляет собой детализацию стратегии Агентства до уровня реализуемых программ по цепочке: мероприятия – программа – планируемый конечный результат. Период, на который разрабатывается стратегия зависит от времени достижения конечных результатов. Важной частью стратегии достижения конечных результатов является описание целевой группы – бенефициаров программ;
  • описание программ Агентства характеризуется следующими особенностями:
  • конечные результаты Агентства состоят из результатов программ;
  • программа может состоять из отдельных мероприятий;
  • при формировании системы показателей, характеризующей конечные результаты программ, Агентства должны использовать ключевые показатели эффективности (Key Performance Indicators, KPIs), с тем, чтобы отразить непосредственные и конечные результаты, эффективность программы и её социально-экономические эффекты, а также вклад программы в цели Правительства;
  • финансовое обеспечение программ представляет собой детализацию описания доступных Агентству финансовых ресурсов до уровня программ в разрезе видов ассигнований и статей бюджетной классификации.
    1. Описание изменений программ и планируемых конечных результатов Агентства
  • в случае существенных изменений структуры программ представляется переходная таблица;
  • при изменении наименований программы или формулировок конечных результатов достаточно подстрочных пояснений.

Целью отчётности о реализации государственных программ в Австралии является обеспечение Правительства транспарентной и согласованной информацией о том, в какой степени Агентства вносят свой вклад в реализацию целей Правительства. Агентства предоставляют информацию о достижении целей программ, их финансировании, непосредственных и конечных результатах, ключевых показателях эффективности, а также о том, что получили в результате реализации программ конкретные целевые группы или общество в целом.
    1. Структура представляемого австралийскими Агентствами44 отчёта (annual report) о реализации программы выглядит следующим образом45:
  1. Описание цели программы, включая:
    1. Какая проблема (проблемная область) была определена Правительством и для какой целевой группы;
    2. Что известно о проблеме (проблемной области), каков её масштаб
    3. Каким образом конструкция программы способствует достижению целей программы;
    4. Наличие взаимодействия с другими программами того же уровня (например, федеральными), реализуемыми другими Агентствами, но вносящими вклад в одну и ту же цель Правительства.
  1. Отчётность о фактических расходах на реализацию программы (заверенная аудиторами), включая:
    1. Виды ассигнований и программные мероприятия46;
    2. Комментарии по прогнозируемым изменениям необходимого уровня финансирования (например, в связи с демографическими изменениями).
  2. Описание компонентов программы47
    1. Отчётность по компонентам программы (подпрограммам, мероприятиям) является детализацией программной отчётности и обеспечивает преемственность отчётности от года к году;
    2. Информация о показателях результатов программы (в привязке к конкретным компонентам).
  3. Отчётность по непосредственным результатам программы
    1. Полученные непосредственные результаты программы (их количество и качество) и их вклад в цели программы;
    2. Объяснение отклонений фактических значений от плановых и меры по исправлению ситуации;
    3. Информация о непосредственных результатах должна полностью характеризовать основные компоненты программы и то, как
    4. совокупность непосредственных результатов программы характеризует метод, выбранный Правительством для решения проблемы.
  4. Отчётность по ключевым показателям эффективности программы
    1. Полученные показатели эффективности программы;
    2. Объяснение отклонений фактических значений от плановых и меры по исправлению ситуации;
    3. Система ключевых показателей эффективности должна характеризовать динамику решения проблемы, предпринятые действия, и полученные результаты;
    4. Ключевые показатели эффективности программы характеризуют конечные результаты (часто долгосрочные), поэтому вопросы выбора и прогнозирования значений показателей остаются на усмотрении Агентств, которые должны объяснить логику выбора и предпосылки, из которых они исходили, формируя систему показателей;
    5. Ключевые показатели эффективности не обязательно должны быть финансовыми (за исключением программ, реализуемых в сфере финансов);
    6. По возможности следует использовать имеющиеся ключевые показатели эффективности
    7. Для демонстрации эффекта реализации программ может использоваться информация из разных источников, включая замеры характеристик соответствующих целевых групп.

Сравнение отчёта о реализации госпрограммы с бюджетной заявкой представлено в таблице 3:

Таблица 3. Сравнение структуры планового и отчётного документа о реализации программы: Австралия


Структура планового документа – бюджетной заявки (PBS) (в сокращении)
Структура отчётного документа (annual report) о реализации программы (в сокращении)
  1. Обзор ситуации на уровне Направления (межведомственного, по проблемному принципу) включая:
    1. Сферы ответственности и основные полномочия
    2. Конечные результаты (цели) по Направлению, вклад Агентств, ответственные лица
    3.  Вновь выделяемые по Направлению ресурсы на планируемый бюджетный период


  1. Обзор ситуации на уровне Агентства:
    1. Стратегия Агентства: проблемы, приоритеты Правительства, полномочия
    2. Финансовые ресурсы (из всех источников)


  1. Описание программ и планируемых конечных результатов Агентства:
    1. Выбранная Агентством стратегия достижения конечных результатов: целевые группы, обоснование конструкции цепочки: конечный результат/программы/мероприятия
  1. Описание цели программы, включая:
    1. Какая проблема (проблемная область) была определена Правительством и для какой целевой группы;
    2. Что известно о проблеме (проблемной области), каков её масштаб
    3. Каким образом конструкция программы способствует достижению целей программы;
    4. Наличие взаимодействия с другими программами того же уровня
    1. Финансовое обеспечение программ в разрезе видов ассигнований и статей бюджетной классификации
  1. Отчётность (аудированная) о расходах на реализацию программы, включая:
    1. Виды ассигнований и программные мероприятия;
    2. Комментарии по прогнозируемым изменениям потребности в финансировании



  1. Отчётность по подпрограммам, мероприятиям
    1. Информация о показателях в привязке к подпрограммам, мероприятиям



  1. Отчётность по непосредственным результатам программы, включая:
    1. Полученные непосредственные результаты программы (их количество и качество) и их вклад в цели программы;
    2. Объяснение отклонений фактических значений от плановых и меры по исправлению ситуации;
    3. Количество и качество непосредственных результатов программы и их вклад в цели программы;
    4. Как совокупность непосредственных результатов программы характеризует метод, выбранный Правительством для решения проблемы
    1. Система ключевых показателей эффективности (Key Performance Indicators, KPIs)
  1. Отчётность по ключевым показателям эффективности программы (Key Performance Indicators, KPIs), включая:
    1. Фактически достигнутые показатели динамики решения проблемы, действий и конечных результатов
    2. Объяснение отклонений фактических значений от плановых и меры по исправлению ситуации.


Характерной чертой методических документов, определяющих порядок подготовки и структуру плановых (PBS) и отчётных документов (annual report), описывающих программы, реализуемые австралийскими Агентствами, является детальное описание требований к их публикации, печати и размещению в сети интернет, включая:

- требования к соблюдению секретности;

- ответственность за качество информации по направлениям (включая перечень информации, которая должна быть согласована с Министерством финансов. Для улучшения качества информации она во всё большей степени предоставляется исполнителям из единой информационной системы CBMS и из актов об ассигнованиях48);

- требования к качеству печати и используемым печатным устройствам;

порядок представления в парламент, Министерство финансов, казначейство, другие государственные организации

- рекомендации по размещению на правительственном сайте ссылка скрыта и на ведомственных сайтах;

- требования к наименованиям, описаниям и нумерации программных документов.

Суммируя австралийскую практику описания государственных программ, можно сказать, что применяемые модели описания позволяют включить в бюджетный процесс, на всех его стадиях – от подготовки бюджета до представления отчётности о его выполнении – значительный объём информации о результатах деятельности и о расходах, необходимых для их получения. Изучается преимущественно информация о тех расходах, которые предлагается увеличить: о расходах на новые программы и о дополнительном финансировании реализуемых программ49.

Основным документом, используемым кабинетом министров в бюджетном процессе на ключевой стадии подготовки бюджета, являются бюджетные заявки (PBS), описывающие планируемые результаты.

Также на стадии подготовки проекта бюджета и обсуждения структуры бюджетных ассигнований используются отчётные документы, характеризующие фактически полученные результаты предыдущих периодов:

- отчёты (annual report) о реализации программы;

- результаты выборочных стратегические обзоров реализуемых крупных программ;

- анализ госпрограмм, полученный в результате парламентских расследований и работы независимых комиссий и т.д. Все имеющиеся в кабинете министров предложения, касающиеся бюджетных ассигнований, получают политическую и финансовую оценку Министерства финансов50.

Анализ австралийской модели описания государственных программ позволяет сделать следующие выводы:

- австралийская модель описания государственных программ соответствует потребностям внедренной в Австралии продвинутой модели БОР51. При этом в полной мере австралийская модель применяется только к бюджетным заявкам на дополнительное финансирование (к новым и продолжающимся программам);

- австралийская модель описания государственных программ включает плановые и отчётные документы и обеспечивает необходимой информацией все стадии бюджетного процесса, в котором на равных участвует и исполнительная власть (Правительство) и парламент;

- разработка проекта бюджета, в частности, структуры расходов на основе бюджетных заявок и иных документов – прерогатива Правительства52;

- бюджетные заявки на финансирование госпрограмм рассматриваются в контексте Направлений (сформированные по проблемному принципу и на межведомственной основе объединения Агентств) с учётом потенциального вклада в решение проблем страны и реализацию приоритетов Правительства;

- при рассмотрении и отборе госпрограмм обязательно используется стандартное описание программы, включающее помимо информации о планируемых результатах программы (включая вклад в достижение целей Правительства) и объеме финансирования, также - информацию о решаемой с помощью программы проблеме, целевой группе и обоснование выбранных методов (инструментов) решения проблемы;

- для сопоставимости к описанию программы предъявляются жестко формализованные в единой для всех Агентств методике требования по применению единого шаблона и структуры описания программы и использованию достоверной финансовой и нефинансовой информации из единой базы данных (CBMS).

      1. Copyright © 2023. All rights Reserved.