Geum.ru

Федерального Собрания Российской Федерации доклад

Вид материалаДоклад

Содержание


§ 4. Развитие бюджетного и налогового законодательства
Подобный материал:
1   ...   11   12   13   14   15   16   17   18   ...   31

§ 4. Развитие бюджетного и налогового законодательства



Одно из приоритетных направлений бюджетной реформы – переход от управления затратами к управлению результатами. О необходимости такого подхода говорилось и в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2005 год.

Развитие принципов бюджетирования, ориентированного на результат, получило свое отражение в постановлениях Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 года № 239 "Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ", от 27 апреля 2005 года № 259 "Об утверждении положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006–2008 годы".

Суть новых подходов в управлении общественными финансами, переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат, представлены в правительственной Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249.

В соответствии с принципами и требованиями среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, впервые в прошлом году были сформированы Перспективный финансовый план на 2006—2008 годы и проект федерального бюджета на 2006 год.

Новые принципы бюджетной политики получили развитие и в тех законах, которые напрямую касаются вопросов эффективности бюджетных расходов.

В частности, одним из резервов повышения эффективности бюджетных расходов является совершенствование законодательства о государственных закупках. Об этом конкретно было заявлено в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2006 году. В соответствии с поставленной задачей Правительством Российской Федерации разработан Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", который был рассмотрен и принят в весеннюю сессию 2005 года.

Данный федеральный закон направлен на систематизацию законодательного регулирования этой сферы и создание целостной регламентации гражданско-правовых и процедурных вопросов, связанных с этой деятельностью на всех уровнях власти. Принятый закон, по сути, заменяет ранее действовавшие законодательные акты, такие, как Федеральный закон от 13 декабря 1994 года № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", Федеральный закон от 6 мая 1999 года № 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд". Одновременно с этим взамен разрозненных правил, действовавших в различных регионах и сферах экономики, введены единые принципы и более четко регламентированные процедуры государственных закупок.

Таким образом, главная цель данного закона – обеспечение конкурсности и прозрачности механизмов государственных закупок, повышение результативности государственного контроля за их проведением. В итоге это должно способствовать повышению эффективности использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, предотвращению злоупотреблений и коррупции.

Кроме того, указанный закон приводит правила государственных закупок в соответствие с международными правовыми документами в этой области. В частности, это касается требований, содержащихся по этим вопросам в документах ВТО, Всемирного банка и Комиссии ООН по правилам международной торговли (ЮНСИТРАЛ).

Вместе с тем следует отметить, что в настоящее время отсутствует ряд соответствующих подзаконных актов, которые позволяют приступить к реализации указанного закона в полном объеме, а Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" с 1 января 2006 года утратил свою силу. Указанная ситуация ведет к риску финансовых нарушений, связанных с использованием бюджетных средств в 2006 году и (или) к сокращению объемов госзакупок.

Представляется целесообразным на протяжении 2006 года осуществлять мониторинг эффективности реализации указанного закона, в том числе полноту и своевременность принятия Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации соответствующих подзаконных актов.

Важным направлением развития принципов бюджетирования в ходе разработки, рассмотрения и принятия закона о федеральном бюджете является совершенствование законодательного обеспечения бюджетного процесса.

Так, в соответствии с упомянутой выше правительственной Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах сейчас в процессе обсуждения находится разработанный Министерством финансов проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации".

В этой связи необходимо отметить ряд законодательных проблем, касающихся бюджетного процесса, от решения которых в значительной степени будет зависеть реальный результат проведения бюджетной реформы.

Так, в настоящее время закон о федеральном бюджете не содержит критерии оценки достижения стратегических целей и индикаторы результативности исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации для обеспечения задач нового этапа реформы межбюджетных отношений с точки зрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Отсутствуют экономические и социальные индикаторы результативности федеральных целевых программ.

При разработке проекта бюджета Правительством Российской Федерации не были учтены предложения Совета Федерации, содержащиеся в его постановлении по формированию концепции федерального бюджета на 2006 год, в части разработки экономических и социальных индикаторов результативности федеральных целевых программ с целью более эффективного их использования как инструмента программно-целевого управления бюджетными расходами и финансирования федеральных целевых программ в объемах, установленных при утверждении этих федеральных целевых программ.

В этой связи перспективной задачей является разработка индикаторов результативности исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и введение практики их нормативного закрепления.

Кроме того, при разработке проекта закона о федеральном бюджете необходимо более полно учитывать финансово-экономические обоснования ранее принятых федеральных законов. В настоящее время такие параметры не всегда находят отражение в законе о федеральном бюджете. Так, сопоставление представленных в законопроекте бюджета на 2006 год данных по доходам и расходам консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и данных финансово-экономических обоснований Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выявило нехватку по расходам консолидированных бюджетов субъектов Федерации порядка 360 млрд. рублей.

Приоритетным направлением является совершенствование налогового законодательства. В Бюджетном послании Президента от 24 мая 2005 года было обращено особое внимание на необходимость что в завершения 2005–2006 годах налоговой реформы. Как отмечалось ранее главой государства, основы налоговой системы уже сформированы и главным направлением работы является ее дальнейшее совершенствование в направлении снижения налоговой нагрузки на экономику.

За 2005 год, с момента выхода первого доклада Совета Федерации о состоянии законодательства, был принят целый ряд законов, вносящих поправки в законодательство о налогах и сборах. Значительная их часть направлена на снижение налоговой и административной нагрузки на экономику.

В частности, принят Федеральный закон от 6 июня 2005 года № 58-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах", облегчающий налоговое бремя плательщикам налога на прибыль. Законом предусматривается относить расходы на НИОКР, не давшие положительного результата, на себестоимость полностью, а расходы на НИОКР, которые используются в производстве, принимать к вычету в течение двух лет вместо трех по ранее действовавшему законодательству.

С 1 января 2006 года при расчете налога на прибыль предусматривается возможность уменьшения налогооблагаемой базы предприятий за счет учета переходящих убытков прошлых лет в размере 50% (вместо 30% по действующему законодательству), а с 1 января 2007 года – в полном объеме. Также вводится дополнительный 10% амортизационный вычет, предоставляемый при приобретении основных средств, что позволит налогоплательщикам значительно быстрее амортизировать основные средства, ускорит оборот денежных средств и увеличит финансовые возможности организаций по обновлению основных средств, в особенности ее активной части.

В июле 2005 года был внесен ряд изменений в Налоговый кодекс, предусматривающих совершенствование администрирования НДС с целью стимулирования инвестиционной активности хозяйствующих субъектов и поддержания экономического роста.

Следует подчеркнуть, что с 2006 года предусматривается упрощение процедуры возмещения НДС при капитальном строительстве, а с 2007 года – при экспорте продукции. Расширяется перечень расходов, принимаемых к вычету при налогообложении прибыли, что позволит стимулировать инвестиции в производство. Так, с 2006 года будет осуществлен переход на уплату налога по наиболее ранней из следующих дат – отгрузка или оплата товара. При этом предусмотрен двухлетний переходный период. Вводится ускоренный порядок возмещения НДС при капитальном строительстве; устанавливаются нормы по применению этого налога при реорганизации организаций, при доверительном управлении имуществом и при осуществлении совместной деятельности. Отменяется уплата НДС с авансовых платежей и при этом вводится уплата налога с "частичной оплаты", что позволяет более оперативно возмещать уплаченные суммы НДС.

С 1 января 2006 года предусмотрена индексация специфических ставок акцизов примерно на 9% (акцизы на сигареты на 15%, акцизы на нефтепродукты не индексируются) и повышение налога на добычу полезных ископаемых при добыче газа с 135 до 147 рублей. Отменен также налоговый режим акцизного склада в отношении алкогольной продукции.

В то же время следует отметить, что за прошедший период так и не была принята норма о снижении ставки НДС, хотя в Бюджетном послании на 2005 год Президентом Российской Федерации ставилась задача снизить эту ставку с 2006 года.

Помимо перечисленных, следует отметить еще два закона, которые напрямую связаны с реализацией важнейших социально-политических задач, поставленных Президентом еще в Бюджетном послании 2004 года. Прежде всего это Федеральный закон от 21 июля 2005 года №101-ФЗ "О внесении изменений в главы 26.2 и 26.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", улучшающий нормы по налогообложению малого бизнеса, а также Федеральный закон от 1 июля 2005 года № 78-ФЗ "О признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения" (далее — Федеральный закон от 1 июля 2005 года №78-ФЗ), отменяющий налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения.

Так, с целью совершенствования налогообложения малого бизнеса с 1 января 2006 года с 15 до 20 млн. рублей увеличен размер годового дохода от реализации, позволяющий налогоплательщикам применять упрощенную систему налогообложения, а также существенно расширен перечень расходов, принимаемых к вычету при исчислении налоговой базы.

В соответствии с принятым Федеральным законом от 1 июля 2005 года отменен налог на имущество, переходящее в порядке наследования. Доходы, полученные гражданами в порядке дарения, облагаются налогом на доходы физических лиц в размере 13 процентов от величины полученного дохода, а в случае, когда даритель и одаряемый являются членами семьи и (или) близкими родственниками в соответствии с Семейным кодексом Российской Федерации, такие доходы освобождаются от налогообложения.

Важное место в повышении экономической эффективности имеют федеральные законы, определяющие роль государственного регулирования производства и оборота этилового спирта. Здесь постоянно происходит изменение законодательства, подчас идущее в разрез с интересами регионов.

В 2005 году приняты законодательные акты, регулирующие производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции: Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 114-ФЗ "О сборах за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производ­ством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продук­ции", Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 102-ФЗ "О внесении изме­нений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (далее – Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 102-ФЗ) и Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 107-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" (далее – Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 107-ФЗ).

Эти законы вносят существенные изменения в функционирование рынка денатурированного спирта и спиртосодержащей продукции.

Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 1 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 107-ФЗ отменено освобождение от обложения акцизами поставок денатурированного спирта и спиртосодержащей продукции. Вместе с тем денатурированный спирт используется в качестве технического сырья в производстве средств бытовой химии. Обложение акцизами денатурированного спирта, а также произведенной из него денатурированной спиртосодержащей продукции существенно увеличивает их стоимость. Все это с большой вероятностью приведет к значительному сокращению деятельности предприятий по производству технического спирта и к увеличению цен на отдельные группы товаров повседневного спроса.

Кроме того, положения Федерального закона от 21 июля 2005 года № 102-ФЗ предусматривает отмену государственного регулирования в сфере производства и оборота алкогольной продукции, что может привести к ослаблению государственного контроля в данной сфере, дальнейшему увеличению доли нелегального сектора рынка, уменьшению поступления налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Совершенно оправданна озабоченность ряда субъектов Российской Федерации и Минсельхоза России положениями Федерального закона от 21 июля 2005 года № 102-ФЗ, поскольку закон лишает субъекты Российской Федерации важнейших рычагов, обеспечивающих их участие в проведении государственного контроля за оборотом, качеством и безопасностью алкогольной продукции на своих территориях. Московской областной Думой внесен проект федерального закона № 221020-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции". Названный проект федерального закона направлен на расширение полномочий субъектов Российской Федерации в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, что позволит им осуществлять контроль за ситуацией на алкогольном рынке, осуществлять проведение контроля качества и безопасности поступающей в розничную торговлю алкогольной продукции в целях защиты жизни и здоровья населения, а также увеличить объем налоговых поступлений в бюджеты всех уровней.

Одним из важнейших направлений бюджетно-налоговой политики в части реформирования акцизного налогообложения нефтепродуктов стало совершенствование распределения поступлений от этого налога между территориальными бюджетами пропорционально объемам потребления нефтепродуктов на территории субъектов Российской Федерации.

Эта проблема решена в рамках бюджетного законодательства путем введения начиная с 2004 года механизма перераспределения части акцизов на нефтепродукты между субъектами Российской Федерации в соответствии с определенными критериями.

Так, в соответствии со статьей 94 Федерального закона от 23 декабря 2003 года №186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" было установлено, что 10% отчислений от уплаты акцизов направляется в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты закрытых административно-территориальных образований, 50% отчислений направляется для распределения в вышеуказанные бюджеты на финансирование дорожного хозяйства в соответствии с нормативами отчислений, установленными приложением 35 к данному закону. Перечисление осуществляется не реже одного раза в десять дней уполномоченным Минфином России органом Федерального казначейства.

Федеральным законом от 23 декабря 2004 года № ФЗ-173 "О федеральном бюджете на 2005 год", Федеральным законом от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и Федеральным законом от 26 декабря 2005 года № 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" указанный порядок предусмотрено сохранить. Таким образом, одна из задач, которые ставились при введении нового порядка налогообложения акцизами нефтепродуктов, в настоящее время решена путем внесения изменений в бюджетное законодательство.

В то же время введенный порядок исчисления и уплаты акцизов на нефтепродукты имеет ряд существенных недостатков, в частности появились определенные схемы уклонения от уплаты данного налога.

Вопрос реформирования акцизного налогообложения нефтепродуктов остается острым еще и по следующим причинам. Налоги на топливо в России, как и в других развитых промышленных странах, играют все более важную роль в транспортной политике. К сожалению, взимание налогов на топливо в России не рассматривается пока в качестве дополнительного механизма поощрения использования экологически чистых и безвредных видов топлива.

Сложившаяся в России система установления ставок акцизов на нефтепродукты, которая не исходит из принципа "выше качество – ниже ставка акциза", не стимулирует нефтяные компании к инвестициям в расширение производства качественных видов моторного топлива.

Перспективными задачами совершенствования законодательной основы акцизного налогообложения нефтепродуктов остаются:

упорядочение взимания акцизов на нефтепродукты;

разработка механизма по возврату акциза по экспортным операциям;

улучшение администрирования акцизных платежей по нефтепродуктам;

повышение конкурентоспособности высокотехнологичных и экологически безопасных видов топлива на рынке нефтепродуктов Российской Федерации.

В целях дальнейшего совершенствования налогового законодательства предстоит:

продолжить дальнейшее совершенствование налогового администрирования по вопросам трансфертного ценообразования;

совершенствовать систему налогообложения физических лиц, а также налога на имущество физических лиц;

совершенствовать порядок взимания и возмещения НДС;

принять меры по повышению уровня собираемости налогов за счет улучшения администрирования по налогу на прибыль организаций, по акцизам на этиловый спирт из всех видов сырья, (за исключением пищевого) по водному налогу, транспортному налогу;

разработать предложения по дальнейшему сокращению числа налоговых льгот, а также по компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с установлением льгот по региональным налогам на федеральном уровне, в том числе путем сокращения льгот в части освобождения от налогообложения организаций в отношении ряда объектов;

принять меры по устранению условий занижения отпускных цен на табачные изделия и обеспечению поступлений от акцизов на указанные товары в утверждаемых размерах;

предусмотреть порядок возмещения бюджетам субъектов Российской Федерации потерь налоговых поступлений от акцизов на алкогольную продукцию в связи с ликвидацией акцизных складов49.