Geum.ru

Федерального Собрания Российской Федерации доклад

Вид материалаДоклад

Содержание


Вводная часть
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   31

ВВОДНАЯ ЧАСТЬ



Представляя очередной доклад о состоянии российского законодательства, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Совет Федерации) считает важной задачей уяснение практической значимости первого доклада, представленного обществу в 2005 году1. Этот документ открыл в истории российского парламентаризма новую страницу.

Вопросы реализации итоговых положений доклада Совета Федерации 2004 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" (далее — доклад 2004 года) были рассмотрены на пленарном заседании Совета Федерации 21 сентября 2005 года. Выступая с докладом, Председатель Совета Федерации С.М. Миронов обозначил ряд принципиальных приоритетов при анализе итогов 2005 года:

качество законов, целостность законодательного регулирования и непротиворечивость законов, принимаемых для обеспечения новых механизмов реализации социальной стратегии Президента Российской Федерации;

ответственность власти, анализ правовых процедур, обеспечивающих ответственность за качество принимаемых законов и их применение;

системность деятельности государственных органов, комплексная реализация человекоформирующих, общенациональных проектов в области здравоохранения, образования, жилищного строительства и развития ипотеки, развития АПК на программно-целевой основе в единстве правового, кадрового, финансового, организационного обеспечения и эффективного правоприменения;

контроль за процессами выработки и реализации политико-правовых решений, совершенствование системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики как действенной формы конституционного партнерства государственных органов и социального партнерства власти и общества.

Уже в процессе работы над первым докладом стало очевидно, что будет весьма сложно создать документ, в котором одновременно были бы представлены и концептуально-стратегические основания формирования и реализации государственной политики, и инструментальные, конкретно-методические элементы, позволяющие объективно оценивать состояние и перспективы развития отдельных сфер федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

Результаты работы органов власти за 2005 "парламентский год" свидетельствуют о том, что выводы и рекомендации, сформулированные в докладе Совета Федерации 2004 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации", в целом сохраняют свою актуальность и требуют более внимательного отношения к ним как со стороны палаты, так и, возможно, со стороны других заинтересованных участников законодательной деятельности.

Необходимость подготовки доклада о состоянии законодательства в Российской Федерации как своего рода "содержательного отчета" законодательной власти не вызывала и не вызывает сомнений.

Доклад Совета Федерации как реальный шаг на пути повышения открытости власти и ее подотчетности гражданскому обществу получил серьезный общественный резонанс. Информацию о его обнародовании разместили все ведущие федеральные общественно-политические СМИ, в том числе и электронные. Он размещен на официальных сайтах Совета Федерации, был издан общим тиражом свыше 3 тыс. экземпляров, разослан в 252 адреса по всей России, в библиотеки, ведущие вузы, в органы государственной власти всех уровней (в отзывах, поступивших в ответ на его рассылку, высказывалось сожаление о недостаточном тираже печатного издания доклада)2. Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации С.М. Миронов представил доклад 2004 года Президенту Российской Федерации В.В. Путину.

На первый доклад были получены отзывы органов власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, ведущих российских институтов, бизнес-сообщества – всего примерно от 150 адресатов.

Особую ценность для Совета Федерации представляют именно критические отзывы на доклад 2004 года3.

Одна из задач настоящего доклада – это учет и консолидация мнений о качестве законодательства органов конституционного партнерства, органов власти всех уровней и институтов гражданского общества4.

Именно такой многосторонний, разноуровневый вневедомственный мониторинг законодательства позволяет создать "площадки открытого взаимодействия" органов власти различных ветвей и уровней, "каналы обратной связи" общества и государства, сформировать у россиян объективное представление о власти, законах, их полезности, доступности для понимания, уяснить реальные возможности для каждого гражданина адекватно пользоваться законами.

Первый доклад Совета Федерации состоялся как политико-правовое событие. Его подготовка дала импульс к осмыслению как собственной деятельности Совета Федерации, так и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В 2005 году выразили намерение подготовить первые доклады об итогах собственной правовой деятельности и состоянии регионального законодательства законодательные (представительные) органы государственной власти Архангельской, Новгородской, Пензенской, Самарской, Тверской областей5.

В отзывах и предложениях субъектов Российской Федерации отмечается высокая степень совпадения федеральных и региональных проблем: и в сфере принятия политико-правовых решений, и в сфере взаимодействия различных ветвей власти, и в сфере координации деятельности при реализации государственной политики.

Совет Федерации с удовлетворением отмечает расширение сфер и форм сотрудничества в деятельности по оценке законодательства Российской Федерации и уверен в возможности его дальнейшего совершенствования, поскольку важнейшей задачей законодателя является своевременное реагирование на потребности общественного развития. Решение этой задачи требует расширения спектра мнений о законодательстве и практике его применения. Только такой подход позволит донести до законодателя мнение каждого человека, каждого общественного объединения, каждого правоприменителя. Именно это станет предпосылкой создания истинно гуманитарного законодательства, когда во главу угла будут поставлены интересы конкретной личности.

Работа над вторым докладом показала, что в механизме выработки и реализации государственной политики, управления делами государства на данном этапе используется лишь один элемент стратегического целеполагания – ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Поэтому Совет Федерации обращается именно к Посланию Президента Российской Федерации как конституционно-правовому основанию формирования стратегии правового развития Российской Федерации.

Остаются несовершенными процедуры выработки и планирования мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики. Распределение бюджетных средств не в полной мере согласуется с определяемыми приоритетными направлениями государственной политики. Отсутствует четкое понимание необходимого объема законодательного обеспечения приоритетных направлений государственной политики. Контроль над результатами реализации ими государственной политики малодоступен парламенту и гражданскому обществу.

Доклад 2004 года со всей очевидностью выявил слабое звено в механизме управления делами государства – это реализация политико-правовых решений как на этапе их законодательного оформления, так и в процессе обеспечения исполнения. Такой вывод позволил предположить необходимость включения в государственное управление системы мониторинга как инструмента повышения обоснованности принятия решений и эффективности их реализации. Эта идея уже реализуется: в системе органов юстиции создается специальная структура, кроме того, мониторинг заявлен в качестве важнейшей составляющей реализации национальных проектов.

По прошествии года с момента выпуска первого доклада Совет Федерации вынужден констатировать, что, несмотря на всеобщую поддержку предложений, высказанных в докладе 2004 года, многие выводы и рекомендации не утратили своей актуальности и механизмы выработки, законодательного обеспечения, реализации государственной политики могут быть существенно усовершенствованы. Не все выводы и рекомендации первого доклада удалось воплотить в жизнь, однако четкая постановка на официальном уровне проблем развития законодательства и определение путей их преодоления позволит выделить приоритетные вопросы и выработать конкретные меры по их решению.

Доклад Совета Федерации как парламентский документ может и должен выступать развернутой обобщающей формой ежегодного информирования общества о результатах работы власти в целом6. При этом обнародование доклада перед очередным посланием Президента Российской Федерации позволит подвести общие итоги работы и поставить задачи на очередной год с учетом установленной обратной связи общество – государство.

Доклад "О состоянии законодательства в Российской Федерации" органично дополняет формирующуюся сегодня систему среднесрочного и долгосрочного планирования основных направлений развития государства, выступая правовым основанием их своевременной корректировки.

Сегодня создание федеральной программы законодательной деятельности на среднесрочную и долгосрочную перспективу становится реально выполнимой задачей. Принятие этой программы позволит перевести законотворческую работу из режима форсированного принятия законов в программный процесс, предполагающий четкое представление о том, какие изменения в законодательстве необходимы в среднесрочной перспективе. Однако представляется, что для реализации этого предложения совершенствование законодательства и законодательной деятельности должно стать самостоятельным приоритетом государственной политики. В этой связи одной из ключевых идей настоящего доклада, основой стратегии правового развития России становится признание в качестве нового приоритета государственной политики совершенствования законодательства. Особую актуальность приобретает необходимость регламентации федерального законодательного процесса на законодательном уровне.

Этот вывод основывается на анализе законодательства, принятого за 2004 и 2005 годы. Несмотря на интенсивность законодательной деятельности, цели, которые планировалось достичь в реальном социально-экономическом жизненном пространстве, не достигаются в полной мере. Качество законов, оцениваемое по объективным критериям, остается далеким от совершенства.

Очередной доклад "О состоянии законодательства в Российской Федерации" практически вышел за рамки собственно Совета Федерации. Очевидной стала необходимость в участии в его создании всех заинтересованных участников законодательного процесса и институтов гражданского общества. Так, в процессе работы над докладом комитетами и комиссиями Совета Федерации были подготовлены собственные доклады о состоянии законодательства по определенным направлениям государственной политики7.

Представляя доклад по итогам 2005 "парламентского года", напомним некоторые инициативные основания нашей деятельности.

Доклад "О состоянии законодательства в Российской Федерации" подготовлен в соответствии с решением Совета Федерации и является формой представления результатов мониторинга системы законодательного регулирования общественных отношений.

Совет Федерации готовит доклад исходя из особенностей своего конституционно-правового статуса:

Совет Федерации призван нести ответственность за качество законов наряду с другими участниками законодательного процесса;

Совет Федерации является органом, обладающим правом законодательной инициативы и наиболее полно на федеральном уровне выражающим позицию субъектов Российской Федерации;

Совет Федерации взаимодействует с Президентом Российской Федерации и другими участниками законодательной деятельности в реализации своих полномочий по законодательному регулированию важнейших сфер жизнедеятельности государства.

Доклад адресован прежде всего членам Совета Федерации, а также всем субъектам права законодательной инициативы и правоприменительной практики в целях принятия консолидированных усилий по совершенствованию законодательства Российской Федерации.

Правовой основой подготовки доклада являются:

статьи 2, 10, 11, 18, 80, 84, 102, 104, 105, 106 и 108 Конституции Российской Федерации, определяющие в нормативном единстве конституционные основы деятельности и статус Совета Федерации как палаты Федерального Собрания Российской Федерации;

Федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации";

Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации";

положения статьи 30 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, принятого постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ.

Подготовка доклада велась также с учетом решений первой и второй всероссийских научно-практических конференций "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение", состоявшихся в 2003—2005 годах при активном участии Совета Федерации.

По своему назначению, предмету анализа и задачам доклад занимает особое место в системе существующих экспертно-аналитических материалов, представляемых федеральными органами государственной власти8.

В докладе:

оцениваются результаты и итоги законодательной деятельности и правоприменительной практики в 2005 году;

развивается опыт анализа законодательства с точки зрения соответствия целям и задачам государственной политики, конституционным положениям о правах и свободах человека и гражданина, а также требованиям системности законодательства и юридической техники;

выявляются ведущие тенденции развития российского законодательства;

предлагаются рекомендации по совершенствованию организации законотворчества и законодательной деятельности, а также правоприменительной практики.

Докладом развивается традиция представления ежегодных докладов Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации, отрабатываются организационно-концептуально-методологические и методические основы их подготовки.

Доклад имеет вводную часть, в которой анализируется его практическая значимость.

Первая часть доклада посвящена осмыслению стратегии правового развития России и конституционно-правовых основ законодательной деятельности.

Во второй части раскрываются вопросы законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики государства за 2005 "парламентский год". По сравнению с докладом 2004 года она обогатилась самостоятельной главой, в которой анализируется опыт интегрального правового обеспечения межотраслевых сфер государственной политики.

Третья часть является новеллой доклада. Это попытка ввести в доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации самостоятельную часть о законодательстве субъектов Российской Федерации, раскрывающую наиболее острые и проблемные вопросы формирования регионального законодательства9.

Констатация факта недостаточности правовых средств совершенствования законодательства привела к необходимости рассмотрения в самостоятельной, четвертой части доклада системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики как универсального правового инструмента повышения эффективности принятия государственно-правовых решений.

В развитие идеи о необходимости понимания значимости законодательной деятельности как приоритета государственной политики итоговые положения доклада составили самостоятельную часть, пятую, включающую концептуальные положения о совершенствовании законодательства как формы конституционного партнерства, выводы и рекомендации, а также концепции проектов трех системообразующих федеральных законов: о Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации, о нормативных правовых актах в Российской Федерации, о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов.

В целом настоящий доклад сохранил смысловую преемственность с докладом 2004 года, в нем так же, как и в предыдущем докладе, сделана попытка осуществить анализ законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики государства10.


Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

(Часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации)