Федерального Собрания Российской Федерации доклад
| Вид материала | Доклад |
- Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации доклад, 364.99kb.
- Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации доклад, 1702.16kb.
- Пециальный доклад подготовлен в соответствии с пунктом 2 статьи 33 Федерального конституционного, 754.28kb.
- В российской федерации, 645.64kb.
- Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, 107.4kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации, 1761.56kb.
- Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 2 доклад, 116.73kb.
- Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и Президента, 152.81kb.
- Депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, 144.93kb.
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Астраханской области, 4710.7kb.
Глава 2. Новые методы реализации стратегии правового развития России в деятельности органов государственной власти
Введение
Настоящая глава содержит обзор деятельности органов государственной власти по внедрению новых принципов планирования и бюджетирования, ориентированного на результат. Особое внимание уделяется Сводному докладу об основных направлениях и результатах деятельности Правительства Российской Федерации, а именно провозглашенным в нем целям деятельности органов исполнительной власти, определяемым как стратегические, основная часть которых непосредственно соотносится с Посланием.
Сравнительный анализ основных приоритетов Послания, целей работы Правительства Российской Федерации и полученных результатов может позволить раскрыть не только состояние их законодательного обеспечения, но и состояние практики применения законодательства их обеспечивающего и, следовательно, реального изменения общественных отношений в соответствующих сферах жизнедеятельности государства и общества.
В настоящей главе демонстрируется впервые проделанная на парламентском уровне в период весенней сессии 2005 года работа палаты по подготовке, принятию и осуществлению специальной Программы действий Совета Федерации по реализации посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Особенностями программы является то, что срок ее осуществления рассчитан на 10 лет, в реализации программы участвуют не только комитеты и комиссии Совета Федерации, но и иные органы власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые в программе закреплены как органы конституционного партнерства. В качестве целей программы обозначены приоритеты внутренней и внешней политики страны, содержащиеся в посланиях, определены задачи программы и мероприятия по достижению поставленных целей.
В целом настоящая глава призвана комплексно осветить проходящие в органах власти структурные и смысловые преобразования, расширить понимание логики взаимодействия разных по своей природе органов государственной власти Российской Федерации.
§ 1. Программно-целевой подход в организации деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации (Совета Федерации
и Государственной Думы)
В посланиях Президента Российской Федерации повышение эффективности и конкурентоспособности государства определяется как важнейшая государственная задача. В целом это направление деятельности получило название административной реформы. В рамках этой реформы была осуществлена модернизация системы органов исполнительной власти, завершившаяся в 2004 году подписанием Указа Президента Российской Федерации № 314 "О системе и структуре органов исполнительной власти Российской Федерации", который заложил основу функционального разделения органов исполнительной власти.
Реформа не затрагивала законодательную и судебную власть, однако с изменением порядка наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации и одновременным переходом на новую систему формирования депутатского корпуса на федеральном и региональном уровнях возникла потребность в переосмыслении места органов законодательной власти всех уровней в механизме принятия государственных решений и ответственности за их реализацию.
Совет Федерации как палата Федерального Собрания, стабилизирующая парламент Российской Федерации в целом, предложила обществу видение своего места в механизме принятия государственно-правовых решений федерального уровня с учетом сбалансированного соблюдения принципов разделения властей и эффективного согласованного взаимодействия всех органов государственной власти.
Совет Федерации исходил из конституционного статуса ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики.
Осмысление Послания позволило предложить обществу и закрепить в постановлении Совета Федерации понятие конституционного партнерства, содержание которого заключается в ответственности конституционных органов государственной власти, функционирующих в единстве принципов разделения властей и согласованного взаимодействия.
Верхним уровнем конституционного партнерства является взаимодействие Президента Российской Федерации и Федерального Собрания в вопросах выработки и реализации основных направлений государственной политики.
Президент Российской Федерации ежегодно обращается к Федеральному Собранию. В 2005 году Федеральное Собрание юридически оформило принятие Послания, отразив это в соответствующих постановлениях палат.
Государственная Дума пошла по пути образования рабочих групп по работе над приоритетными направлениями государственной политики. Совет Федерации реализовал на практике программно-целевой подход к организации собственной деятельности и 12 июля 2005 года принял долгосрочную "Программу действий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по реализации посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации" (далее – программа действий Совета Федерации). Смысл программы – четкое позиционирование деятельности комитетов и комиссий Совета Федерации, всей палаты с основными направлениями внутренней и внешней политики.
Программа действий Совета Федерации разработана на основании посланий Федеральному Собранию 2004 и 2005 годов, бюджетных посланий Федеральному Собранию в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 мая 2005 года № 161-СФ "О Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год и программе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по его реализации".
Программа действий Совета Федерации является стратегическим системным проектом Совета Федерации, обобщающим основные итоги многолетней работы в направлении создания и внедрения в деятельность Совета Федерации системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики – системы обратной связи общества и государства.
Программа действий Совета Федерации разрабатывалась в формате широкого обсуждения и открытого диалога с экспертным сообществом. Концепция программы действий Совета Федерации обсуждалась 28 апреля 2005 года на межрегиональном семинаре "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: опыт и пути совершенствования" в Московской городской Думе, трижды (11, 25 мая и 2 июня 2005 года) уточнялась на заседаниях Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации. 28 июня 2005 года проект программы действий Совета Федерации был представлен Совету законодателей, 30 июня 2005 года – обсуждался с представителями субъектов Российской Федерации и научного сообщества на третьей Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества".
Программа действий Совета Федерации – первая в истории российского парламентаризма федеральная целевая парламентская программа, которая задает направления деятельности палаты на 10-летний период в соответствии с целевыми стратегическими установками Президента Российской Федерации, первый опыт долгосрочного целеполагания парламентской деятельности. Программа действий Совета Федерации позволяет определить системные комплексные показатели деятельности комитетов и комиссий, а также палаты в целом.
Программа действий Совета Федерации (рассматриваемая в качестве модели организации деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации) позволяет синхронизировать деятельность законодательных органов с основными направлениями государственной политики, ежегодно определяемыми в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
Программа действий Совета Федерации, как формализованное выражение конституционного партнерства, представлялась Председателем Совета Федерации С.М. Мироновым Президенту Российской Федерации В.В. Путину.
В настоящее время программа действий Совета Федерации является основным документом, определяющим направления законодательной деятельности палаты на долгосрочную перспективу.
Принятие программы действий Совета Федерации создало предпосылки для повышения уровня взаимодействия Совета Федерации и Правительства Российской Федерации.
Проводящиеся в Российской Федерации реформы приводят к осознанию необходимости активизации законодательных органов. В этой работе законодатель играет существенную роль, во-первых, как основной субъект нормативной регламентации преобразований, во-вторых, как субъект выработки концептуальных направлений государственного развития, в-третьих, как орган контроля, причем — что важно – внешний по отношению к исполнительной власти.
Необходимым условием среднесрочного планирования развития России является стабильность в той же среднесрочной перспективе основных правовых регуляторов – законов. Из этого следует необходимость перехода от сессионных планов законопроектных работ к трехлетней программе законодательной деятельности12.
В этой программе можно выделить два блока законов: законы, обеспечивающие действующие обязательства, и законы, обеспечивающие принимаемые обязательства.
Действующие обязательства, имеющие законодательное обеспечение, которые планируется "зафиксировать" в трехлетнем бюджете, будут иметь постоянный характер, следовательно, есть все основания наложить трехлетний мораторий на изменение законодательства, их обеспечивающего. В отношении таких законов необходим только периодический мониторинг практики их применения с периодичностью в 3–5 лет, по результатам которого и будет проводиться их корректировка.
Законы, обеспечивающие принимаемые обязательства, также в этом случае станут очевидны: это законы, обеспечивающие национальные приоритеты и (или) приоритетные направления внутренней и внешней политики, вводящие новое правовое регулирование. В отношении таких законов необходимо будет проводить оперативный мониторинг, предусматривающий процедуры изменения закона в случае необходимости исправления законодательной ошибки. Если обязательство, устанавливаемое новым законом, перейдет в категорию "действующие", то в отношении таких законов начнет действовать описанный выше механизм с 3–5-летним мораторием. Если же обязательство окажется временным, то и законодательство, его обеспечивающее, будет носить временный характер.
Программа законодательной деятельности может быть разработана с учетом стратегии социально-экономического развития России. Корректироваться программа будет после оглашения очередного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, а конкретизироваться – в сессионных планах работы Государственной Думы.
Решение задачи выработки программы законодательной деятельности зависит от всех органов конституционного партнерства. В целях повышения степени взаимодействия в законотворческой деятельности в июне 2005 года прошло совещание руководства Совета Федерации и председателей комитетов и комиссий Совета Федерации с руководителями федеральных органов исполнительной власти "О работе над приоритетными законопроектами, предлагаемыми Правительством Российской Федерации к рассмотрению в период весенней сессии 2005 года", на котором обсуждались конкретные вопросы реализации задач, вытекающих из Послания Федеральному Собранию 2005 года. Для внедрения в практику работы органов государственной власти программно-целевых методов организации деятельности при Председателе Совета Федерации был образован Совет по федеральным и региональным программам, специально рассмотревший вопрос "О совершенствовании программно-целевых методов реализации социально-экономической политики Российской Федерации". Одним из важных функциональных направлений деятельности данного Совета является разработка механизмов координации деятельности федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных и научных организаций, бизнес-сообщества при подготовке и реализации федеральных и региональных программ.
§ 2. Программно-целевой подход в организации деятельности органов власти субъектов Российской Федерации
В 2005 году сложились предпосылки для применения методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), на уровне субъектов Российской Федерации. Этому способствовали разграничение полномочий между уровнями власти, установление федеральной системы направлений деятельности и целей, принятие актов Правительства Российской Федерации и разработка методического материала по линии Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, проведение совещаний, семинаров по вопросам БОР.
Следует сразу подчеркнуть, что основным принципом внедрения БОР является постепенность, поэтому нормативных документов императивного характера по внедрению БОР в субъектах Российской Федерации не принимается и в среднесрочной перспективе не планируется принимать.
Задача субъектов Российской Федерации в деле внедрения БОР в настоящее время сводится к осознанию направлений деятельности и системы целей регионального уровня и апробации отдельных элементов БОР.
Очевидно, что без стабильного функционирования БОР на федеральном уровне невозможно выстроить систему на уровне регионов, поскольку действующие принципы разграничения полномочий оставляют субъектам Российской Федерации незначительное поле для маневра.
Кроме того, в связи с тем, что процесс разграничения полномочий еще не завершен, остается подвижной система направлений деятельности Правительства Российской Федерации и, соответственно, система целей, а следовательно, региональные направления деятельности и цели также не могут быть зафиксированы и положены в основу планирования социально-экономического развития территории на среднесрочную перспективу.
Тем не менее порядка 20 субъектов Российской Федерации уже развернули эту работу. В разных регионах она ведется по-разному. Накоплен значительный опыт. В настоящее время осуществляется экспертное сопровождение этой работы Советом Федерации и Минфином России, проводятся консультации, семинары-совещания13.
§ 3. Программно-целевой подход в деятельности Правительства Российской Федерации
В 2005 году Правительство Российской Федерации продолжало реализовывать свой основной программный документ "Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года", утвержденный Председателем Правительства Российской Федерации 28 июля 2004 года.
В числе задач социально-экономического развития регионов продолжает оставаться важнейшей повышение эффективности механизмов разграничения полномочий между уровнями власти и реформирование межбюджетных отношений.
Практическую основу этих процессов составляет переход к новым формам и методам работы – работы на конкретные результаты.
Переход от управления затратами к управлению результатами в Послании Федеральному Собранию 2004 года было провозглашено в качестве основного метода модернизации работы всех органов исполнительной власти. Результатом этой работы должны стать повышение открытости власти перед обществом и создание ясной системы оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти, чтобы на этой основе стали возможными подведение итогов и корректировка государственной политики по отдельным направлениям.
В Бюджетном послании на 2006 год был подтвержден приоритет бюджетной реформы – внедрение программно-целевых методов бюджетирования.
Деятельность Правительства Российской Федерации в направлении внедрения БОР осуществляется с 2002 года. За прошедший период проведен эксперимент по внедрению в органах исполнительной власти показателей деятельности. В рамках этого эксперимента всем федеральным органам исполнительной власти было предложено представить собственную деятельность в форме докладов об основных результатах и показателях деятельности. Все доклады сводились в единый документ – Сводный доклад Правительства Российской Федерации об основных результатах и показателях деятельности. Первый такой экспериментальный сводный доклад был подготовлен в конце 2004 года. В 2005 году работа над федеральным бюджетом на 2006 год строилась с учетом примерных показателей деятельности органов исполнительной власти14.
Проект сводного доклада Правительства Российской Федерации в настоящее время играет методологическую роль консолидации информации об основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации, и в перспективе он, как документ, утверждаемый Правительством Российской Федерации в качестве стратегии действий, должен трансформироваться в систему мониторинга планов и отчетов конкретных министерств, служб, агентств.
Все эти меры в увязке с разграничением полномочий между уровнями власти, реформой межбюджетных отношений, устранением нефинансируемых государственных обязательств, позволили разработать проектировки федерального бюджета на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы) и заложить основы планирования развития основных направлений государственной политики на среднесрочную перспективу.
В 2005 году Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации была предпринята попытка разработки программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы). Проект программы подвергся серьезной критике как внутри Правительства, так и в Федеральном Собрании. 29 декабря 2005 года программа была утверждена.
На сегодняшний день уже накоплен опыт в работе по стратегическому планированию деятельности органов исполнительной власти. На основании посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в Правительстве Российской Федерации сформулировано порядка 70 направлений и около 120 целей деятельности. Исходя из этих установок, формулируются цели и задачи деятельности органов исполнительной власти, определяются количественные показатели уровня достижения целей. Федеральным бюджетом на очередной год предусматриваются программно-целевые расходы. Неуклонно из года в год повышается доля расходов бюджета, распределяемых по федеральным и ведомственным программам, каждая из которых обеспечивает достижение конкретных целей субъектов бюджетного планирования.
Впервые деятельность Правительства Российской Федерации описана целостно и системно, что позволяет оценить деятельность по каждому направлению, динамику достижения целей, результативность, наконец, оценить всю текущую деятельность и всю планируемую деятельность в структуре органов исполнительной власти по видам и направлениям деятельности.
В 2006 году вполне можно вводить в эту деятельность контрольный элемент – оценку по результатам года: соответствие произведенных расходов утвержденным сметам и степень достижения промежуточных результатов (по соответствующим количественным показателям). В Правительстве Российской Федерации уже не вызывает дискуссий вопрос о необходимости представления планов работы и отчетов о работе Федеральному Собранию. До тех пор, пока отдельные министерства или их руководители не будут публично представлять свои планы и результаты своей работы в законодательном органе, проводить предварительные экспертные обсуждения своего отдельного конкретного доклада, переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами вряд ли повысит эффективность деятельности органов исполнительной власти.
§ 4. Органы судебной власти в стратегии правового развития России
Судебная система Российской Федерации – важнейший элемент государства – гарант осуществления всех проводимых преобразований. В посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию органам судебной власти всегда уделяется особое место. В Послании Федеральному Собранию 2005 года и перечне поручений по его реализации Президентом Российской Федерации было заострено внимание законодателя, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на необходимость выработки мер по развитию судебной системы. Такие меры в настоящее время обсуждаются во всех звеньях судебной системы.
Вместе с тем потенциал органов судебной власти в совершенствовании, формировании законодательства, оценке его состояния и эффективности применения является недостаточно востребованным. Наряду с общими направлениями деятельности и формами работы органов судебной власти существует специфика для судов различной юрисдикции, определяемая их конституционно-правовой природой.
Конституционный Суд Российской Федерации как судебный орган конституционного контроля, основной целью которого является обеспечение защиты Конституции Российской Федерации, не может непосредственно участвовать в оценке какого-либо аспекта состояния законодательства и текущих проблем законотворческой деятельности15.
Часть 3 статьи 100 Конституции Российской Федерации предусматривает, что палаты Федерального Собрания могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации. Данная норма предполагает форму участия Конституционного Суда Российской Федерации в механизме управления делами государства. Представляется, что такая конституционная, ответственная работа могла бы быть чрезвычайно востребована законодателем, иными институтами государства и как оценка своего труда, и как стимулирующий конституционный механизм совершенствования правового пространства и собственной деятельности. Право законодательной инициативы Конституционным Судом Российской Федерации на данном этапе реализуется не часто, по мере необходимости.
В соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции России Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы по вопросам их ведения.
Арбитражные суды и суды общей юрисдикции находятся на рубеже конфликтов публично-правовых и частно-правовых интересов и обладают наиболее полной информацией о качестве законодательства.
Они обладают конституционным правомочием влияния на законодательство. На данном этапе, однако, основными инструментами у них являются судебная статистика, обзоры судебной практики, решения высших судебных инстанций. Эти инструменты в большей мере влияют на правоприменительную практику и в меньшей на совершенствование законодательства. Право законодательной инициативы ввиду отсутствия четкого определения сферы правотворчества этих судов – "вопросов ведения", используется крайне ограничено. В основном, по инициативам судов совершенствуется процессуальное законодательство и законодательство по вопросам судоустройства.
Для повышения эффективности деятельности судов требуется постоянное, комплексное совершенствование судебной системы. Эта работа уже проводится. Так, проведено существенное обновление руководства Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В арбитражное судопроизводство будут внедрены новейшие технологии обеспечения открытости деятельности органов судебной власти, включающие прямое интернет-вещание судебных заседаний, размещение в свободном доступе решений судов, создание электронных "досье" судебных дел, применение мобильных способов оповещения участников процесса о судебных заседаниях и др.
Арбитражные суды разрешают дела, связанные с защитой прав и законных интересов субъектов хозяйственного оборота в предпринимательской и иной экономической деятельности. К их ведению относятся споры экономического характера. Применяя в своей деятельности огромный массив законодательства в сфере экономики, арбитражные суды, как никто, видят его несоответствия и противоречия. Это обусловливает необходимость более активного участия представителей судейского сообщества в законотворческом процессе в целях обеспечения конструктивного и доброжелательного обсуждения насущных проблем законодательства в духе взаимного уважения, когда мнения представителей различных ветвей власти могут быть услышаны, учтены и воплощены в совместно разработанную норму.
К сожалению, в настоящее время наблюдается снижение профессионализма субъектов права законодательной инициативы, в том числе в экономической сфере. Глубина проблем не раскрывается должным образом. Обоснование законодательной инициативы, как правило, нельзя назвать удовлетворительным. Это приводит к появлению законопроектов, вредных в конечном счете для интересов России. В этой связи активизация осуществления права законодательной инициативы Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в целях совершенствования законодательства в экономической сфере является не только допустимой применительно по предмету ведения арбитражных судов, но и необходимой16.
В системе судов общей юрисдикции завершается решение самой главной задачи последних лет – создания начального уровня судебной системы – мировых судей. Концептуально рассматриваются вопросы реорганизации системы судов общей юрисдикции в части выделения специализированных судов: административных, ювенальных.
Представляется, что потенциал судебной власти может быть более полно реализован уже в краткосрочной перспективе, если будет исполнено поручение Президента Российской Федерации от 11 мая 2005 года и выработаны комплексные предложения, направленные на повышение эффективности системы правосудия.
Заключение
На современном этапе структурных реформ в Российской Федерации идет широкое внедрение в органах государственной власти новых методов государственного управления. Эта большая работа носит системный характер, однако комплексного освещения на официальном уровне не получила.
Структурно-функциональные преобразования затрагивают и законодательную, и исполнительную, и судебную власть. Реформы идут везде в разном темпе и с разной степенью успешности.
Наиболее существенны преобразования в органах исполнительной власти, первые попытки внедрения программно-целевых методов работы в организацию деятельности законодательных органов сделаны в Совете Федерации. В органах судебной власти программно-целевые методы организации работы находятся на уровне осмысления применимости.
Президент Российской Федерации, оглашая Послание, рассчитывает на конструктивное взаимодействие всех органов власти в деятельности по воплощению в жизнь приоритетных направлений внутренней и внешней политики. Именно такая формула обычно завершает каждое послание.
Органы конституционного партнерства (в первую очередь это относится к Совету Федерации и Государственной Думе как палатам Федерального Собрания Российской Федерации – конституционного адресата Послания Президента) должны всю свою деятельность выстраивать именно на принципах согласованного функционирования.
Безусловно, они должны вырабатывать и корректировать планы собственной деятельности с учетом новых приоритетов текущего послания, но самое главное, они должны проводить эти изменения согласованно. Президент оглашает Послание. Федеральное Собрание совместно с Правительством Российской Федерации определяют концепцию программы реализации основных направлений внутренней и внешней политики (на следующий год ее уточняют), в которой конкретизируются (на следующий год уточняются) приоритеты государственной политики, концептуально определяются меры, необходимые для их реализации. Особое место в этих мерах должно быть отведено практике исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации17.
Мероприятия программы закрепляются за органами конституционного партнерства с учетом имеющихся ресурсов (например, анализирует текущее состояние – профильное министерство; определяет потребности в законодательном или нормативном обеспечении и обеспечивает разработку проектов необходимых законов – Совет Федерации; обеспечивают принятие этих законов в установленные программой сроки – палаты Федерального Собрания, нормативное обеспечение законов и организационное обеспечение механизмов реализации закона осуществляет Правительство Российской Федерации, исполнение законов осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, мониторинг практики применения принятого законодательства осуществляют субъекты мониторинга, в том числе правоохранительные органы и институты гражданского общества; анализ результатов мониторинга осуществляет Государственная Дума; оценку результативности реализации приоритета осуществляет Совет Федерации в ежегодном докладе "О состоянии законодательства в Российской Федерации"), а также определяются источники ее финансирования.
Таким образом, программа действий любого органа конституционного партнерства должна быть составной частью федеральной программы реализации основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации. Именно такой подход позволит добиться главного – согласованного взаимодействия органов власти в деятельности по реализации государственной политики, определяемой посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.
Они определяют смысл, содержание и применение законов…
(Статья 18 Конституции Российской Федерации)