Geum.ru

Федерального Собрания Российской Федерации доклад

Вид материалаДоклад

Содержание


§ 3. Развитие бюджетного федерализма
Подобный материал:
1   ...   10   11   12   13   14   15   16   17   ...   31

§ 3. Развитие бюджетного федерализма



Основной задачей процесса экономических и политических преобразований России является построение системы, основанной на принципе федерализма и четко определенных бюджетных отношений с целью внедрения эффективного порядка распределения полномочий, доходных и расходных обязательств между федеральным правительством, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Главными задачами реформирования системы бюджетного федерализма за истекший с 2001 года период являлись:

формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней;

создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в проведении структурных реформ, поддержание конкурентной среды, благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, содействие росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий;

повышение ответственности за нарушение бюджетного законодательства в целях осуществления управления общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности и подотчетности бюджетной политики, повышения законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;

обеспечение социальной справедливости, заключающееся в выравнивании доступа граждан, независимо от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;

упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации; четкое разграничение полномочий и ликвидация так называемых нефинансируемых мандатов; четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней; формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов, повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.

Законодательные основы разграничения полномочий между федеральными, региональными органами власти и органами местного самоуправления определяются статьями 71, 72 Конституции Российской Федерации (устанавливают предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), статьей 73 ("вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти"), федеральными законами от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

C 1 января 2005 года вступили в силу в новой редакции Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Это повлекло за собой существенные изменения расходных обязательств и доходных источников органов власти всех субъектов Российской Федерации.

C 1 января 2006 года вступили в силу Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и отдельные положения, касающиеся местного самоуправления уже действующего Федерального закона от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", которые повлекут за собой перераспределение расходных обязательств и доходных источников между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также между двумя уровнями местного самоуправления (муниципальные районы и поселения).

Однако Федеральным законом от 12 октября 2005 года № 129-ФЗ "О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и в статью 7 Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" изменены отдельные нормы переходных положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с целью предоставления субъектам Российской Федерации права приступить к реализации указанного федерального закона исходя из складывающейся в регионе ситуации и с учетом возможности реализации федерального закона. С этой целью установлен переходный период на срок до 1 января 2009 года.

2005 год явился последним годом реализации правительственной Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, направленной на реализацию этих задач. В целом можно констатировать, что большинство мероприятий программы реализовано.

Законодательно закреплено на постоянной основе четкое разграничение доходных и расходных полномочий, ликвидированы нефинансируемые мандаты. Усовершенствована система оказания финансовой помощи бюджетам различных уровней бюджетной системы, она стала более объективной и прозрачной. Внедрена казначейская система исполнения бюджетов, единые стандарты бухгалтерского учета.

В то же время ряд проблем развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений остался до сих пор нерешенным.

Так, не удалось реализовать основной принцип бюджетного федерализма, продекларированный в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, предполагающий укрепление финансовой и налоговой самостоятельности субъектов Российской Федерации47.

Существующие механизмы бюджетного выравнивания не ликвидируют диспропорций в уровнях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, не обеспечивают качества бюджетных услуг по единым, хотя бы минимальным стандартам.

Действующая налоговая система Российской Федерации не способствует в полной мере созданию у субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления стимулов к укреплению собственной доходной базы. Их собственные налоги покрывают менее 15 % расходных потребностей региональных и местных бюджетов.

В условиях федеративного характера устройства бюджетной системы Российской Федерации одной из наиболее важных и перспективных задач совершенствования налогового законодательства является укрепление доходной базы региональных и местных бюджетов. Так, основными доходными источниками консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2006 году являются отчисления от налога на доходы физических лиц и налог на имущество организаций. Поскольку указанные налоги имеют приоритетное значение для формирования бюджетов субъектов Российской Федерации, целесообразно, во-первых, провести ревизию налоговых льгот по налогу на имущество организаций, а также еще раз рассмотреть вопрос о переводе налога на доходы физических лиц в разряд региональных налогов.

Комитет Совета Федерации по бюджету неоднократно выступал с предложением закрепить этот налог в качестве собственного источника налоговых доходов региональных бюджетов, но до настоящего времени реакция Правительства Российской Федерации на это предложение отсутствует.

В целях укрепления доходной базы местных бюджетов необходимо также провести ревизию налоговых льгот по налогу на имущество физических лиц.

Существуют и нерешенные вопросы по налогооблагаемой базе имущественных налогов. До сих пор не решен вопрос с кадастровой оценкой земель. Не определена стоимость земли, находящейся под объектами, которыми владеют хозяйствующие субъекты.

Не разграничены права собственности по многим имущественным объектам.

Существуют серьезные разногласия между федеральным центром и субъектами Российской Федерации в оценке объемов расходных обязательств, отнесенных к предметам ведения и полномочиям субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Наиболее острыми неурегулированными вопросами остаются вопросы финансирования дорожного хозяйства, гидротехнических сооружений.

Не вся финансовая помощь, оказываемая федеральным бюджетом бюджетам субъектов Российской Федерации, распределяется по объективным и прозрачным критериям.

Не системно и во многом формально задействован механизм рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Качество оказываемых бюджетных услуг на местах еще в значительной степени зависит от качества регионального менеджмента. Ярким примером тому явился топливный и жилищно-коммунальный кризис в Корякском автономном округе.

В ряде субъектов Российской Федерации, таких, например, как Амурская, Сахалинская области имеются случаи задержки выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы.

Во многих регионах необоснованно завышены тарифы на оплату услуг ЖКХ.

Нерешенные проблемы в сфере бюджетного федерализма могут оказать негативное влияние на реализацию Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, а также приоритетных национальных проектов, учтенных в федеральном бюджете на 2006 год.

С учетом вышеизложенного в целях дальнейшего совершенствования системы бюджетного федерализма можно сформулировать следующие задачи в области развития бюджетного федерализма:

проанализировать итоги реализации Программы развития бюджетного федерализма с участием субъектов Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации;

завершить формирование объективных методик распределения финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, обеспечивающих прозрачность предоставления средств;

разработать единые социальные и бюджетные стандарты, учитывающие уровень и качество жизни населения на основе мониторинга социально-экономических процессов в субъектах Российской Федерации, в первую очередь в области здравоохранения и образования;

рассмотреть вопрос о переводе налога на доходы физических лиц в разряд региональных, а также о проведении эксперимента по взиманию этого налога по месту жительства;

рассмотреть вопрос о возврате к действующим до 2005 года нормативам зачисления водного налога в бюджеты субъектов Российской Федерации;

провести комплексную проверку реализации Программы развития бюджетного федерализма в субъектах Российской Федерации, представив отчеты о результатах в Федеральное Собрание Российской Федерации;

провести мониторинг правоприменительной практики по вопросам межбюджетных отношений и ходу реализации национальных проектов Президента Российской Федерации;

рассмотреть вопрос о дальнейшем совершенствовании межбюджетных отношений на среднесрочную перспективу.

Учитывая все изложенное представляется целесообразной подготовка предложений о разработке программы бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2009 года (3-летний цикл) в целях учета в ней нерешенных проблемы предыдущей программы, разработка проектов бюджетов (федерального, региональных и местных), а также поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы, касающихся межбюджетных отношений.

При этом основой для формирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также расчетов финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации должны стать единые минимальные государственные социальные стандарты, законодательно установленные на федеральном уровне48.