Geum.ru

Федерального Собрания Российской Федерации доклад

Вид материалаДоклад

Содержание


§ 4. Право на социальное обеспечение и социальное обслуживание
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   31

§ 4. Право на социальное обеспечение и социальное обслуживание



Важное место в законодательной практике 2005 года отведено реформированию социальной защиты населения. Главное – это замена части льгот денежными компенсациями, осуществленная в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ.

Реформирование системы социальной поддержки населения продиктовано давно назревшей необходимостью упорядочения системы льгот на новых принципах бюджетного федерализма и организации системы социальной защиты в условиях разделения функций и ответственности федерального центра, субъектов Федерации, муниципалитетов и других субъектов правоотношений в данной сфере.

В течение 2005 года Советом Федерации проводился мониторинг реформирования системы социальной защиты населения. Систематически обобщалась информация о состоянии хода формирования новой системы социальной защиты населения, в том числе в части оплаты жилья и коммунальных услуг, ежемесячных денежных выплат гражданам, меры социальной поддержки которых осуществляются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

После вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ с 1 января 2005 года стали очевидны просчеты и ошибки, допущенные при разработке закона. В их числе отсутствие четкого механизма его исполнения и недостаток финансовых ресурсов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации для обеспечения реализации положений указанного законодательного акта.

Это вызвало необходимость не только принятия срочных мер органами исполнительной власти, но и внесения изменений и дополнений, в части финансирования государственных расходов по обеспечению реформирования социальной защиты населения, в Федеральный закон от 23 декабря 2004 года № 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год". Существенное дополнительное увеличение объемов финансовых ресурсов, выделенных на реализацию указанного закона, позволило в значительной мере снять наиболее острые проблемы, имевшие место в начале 2005 года.

Процесс модернизации системы льгот входит в число важнейших социально-экономических и политических вопросов 2005 года и сохранит свою высокую значимость и актуальность в ближайшей и среднесрочной перспективе.

Его основные итоги и проблемы заключаются в следующем.

По мнению многих экспертов, в большинстве регионов страны решены в приемлемой мере вопросы по проезду льготных категорий граждан в городском общественном и пригородном транспорте, во многих субъектах Федерации отмечается значительное улучшение ситуации с санаторно-курортным лечением граждан и с их обеспечением лекарственными средствами.

В 69 субъектах Федерации введены региональные социальные проездные билеты для проезда на любых маршрутах общественного транспорта неограниченное число раз.

Проездные билеты не вводились, гражданам ежемесячно выплачивают денежные компенсации для приобретения проездных по полной стоимости или со скидкой в Адыгее, Хакасии, Ставропольском крае, Кировской и Читинской областях.

Натуральные льготы сохранены в 14 субъектах Федерации33.

Следует отметить и факт существенного упорядочения всего спектра организационных вопросов в социальной сфере: впервые в России создан полный регистр льготных категорий граждан и упорядочен массив нормативных правовых документов в сфере лекарственного обеспечения граждан, проведена организационная работа с персоналом соответствующих региональных структур, обеспечивающих работу с населением в данной сфере.

Большую роль в улучшении социальной поддержки ветеранов войны и других категорий населения сыграл Указ Президента Российской Федерации от 30 марта 2005 года № 363 "О мерах по улучшению материального положения некоторых категорий граждан Российской Федерации в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов".

Конечно, процесс решения многолетних "напластований" проблем в этой сфере чрезвычайно сложен. Анализ хода реформы льгот свидетельствует о том, что страна находится на начальном этапе данного процесса.

Принципиальным вопросом введения в действие Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ является сохранение существующего уровня социальной защиты граждан, имеющих право на меры социальной поддержки. Пункт 1 статьи 153 указанного закона гарантирует, что граждане, имевшие до 1 января 2005 года право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, смогут реализовать это право в форме и размерах, предусмотренных данным законом (то есть преимущественно в денежной форме). Пунктом 2 данной статьи уточняется, что при предоставлении гражданам тех гарантий, за которые отвечают в новых условиях субъекты Российской Федерации, они не имеют права уменьшать размер денежных выплат, которые эти граждане получали на 31 декабря 2004 года, а при переводе в денежную форму натуральных льгот – уменьшать совокупный объем их финансирования или ухудшать условия предоставления.

При этом субъекты Российской Федерации не принуждаются к обязательной замене тех льгот, за предоставление которых они теперь отвечают, на денежные выплаты, поскольку закон не содержит требования об обязательности такой замены. Таким образом, на региональном уровне возможно предоставление льгот по-прежнему в натуральной форме. Следует отметить, что данной нормой воспользовалось большинство субъектов Федерации.

Только восемь субъектов Российской Федерации "монетизировали" почти весь спектр льгот, за исключением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

21 регион монетизировал большинство льгот34. 29 регионов сохранили большинство натуральных льгот, а остальные их виды "монетизировали" в форме региональной ежемесячной денежной выплаты.

15 регионов практически сохранили почти все льготы в натуральной форме с введением в ряде случаев региональной ежемесячной денежной выплаты.

Таким образом, только треть субъектов Федерации осуществили реформу системы льгот в формате, предусмотренном концепцией Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. В большинстве регионов принята смешанная схема, при которой предоставление ряда льгот оставлено в натуральной форме. Например, типичной ситуацией является подход правительства Санкт-Петербурга, которое многие виды льгот сохранило в натуральной форме: льготный проезд на городском (частично) и пригородном железнодорожном транспорте; зубопротезирование и санаторно-курортное лечение; скидки на лекарства и бесплатное лекарственное обеспечение при наличии определенных заболеваний.

Различная степень "включенности" субъектов Федерации в процесс "монетизации" льгот обусловлена комплексом причин, важнейшими из которых являются: финансовые возможности субъектов Федерации, число льготников, ситуация на рынке труда, сложившееся общественное мнение в регионах по данному вопросу.

Следует отметить и то, что в отдельных случаях реформа льгот приводит к снижению уровня социальной защиты некоторых категорий льготников. Например, отмена системы натуральных льгот для почетных доноров России и замена их на единовременную выплату в 6 тыс. рублей в год привели к неравноценной их компенсации, а как следствие – к обвальному снижению объемов резервных запасов крови.

Сохраняется острота проблем в сфере социальной поддержки инвалидов.

К сожалению, можно констатировать, что, несмотря на усилия, предпринимаемые со стороны государства и общества по профилактике инвалидности, наблюдается неуклонное увеличение ее масштабов.

В многочисленных обращениях, поступающих в Совет Федерации из субъектов Российской Федерации, отмечается, что изменения, внесенные Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ в Федеральный закон от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", привели к ухудшению положения инвалидов в обществе35.

Одна из наиболее острых проблем – проблема безработицы среди инвалидов. В 2004 году признано безработными 166,6 тысячи инвалидов (128% к показателю 2003 года и 155% к уровню 2002 года). По состоянию на 1 января 2005 года на учете в органах службы занятости в качестве безработных состояло около 110,6 тысячи безработных инвалидов. Согласно информации Совета по делам инвалидов при Председателе Совета Федерации в 2005 году из субъектов Российской Федерации, занятость инвалидов в регионах не превышает 30% (во Владимирской области – 15%, в Псковской области – 18%, в Москве – 20%, в Воронежской области – 25%, в Костромской области – 28,6% и т.д.).

Статья 21 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" устанавливает федеральные квоты для приема инвалидов на работу: организациям, численность работников которых составляет более 100 человек, устанавливается квота для приема на работу инвалидов в процентах к среднесписочной численности работников (но не менее 2 и не более 4%). При этом от обязательного квотирования рабочих мест освобождаются предприятия общественных объединений инвалидов, уставной капитал которых состоит из вклада этих объединений.

До принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ квоты устанавливались для предприятий с численностью более 30 человек в размере от 2 до 4 % от общей численности занятых. Очевидно, что пересмотр норм квотирования, направленный на защиту интересов малого бизнеса, создал менее благоприятные условия для обеспечения занятости инвалидов.

Инвалиды утратили также одну из мер государственной поддержки – обеспечение транспортными средствами с ручным управлением, что является важнейшим элементом обеспечения жизнедеятельности и социальной реабилитации инвалидов с поражением опорно-двигательного аппарата.

Определенные проблемы существуют в реализации инвалидами и семьями, имеющими детей-инвалидов, их права на предоставление скидки не ниже 50% на оплату жилья.

Отмеченные существенные различия по переводу натуральных льгот в денежную форму, которые наблюдаются в региональном разрезе, приводят к разрушению прежде единого социального пространства страны.

Так, диапазон выплачиваемых компенсаций на обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц колеблется от 110 рублей в Псковской области до 1026 рублей в Ингушетии.

В этой связи социальная поддержка жертв политических репрессий, по мнению многих региональных руководителей, должна осуществляться по единым правилам и за счет федерального бюджета.

В конце 2004 года федеральных льготников в России насчитывалось около 13 млн. человек; на конец августа 2005 года, по данным Пенсионного фонда Российской Федерации, эта цифра возросла до 16 млн. человек. Причем ряд экспертов прогнозируют ее дальнейший рост, с тем, что к концу текущего года она, возможно, составит 17 или даже 17,5 млн. человек.

Еще одной крупной проблемой в ближайшее время станет проблема выбора для льготников: натуральные льготы или их денежный эквивалент. Данная норма содержится в Федеральном законе от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, а поэтому на протяжении второго–третьего кварталов 2005 года происходил выбор гражданами альтернативных вариантов, который завершился 1 октября текущего года.

Во многих регионах страны наблюдается массовый выбор в пользу денежных выплат и тем самым происходит отказ от так называемого социального пакета. Так, около 40% федеральных льготников в городе Санкт-Петербурге, Республике Башкортостан и в Ленинградской области подали заявления в Пенсионный фонд России об отказе от получения пакета социальных услуг. Возможность столь массового перехода на денежные компенсации разработчиками Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ не прогнозировалась. Поэтому высказываются опасения по поводу возможности сохранения страхового принципа обеспечения лекарствами. Массовый переход к денежным выплатам может привести к такой ситуации, что из системы могут выйти как раз те лица, кто в минимальной степени пользуется лекарствами, а останутся те категории льготников, которые нуждаются в лекарствах в максимальной степени.

Отрицательными последствиями этого явления могут стать финансовая необеспеченность потребности в лекарствах и снижение уровня социальной поддержки наиболее уязвимых лиц.

В связи с отмеченными выше проблемами реформирования системы социальной поддержки населения предполагается работа в следующих направлениях.

Предстоит решить вопрос о реализации права инвалидов, детей-инвалидов и лиц, их сопровождающих, на бесплатный проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

В целях обеспечения финансирования оплаты проезда инвалидам и сопровождающим их лицам при получении инвалидами медицинской помощи, оказываемой в федеральных, в том числе специализированных, медицинских организациях, а также в санаторно-курортных учреждениях по направлению организаций здравоохранения и органов управления государственной и муниципальной систем здравоохранения за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации Минздравсоцразвития России были подготовлены соответствующие предложения и разъяснения. Кроме того, субъектам Российской Федерации было рекомендовано выдавать единый льготный проездной билет на два лица для проезда на общественном транспорте детей-инвалидов и инвалидов, имеющих ограничение способности к трудовой деятельности III степени, вместе с сопровождающими их лицами.

Требует своего решения вопрос упорядочения процедуры медико-социальной экспертизы, особенно на этапе передачи полномочий и функций по данному направлению деятельности из региональных органов на федеральный уровень. Достаточно отметить, что во многих регионах очереди на переосвидетельствование составляют от 3–4 месяцев до года. Одной из причин такого "затора" стало введение для каждого инвалида индивидуальной карты реабилитации. Хотя идея сама по себе и неплохая, но ее реализацию на практике стали проводить не только для граждан, которые признаны инвалидами впервые, но и для всех давно ими являющихся. В обращениях в органы власти отмечаются факты прекращения выплаты либо значительного понижения размеров пенсий и ежемесячной денежной выплаты после медико-социального переосвидетельствования инвалидов I и II групп, которым не была установлена либо была понижена степень ограничения способности к трудовой деятельности.

Общероссийскими общественными организациями инвалидов предлагается устанавливать размеры ежемесячной денежной выплаты инвалидам, которым с 1 января 2005 года соответствующая группа инвалидности на основании пункта 6 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ была переквалифицирована в соответствующую степень ограничения способности к трудовой деятельности, вне зависимости от снижения степени ограничения способности к трудовой деятельности при сохранении прежней группы инвалидности.

Следует ускорить подготовку методических рекомендаций по разъяснению порядка установления инвалидности, а также завершение работы по подготовке классификации и критериев оценки ограничений, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы утраты трудоспособности, и законодательное закрепление их принципиальных положений.

Усилия по законодательному разрешению некоторых из указанных проблем уже предпринимаются.

Заслуживает внимания проект федерального закона № 155968-4 "О внесении изменения и дополнения в статью 21 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (в части квотирования рабочих мест для инвалидов), внесенный в Государственную Думу Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. Законопроект направлен на восстановление существовавшей до 1 января 2005 года нормы о внесении работодателем, в случае невыполнения или невозможности выполнения установленной квоты для приема на работу инвалидов, ежемесячной обязательной платы в бюджет субъекта Российской Федерации за каждого нетрудоустроенного по квоте инвалида. При этом авторами законопроекта предлагается снизить численность работников в организациях, для которых устанавливается квота, со 100 до 50 человек.

Не вызывает концептуальных возражений законопроект № 214225-4 "О внесении изменений в статью 111 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (в части расширения перечня технических средств реабилитации инвалидов), внесенный в Государственную Думу Государственным Советом Республики Татарстан. Законопроект направлен на восстановление права инвалидов на обеспечение спецавтотранспортом.

На решение проблемы льгот по оплате жилья для инвалидов направлены проекты федеральных законов № 175260-4, внесенный Законодательным Собранием Нижегородской области и № 216678-4 внесенный Московской областной Думой с идентичным наименованием "О внесении изменения в статью 17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Концепции данных законопроектов в отличие от положений действующего законодательства не ставят предоставление скидки на оплату жилого помещения инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, в зависимость от принадлежности жилого помещения к тому или иному виду жилищного фонда.

Предполагается рассмотреть возможность установления норматива софинансирования из федерального бюджета расходов субъектов Российской Федерации, позволяющего по заявлению граждан предоставлять им набор социальных услуг, аналогичный предусмотренному Федеральным законом от 17 июля 1999 года
№ 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" в объеме льгот, ранее предоставлявшихся им в натуральной форме, для следующих категорий населения:

реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР;

лиц, награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны.

На улучшение мер социальной поддержки указанных лиц в 2006 году в проекте федерального бюджета предусматривается около 1,5 млрд. рублей. При этом существенное увеличение финансирования из федерального бюджета указанных категорий граждан прежде всего коснется дотационных регионов, у которых на сегодняшний день нет возможности реализовать федеральный стандарт финансирования в полном объеме.

Важным направлением совершенствования социальной поддержки является увеличение с 1 января 2006 года размера ежемесячных денежных выплат для льготников, фактически проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, на сумму, эквивалентную размерам действующих на северных территориях районных коэффициентов, централизованно установленных для непроизводственной сферы (выплачиваемых к базовой части пенсий).

Назревшим является вопрос введения компенсации расходов на оплату проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно.

В настоящее время такая компенсация осуществляется один раз в два года в соответствии с законами о федеральном бюджете и о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на соответствующий год, однако это законы временного действия, не решающие проблему концептуально.

Многочисленные нарекания вызывает отсутствие нормативного правового акта, определяющего порядок исчисления и выплаты процентных надбавок к заработной плате, стипендиям, пособиям для лиц, работающих и обучающихся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Следует отметить, что опыт реализации реформы системы льгот во многом может быть использован при проведении реформы ЖКХ, систем здравоохранения и образования.