Geum.ru

Федерального Собрания Российской Федерации доклад

Вид материалаДоклад

Содержание


§ 2. О состоянии законодательства в сфере местного самоуправления
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   31

§ 2. О состоянии законодательства в сфере местного самоуправления



Основные цели реформы местной власти были сформулированы в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002, 2003 годах и уточнены в посланиях 2004 и 2005 годов. Важнейшими из них являются создание эффективно действующей системы оказания услуг публичной властью гражданам и приближение органов местного самоуправления к населению.

2005 год можно назвать решающим для формирования двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления в России. В субъектах Российской Федерации определены границы 24 510 муниципальных образований, из них 20 112 – сельских поселений, 1823 – городских поселений, 1819 – муниципальных районов и 520 – городских округов. В некоторых субъектах Российской Федерации, таких как Сахалинская, Калининградская, Свердловская, Московская области, существующие муниципальные образования районного уровня были преобразованы в городские округа. С формально-юридической точки зрения такие преобразования правомерны, однако они не вполне согласуются с концептуальными установками Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). Отклонение от его провозглашенных концептуальных положений во многом произошло из-за нечеткости формулирования норм об установлении границ территорий муниципальных образований и неучета федеральным законодателем сложившихся административных территориальных и муниципальных границ в субъектах Российской Федерации.

К 1 ноября 2005 года были проведены выборы во вновь образованных муниципальных образованиях. Таким образом, практически во всех субъектах Российской Федерации сформированы органы местного самоуправления двух типов муниципальных образований.

Федеральный законодатель достаточно оперативно реагировал на необходимость устранения правовых коллизий, возникавших при установлении границ территорий, установления статуса и структуры органов местного самоуправления муниципальных образований, при подготовке и проведении выборов в органы местного самоуправления. В конце 2004 года и в 2005 году были приняты и вступили в силу федеральные законы, уточняющие и дополняющие нормы, регулирующие установление границ и территорий муниципальных образований, определение структуры органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, порядок подготовки и проведения выборов во вновь образованных и существующих муниципальных образованиях, перечень вопросов местного значения, основания и порядок перераспределения муниципального имущества между различными типами муниципальных образований.

Несмотря на многочисленность вносимых поправок, следует признать, что данные поправки были необходимы для устранения правовых коллизий, возникающих в ходе проведения реформы местного самоуправления, и своевременны.

Многочисленные по объему изменения были внесены в базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в связи с комплексными изменениями федерального избирательного законодательства. Большинство поправок касалось уточнения норм.

Второй комплекс поправок в федеральное законодательство относится к уточнению и расширению вопросов местного значения по сравнению с первоначальной редакцией федерального закона. Большая часть таких поправок была внесена федеральными законами в 2004 году. Существенное расширение вопросов местного значения произошло также и в 2005 году. Столь многочисленные ежегодные уточнения и дополнения вопросов местного значения требуют соответствующих изменений и дополнений в отраслевое законодательство, а также в налоговое и бюджетное законодательство с целью финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований.

Мониторинг реализации положений базового для проведения реформы Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ показал, что основными проблемами были и остаются разграничение полномочий между уровнями публичной власти, финансовое и имущественное обеспечение этих полномочий19. Проблемы практической реализации положений федерального законодательства об обеспечении финансовых и экономических условий деятельности вновь образованных и существующих муниципальных образований явились одной из причин продления сроков переходного периода реформы местного самоуправления до 2009 года Федеральным законом от 12 октября 2005 года № 129-ФЗ "О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и в статью 7 Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах".

Наибольшие сложности с реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ возникли в тех субъектах Российской Федерации, в которых муниципальные образования до реформы существовали только на уровне районов и некоторых городов. За счет вновь образованных поселений общее количество муниципальных образований в таких субъектах Российской Федерации резко возросло. В силу названного Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и в установленные в нем сроки органы государственной власти этих субъектов Российской Федерации должны были провести объемную и сложную работу по правовому, организационному, кадровому и финансово-экономическому обеспечению вновь образованных поселений.

Федеральный закон о продлении сроков переходного периода был подписан Президентом Российской Федерации 12 октября 2005 года. Предусматриваемые им изменения являются наиболее существенными из всех (их было 11), внесенных в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в течение двух лет после его принятия.

В соответствии с внесенными изменениями субъектам Российской Федерации предоставляется право в переходный период передавать решение вопросов местного значения вновь образованных городских и сельских поселений муниципальному району, в состав которого они входят.

Во-первых, передача решения вопросов местного значения муниципальному району может быть осуществлена законом субъекта Российской Федерации как в полном объеме, так и частично. Субъекты Российской Федерации вправе также начать реализацию положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в полном объеме с 1 января 2006 года. Таким образом, принятые поправки на практике приведут к существованию городских и сельских поселений с разными перечнями вопросов местного значения, а значит, и разными полномочиями органов местного самоуправления, избранных на основе одинаковых принципов и в равных правовых условиях действия положений Федерального закона.

Во-вторых, в статьях 2 и 3 Федерального закона от 12 октября 2005 года № 129-ФЗ предусматривается в значительной степени отступление от ряда базовых принципов, содержащихся в основном тексте Федерального закона. Так, предполагается, что на переходный период по решению субъектов Российской Федерации могут не применяться положения Федерального закона, Бюджетного и Налогового кодексов о процедурах межбюджетного выравнивания и закреплении налоговых источников за двумя типами муниципальных образований.

В-третьих, в переходный период субъекты Российской Федерации наделяются правами регулировать порядок решения вопросов местного значения вновь образованными городскими и сельскими поселениями.

Таким образом, можно констатировать, что в 2005 году и в базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, и в ряд основополагающих федеральных законов, таких как Бюджетный и Налоговый кодексы, были внесены существенные изменения и дополнения, которые коснулись практически всех сфер правового регулирования вопросов местного самоуправления: территориальных, организационных, бюджетных и имущественных основ местного самоуправления.

Наиболее сложной является также проблема определения сферы полномочий местного самоуправления. Как известно, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ установил исчерпывающий (закрытый) перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований.

Однако из года в год явно проявляется тенденция, когда принятыми федеральными законами органы местного самоуправления наделяются дополнительными полномочиями. Как правило, это наделение происходит не напрямую – путем внесения изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, а через другие законы, что сводит на нет все усилия по сбалансированности полномочий органов местного самоуправления и их финансовой и материальной обеспеченности. Ярким примером значительного расширения перечня вопросов, решаемых органами местного самоуправления, без внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, является Жилищный кодекс Российской Федерации, предусмотревший исполнение органами местного самоуправления более 20 новых полномочий, к которым относятся в том числе решение вопросов организации управления многоквартирными домами путем проведения конкурсов по выбору управляющих компаний, формирование земельных участков под такими домами и многие другие, требующие значительных затрат из местных бюджетов

Надлежащая реализация приоритетных национальных проектов потребует финансирования преимущественно из федерального бюджета. Поэтому такой подход, определенный общенациональными интересами, приводит к необходимости согласования механизмов реализации проектов с законодательством о разграничении полномочий и бюджетным законодательством.

Поэтому было бы целесообразно установить специальный статус национального проекта в федеральном законодательстве. Речь идет как о возможности принятия специального федерального закона, так и о внесении изменений в федеральные законы от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Одним из наиболее проблемных является вопрос о разграничении прав муниципальной собственности между муниципальными образованиями различных типов. В соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ Правительство Российской Федерации до 1 января 2005 года должно было утвердить порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, а также порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами. Однако до настоящего времени они не утверждены. Ряд положений, регулирующих порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в связи с разграничением полномочий между органами власти, установлен пунктом 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. Последними изменениями в этот закон, принятыми 23 декабря 2005 года Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», установлен и порядок разграничения муниципального имущества между муниципальными районами, поселениями и городскими округами.

Вместе с тем требование об утверждении Правительством Российской Федерации указанных процедур не было ни отменено, ни изменено. Это может привести к проблемам в правоприменении, так как сохранение в законе указанной обязанности Правительства Российской Федерации может быть истолковано как право детализировать статью 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ путем принятия, например, механизма реализации заложенных в ней норм. Тем более что в самих этих вновь принятых нормах имеется ряд неоднозначно толкуемых положений.

В частности, порядок разграничения муниципальной собственности между разными типами муниципальных образований, изложенный в части 11.1 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ содержит исчерпывающий перечень из пяти ситуаций, при которых может производиться указанное разграничение. Однако таких ситуаций может быть больше.

Пока не удается достичь системности законодательства и обеспечить качественную юридико-техническую проработку текстов законопроектов (до их внесения в Государственную Думу и на этапе рассмотрения в Государственной Думе) в системной связи с терминологией и положениями базовых федеральных законов, что приводит к нестабильности действующего законодательства и является одним из основных недостатков законодательного обеспечения приоритетов федеральной политики, провозглашенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в отношении организации местного самоуправления.

Поспешность, с которой федеральные законы принимаются Государственной Думой, приводит к тому, что изменения в них начинают предлагаться практически сразу после их опубликования. Не стал исключением и Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Кроме этого, для надлежащей реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ следует принять федеральные законы и другие нормативные правовые акты, прямо предусмотренные этим федеральным законом, например, о муниципальной службе, о государственном и муниципальном имуществе, о внесении изменений в ГПК и АПК в части судебной защиты местного самоуправления, а также продолжить работу по исключению из законодательства положений, не согласующихся с разграничением полномочий между уровнями публичной власти и возлагающих "нефинансируемые мандаты" на органы местного самоуправления20.