Geum.ru

Федерального Собрания Российской Федерации доклад

Вид материалаДоклад

Содержание


Часть вторая. законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики государства
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   31

ЧАСТЬ ВТОРАЯ. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ВНУТРЕННЕЙ И ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА




Глава 1. Стратегия развития государства, институтов
гражданского общества и обеспечение политических прав граждан




Введение



В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2005 года получили дальнейшее развитие ключевые положения посланий прошлых лет о развитии государства, повышении эффективности системы публичной власти и государственного аппарата, укреплении институтов демократии и гражданского общества, повышении гарантий защиты конституционных прав граждан.

В сфере государственного строительства Президентом Российской Федерации были поставлены следующие задачи:

укрепление федерации, в том числе объединение субъектов Российской Федерации, завершение разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти, совершенствование порядка формирования региональных органов государственной власти;

повышение эффективности государственного аппарата, особенно в правоохранительной и судебной системе, и исключение коррупционных факторов в его работе; укрепление политической системы, развитие институтов гражданского общества и общественного контроля за деятельностью государственных органов, в первую очередь в субъектах Российской Федерации;

совершенствование механизмов парламентского контроля, в том числе парламентских расследований.

§ 1. Укрепление федерализма: реформирование государственно-территориального устройства Российской Федерации, разграничение полномочий между уровнями публичной власти и создание условий для социально-экономического развития регионов



Одним из главных приоритетов государственной политики в сфере федеративных отношений на 2005 год было продолжение проводимого с 2000 года курса на укрепление федерации и тем самым повышение эффективности государства. В соответствии с программными установками, содержащимися в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и других официальных программно-политических документах, перед законодателями стояли следующие цели и задачи:

совершенствование законодательной базы объединения субъектов Российской Федерации, в том числе разрешение проблем (в первую очередь в налоговой и бюджетной сферах), связанных со сложносоставным характером отдельных регионов России;

совершенствование системы разграничения полномочий между уровнями публичной власти, повышение "прозрачности" системы финансирования полномочий, развитие территориальной демократии, воплощаемой в праве субъектов Российской Федерации и муниципальных образований самостоятельно решать вопросы эффективного использования своих социальных, экономических, промышленных и других ресурсов;

усиление ответственности субъектов Российской Федерации за проводимую ими социально-экономическую политику, создание тем самым условий для приведения состояния социально-экономической сферы регионов в соответствие с их реальным потенциалом;

укрепление и развитие политической системы, институтов демократии и гражданского общества.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" создал правовую основу для процесса укрупнения субъектов Российской Федерации.

Мониторинг процесса образования новых субъектов Федерации путем объединения существующих подтверждает мнение о том, что новые субъекты Федерации могут и должны стать регионами нового типа, сформированными с учетом экономических, демографических, социальных и геополитических факторов, реализуя мощный интеграционный потенциал, заключенный в исторической и культурной общности регионов, хозяйственно-экономических связях между ними. Объединение упрощает схему управления территориями, обеспечивает концентрацию ресурсов государства для осуществления крупных национальных проектов.

Примером этого является образование нового субъекта — Красноярского края в соответствии с Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа".

Данный закон принят в соответствии с частью 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации, статьей 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" и решениями, принятыми на референдумах 17 апреля 2005 года в Красноярском крае, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах. Законом определяются:

основные условия, процедура и сроки образования нового субъекта Российской Федерации, его наименование, статус и границы, сроки и порядок прекращения существования объединяющихся субъектов;

порядок подготовки и принятия бюджета нового субъекта Российской Федерации на 2007 и 2008 годы, условия его финансовой поддержки из федерального бюджета, порядок функционирования в течение переходного периода органов государственной власти объединяющихся субъектов Российской Федерации, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов;

правопреемство нового субъекта Российской Федерации, в том числе в отношении собственности, порядок действия законов и иных нормативных правовых актов объединяющихся и нового субъекта Российской Федерации, а также особенности организации местного самоуправления на его территории.

Намечаемый алгоритм экономического объединения в рамках Пермского края и Красноярского края будет состоять из нескольких очень важных и достаточно трудоемких этапов, в рамках которых должна произойти консолидация бюджетов Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа; Красноярского края, Таймыра и Эвенкии, а также настройка административного и финансового взаимодействия объединяющихся субъектов Российской Федерации в пределах сформированного общего бюджета. С немалой долей уверенности можно утверждать, что процесс объединения с потерей статуса дотационности территорий бывших автономных округов Эвенкии и Таймыра наверняка приведет к дополнительной нагрузке на бюджет вновь создаваемого региона.

Вместе с тем нынешняя модель федеративных отношений, установленное в ее рамках разграничение полномочий между всеми уровнями власти не позволяют по-настоящему эффективно использовать возможности, создаваемые объединением природно-ресурсного, технологического, производственного, социального, кадрового потенциала регионов. Максимально полное использование ресурсов экономически мощных субъектов Российской Федерации требует расширения их компетенции, увеличения прав и возможностей в решении экономических и социальных вопросов. Решение этих задач лежит в плоскости дальнейшего совершенствования системы разграничения полномочий.

Представителями субъектов Федерации, находящихся в процессе объединения, не раз, в том числе и в стенах Совета Федерации, высказывались существенные замечания по самой процедуре объединения субъектов Российской Федерации. Большинство этих замечаний удалось учесть с принятием Федерального конституционного закона от 31 октября 2005 года № 7-ФКЗ "О внесении изменений в статьи 10 и 11 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".

В частности, был уточнен ряд процессуальных положений базового конституционного закона с учетом полученной практики его реализации. В основном изменения затронули порядок выдвижения инициативы объединения и проведения референдума заинтересованных субъектов Российской Федерации. Было предусмотрено проведение повторного голосования в тех субъектах Российской Федерации, где проведенные референдумы окажутся недействительными, при условии, что на референдумах в других заинтересованных регионах вопрос об образовании нового субъекта получит одобрение.

Одновременно с оптимизацией политико-территориального устройства России в 2005 году было продолжено совершенствование заложенных в предыдущие годы подходов к разграничению полномочий между уровнями публичной власти18.

С момента начала реформы по разграничению полномочий был принят ряд основополагающих федеральных законов в этой сфере.

Мониторинг правоприменительной практики указанных законодательных актов, а также законодательных инициатив субъектов Российской Федерации выявил незавершенность процесса разграничения полномочий и неудовлетворенность этим процессом со стороны региональных органов власти.

Все это стало основой для принятия Государственным советом Российской Федерации решения от 2 июля 2005 года о необходимости дальнейшего совершенствования федерального законодательства в области разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Реализация этого решения была предусмотрена поручением Президента России от 22 июля 2005 года № Пр-1175.

Во исполнение этих решений был принят Федеральный закон от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".

Законом предусмотрено как перераспределение полномочий между уровнями публичной власти путем внесения изменений в перечень так называемых собственных полномочий субъектов Российской Федерации, так и предоставление региональным органам государственной власти при наличии у них финансовых возможностей и за счет средств их бюджетов права осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения, участвовать в реализации полномочий Федерации по предметам совместного ведения, если это указано в федеральных законах, а также осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам, если такая возможность предусмотрена в федеральных законах.

В законе было также закреплено право субъектов Российской Федерации по вопросам так называемого собственного ведения (в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) принимать законы, иные нормативные правовые акты и региональные программы вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также наделяются правом участвовать в осуществлении полномочий по предметам совместного ведения, не являющихся ни их собственными, ни делегированными им полномочиями, с осуществлением расходов за счет средств соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации, если это участие предусмотрено федеральными законами.

В соответствии с законом органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе также участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, не переданных им в соответствующем порядке, и (или) осуществлять расходы на дополнительное финансирование указанных полномочий за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами. Они также вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной адресной поддержки отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование подобных полномочий не является обязанностью субъектов Российской Федерации, осуществляется при наличии у них возможностей и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Федеральный закон от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ вступил в силу с 1 января 2006 года (за исключением некоторых статей). Предусмотренное в нем регулирование концептуальных приоритетов, намеченных Президентом России по результатам работы Государственного совета Российской Федерации, осуществлено не в полном объеме, поэтому потребуется продолжить работу по совершенствованию разграничения полномочий и внесению соответствующих изменений в другие федеральные законы. Предоставление субъектам Российской Федерации права добровольно осуществлять полномочия не накладывает на них обязательств. Поэтому в соответствии с законом данные полномочия будут осуществляться только теми субъектами Российской Федерации, у которых возникла реальная потребность в решении соответствующих задач и имеются необходимые бюджетные ресурсы.

В 2005 году была продолжена планомерная законодательная работа, направленная на укрепление и развитие политической системы, институтов демократии и гражданского общества.

В качестве главного условия победы над террором Президент Российской Федерации обозначил единство страны. Поскольку, как отметил глава государства, единой системы исполнительной власти в стране до сих пор не создано, главным шагом реформы по укреплению государственного управления стало внедрение новой схемы наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Исходя из этого, был принят Федеральный закон № 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

На протяжении 2005 года данный федеральный закон нашел свое практическое применение в половине субъектов Российской Федерации, что позволяет оценивать эффективность предусмотренных в нем механизмов.

Концептуальные новеллы закона, предусматривающие наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации, а также возможность досрочного отрешения от должности и назначения временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации повышают исполнительскую дисциплину и расширяют возможности оперативного управления территориями в кризисных ситуациях, позволяют государству проводить целенаправленную, последовательную и эффективную кадровую политику.

Поэтому в целом принятие такого закона стало целесообразной и своевременной мерой, которая оправдана как внутриполитическими обстоятельствами, так и особенностями геополитической ситуации.

Вместе с тем еще в ходе обсуждения федерального закона № 159-ФЗ высказывались вполне обоснованные суждения о том, что закон не в полной мере достигает поставленных целей. В частности, речь идет о том, что задача обеспечения единства исполнительной власти в Российской Федерации до сих пор не находит своего рационального решения. В принятой редакции закона не предусмотрено участие высшего органа исполнительной власти – Правительства Российской Федерации в обеспечении единства исполнительной власти в Российской Федерации. Председатель Правительства Российской Федерации не только не участвует в процессе наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, но и не имеет права обратиться к Президенту Российской Федерации с представлением об отрешении губернатора от должности.

Поэтому до тех пор, пока Правительство Российской Федерации не займет отведенное ему Конституцией Российской Федерации место в единой системе исполнительной власти, статья 77 Конституции Российской Федерации будет оставаться "спящей".

На сегодняшний день единство системы исполнительной власти, предусмотренной в части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, в полной мере реализовано лишь на федеральном уровне. Исполнительную власть осуществляет Правительство Российской Федерации (статья 110 Конституции Российской Федерации). Исходя из того, что Правительство Российской Федерации является высшим органом исполнительной власти, Председатель Правительства Российской Федерации представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (статья 112). Таким образом достигается единство системы исполнительной власти на федеральном уровне.

Распространение механизмов, предусмотренных на федеральном уровне, на уровень субъектов Российской Федерации, а именно участие Правительства Российской Федерации в наделении полномочиями и отрешении от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, могло бы способствовать более эффективной реализации статьи 77 Конституции Российской Федерации. Ведь единую систему исполнительной власти, которую согласно статье 77 Конституции Российской Федерации образуют федеральные и региональные органы исполнительной власти, включая высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, возглавляет именно Правительство Российской Федерации.

В целом можно констатировать, что в результате проводимых руководством страны преобразований в сфере федеративных отношений приняты адекватные современным российским реалиям законодательные акты, позволившие решить острейшие задачи, такие как восстановление управляемости и сохранение государственной целостности. Сформированную таким образом модель федерализма характеризуют следующие особенности.

Первая и главная – это заметное усиление федерального центра, который доминирует над субъектами Российской Федерации по властным полномочиям и финансовым ресурсам.

Вторая особенность заключается в переходе от заключения договоров с отдельными субъектами Российской Федерации к законодательному разграничению полномочий, которое теперь строится на основе федеральных законов, устанавливающих равный для всех субъектов Российской Федерации объем полномочий по предметам совместного ведения.

И третья связана с введением так называемого института "федерального вмешательства", что подразумевает возможности высших органов государственной власти в определенных законом ситуациях вводить временную финансовую администрацию, оперативно принимать меры, восстанавливающие порядок в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Построение данной системы обеспечило восстановление единства правового пространства, сохранение территориальной и политической целостности России, существенно повысило управляемость страной. Это неоспоримые достижения последних пяти лет.

Однако потребности следующего этапа, связанные с достижением долгосрочных экономических целей, повышением уровня жизни и эффективности государства, потребуют дальнейшего реформирования федеративной системы и соответствующего законодательного обеспечения.

Законодательство в сфере федеративных отношений по-прежнему характеризуется недостаточной системностью. Большинство принимаемых законов направлено на коррекцию уже действующих актов, избираемые законодателем модели правового регулирования не всегда оптимальны, отсутствует согласованность между действующими законами, продолжается практика принятия актов, предусматривающих внесение изменений в федеральные законы.

Мероприятия в рамках федеративной, административной, муниципальной и других реформ зачастую никак не связаны друг с другом. Отсутствуют серьезные концептуальные документы, определяющие основные приоритеты проведения реформ в сфере федеративных отношений, государственно-территориального устройства, региональной политики.

При принятии законов зачастую не учитывается тот массив нормативных актов, который следует принять либо скорректировать в связи с принятием закона, запаздывает финансово-бюджетное регулирование. В результате Правительство Российской Федерации, а вслед за ним и субъекты Российской Федерации не всегда успевают подготовиться к реализации положений, содержащихся в принимаемых Федеральным Собранием Российской Федерации федеральных законах.

Один из главных выводов заключается в том, что действующая модель федеративных отношений не стимулирует регионы к максимально полному использованию своего экономического, социального, кадрового потенциала, ограничивает их самостоятельность и не содержит механизмов, обеспечивающих эффективное участие субъектов Российской Федерации в практическом осуществлении важнейших государственных решений.

Поэтому перспективы российской государственности связаны с созданием системы российского федерализма, обеспечивающей экономическую и социальную самодостаточность субъектов Российской Федерации путем расширения прав и возможностей территорий в использовании своих природных, технологических, экономических, социальных, человеческих ресурсов.

Развитие России как свободного, демократического государства – а именно это в посланиях Президента Федеральному Собранию названо главной политико-идеологической задачей – невозможно без развития территориальной демократии, воплощаемой в праве субъектов Российской Федерации, муниципальных образований самостоятельно решать вопросы своего экономического и социального развития.