Geum.ru

Федерального Собрания Российской Федерации доклад

Вид материалаДоклад

Содержание


§ 2. Право на нормальные условия и охрану труда
§ 3. Право на пенсионное обеспечение
Подобный материал:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   31

§ 2. Право на нормальные условия и охрану труда



Законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы охраны труда и здоровья работников, призвано обеспечить конституционные права граждан (статья 37 Конституции Российской Федерации) на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены труда.

Помимо принятия Трудового кодекса в последние годы введены в действие два основополагающих федеральных закона31.

Данное законодательство носит рамочный характер и определяет общую направленность законодательных установлений. Его существенно дополняют и развивают нормативные правовые акты, которые состоят из многочисленных указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов министерств и ведомств.

В настоящее время в Российской Федерации действует около 3 тысяч законодательных актов по охране труда: 400 государственных стандартов по охране труда, 900 отраслевых стандартов, 150 межотраслевых санитарных и гигиенических правил и ряд других документов.

Этот крупный правовой массив в основном сохраняет прежний подход в области охраны труда, не обладает скоординированными и согласованными между собой характеристиками, зачастую имеет существенные противоречия и архаизмы.

Необходимо внести соответствующие изменения в законодательную базу охраны труда, которые продиктованы новыми экономическими и правовыми реалиями рыночной экономики.

Введенный в действие с 1 января 2003 года Федеральный закон от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ "О техническом регулировании" предусматривает унификацию законодательных норм в сфере охраны труда и их перенос с ведомственного уровня на уровень общегосударственной политики. Вместо многочисленных межведомственных правил и норм по охране труда, стандартов безопасности и т. д. будет функционировать два-три рамочных федеральных закона и приблизительно 150–300 технических регламентов. Однако их правовой статус будет выше. Они будут являться нормативными правовыми актами федерального уровня.

Крупные задачи по совершенствованию законодательной базы в сфере условий, охраны труда, социальной защиты работников стоят в связи с подписанными соглашениями России и Европейского сообщества (ЕС) о партнерстве и сотрудничестве, а также подписанием Россией в 2001 году Европейской социальной хартии.

Для решения этой задачи необходимо проанализировать значительный массив документов ЕС и разработать программу действий для России по гармонизации отечественного законодательства с современными международными документами по вопросам производственного травматизма и профессиональной заболеваемости.

В их числе директивы Европейского союза о безопасности и гигиене труда, стандарты Международной организации труда и Международной комиссии по радиологической защите (МКРЗ), включая международную стандартизованную терминологию по профессиональным рискам.

Особое внимание важно обратить на документ МОТ ILO OSH2001, который посвящен способам идентификации и оценки рисков, методам и структуре управления рисками. Рекомендации, высказанные в данном документе, позволяют оценивать и управлять рисками на национальном и региональном уровнях: наладить контроль за опасными факторами риска, минимизировать их посредством разработки систем безопасного труда. В перспективе:

формирование единого правового пространства в области охраны труда, гигиены труда и техники безопасности;

совершенствование существующей правовой системы в части повышения ответственности конкретных субъектов за ненадлежащее исполнение обязательных норм защиты. В большинстве случаев эта ответственность возлагается на работодателей, а в некоторых случаях правовые нормы закрепляют ее за производителями или поставщиками оборудования;

нормативная регламентация мониторинга условий труда по фактическим и ожидаемым рискам (система аттестации рабочих мест по факторам профессионального риска, увязанная с системой страхования и программами снижения рисков, программами технической и пожарной безопасности, охраны труда и экологической безопасности). Его цель – организация охраны труда и социальной защиты работников от профессиональных рисков на конкретном рабочем месте.

§ 3. Право на пенсионное обеспечение



Основной проблемой пенсионного обеспечения граждан России являются недостаточные размеры пенсий.

Материальное положение большинства пенсионеров при выходе на пенсию существенно понижается (в 3, а то и в 5–6 раз), что приводит к изменению их социального статуса, вызывает угрозы и риски реально попасть в категорию маргиналов, через два-три года стать бедными, а то и нищими. Например, высококвалифицированный специалист, зарабатывающий 30–40 тыс. рублей в месяц, при выходе на пенсию может рассчитывать на пенсию, размер которой не превысит 2700–2900 рублей, т.е. будет вынужден практически в одночасье снизить свой потребительский спрос более чем в 10–12 раз.

Социологические исследования показывают, что почти у 90% пенсионеров размеры пенсии недостаточны для покупки одежды и обуви, у 60% – не хватает пенсии для приобретения необходимых лекарств. Низкие уровни доходов пенсионеров крайне угнетающе воздействуют на их психологическое состояние, являются причиной серьезных стрессов, социальной апатии, а зачастую и психологических срывов людей, переживающих подобные изменения в своем образе жизни.

Существующий правовой порядок регулирования исчисления размеров пенсий определен пакетом федеральных законов, вступивших в силу с 1 января 2002 года.

Правовой новацией, существенно повлиявшей на величину бюджетов государственных внебюджетных фондов (пенсионного, медицинского и социального страхования) в 2005 году, явилось снижение ставок единого социального налога (ЕСН) с 35,6% до 26% от размера выплачиваемой заработной платы. В частности, произошло уменьшение величины ЕСН по пенсионному страхованию с 28% до 20%.

Выпадающие доходы бюджета Пенсионного фонда России на
2005 год в связи со снижением ставки ЕСН составили, по предварительным данным, 287,1 млрд. рублей, или почти четверть текущих пенсионных обязательств. Обеспечение текущей сбалансированности бюджета фонда осуществлялось за счет использования 82,9 млрд. рублей переходящего остатка средств на 1 января 2005 года и трансфертов федерального бюджета. Однако общий текущий дефицит по распределительной составляющей пенсионной системы по отношению к закрепленным доходам ориентировочно составил 157,4 млрд. рублей, что, по мнению аудиторов Счетной палаты Российской Федерации, создало уже в 2005 году ситуацию недостаточной финансовой устойчивости пенсионной системы России.

Что касается законотворческой деятельности 2005 года в рассматриваемой сфере, то количество принятых законодательных актов было невелико.

В то же время был принят ряд законов, направленных на улучшение пенсионного обеспечения.

Важно, что Федеральным законом от 14 февраля 2005 года № 3-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с установлением размеров базовых частей трудовых пенсий и порядка индексации базовой и страховой частей трудовой пенсии в 2005 году" повышены размеры базовых частей трудовых пенсий.

В марте 2005 года принят Федеральный закон от 21 марта 2005 года № 18-ФЗ "О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет и период прохождения военной службы по призыву".

Закон определяет порядок выделения ПФР средств федерального бюджета на возмещение уплаты страховых взносов за указанные выше нестраховые периоды, а также порядок расчета объема этих средств.

Еще одним законом, принятым в сфере регулирования пенсионной системы, является Федеральный закон от 9 мая 2005 года № 48-ФЗ "О внесении изменений в федеральные законы "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", "О негосударственных пенсионных фондах" и "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования". Предмет его регулирования – порядок и сроки, связанные с реализацией выбора застрахованными лицами инвестиционного портфеля (управляющей компании) или негосударственного пенсионного фонда, осуществляющего обязательное пенсионное страхование.

В соответствии с указанным федеральным законом изменен срок информирования застрахованного лица с 1 июля на 1 сентября, а срок подачи заявления о выборе инвестиционного портфеля (управляющей компании) или негосударственного пенсионного фонда – с 1 октября на 31 декабря.

Данные изменения позволяют предоставить застрахованным лицам к моменту подачи ими заявления о выборе инвестиционного портфеля (управляющей компании) или негосударственного пенсионного фонда более полную информацию о результатах работы этих компаний и фондов и, соответственно, сделать более осознанный выбор в пользу того или иного инвестиционного портфеля (управляющей компании) или негосударственного пенсионного фонда.

Кроме того, отменена рассылка бланков заявлений о выборе инвестиционного портфеля (управляющей компании) и о переходе из Пенсионного фонда Российской Федерации в негосударственный пенсионный фонд, которая выявила свою неэффективность.

В 2005 году проводилась индексация пенсий: с 1 апреля было осуществлено увеличение базовой части трудовой пенсии по старости — до 900 рублей, с 1 августа размер базовой и страховой частей трудовой пенсии был повышен на 6%. Было также проведено дополнительное увеличение страховой части трудовой пенсии на 4,8%.

В результате в августе 2005 года средний размер назначенных месячных пенсий составил 2537 рублей, или – 107% от прожиточного минимума пенсионера и 28% от средней заработной платы, что следует оценить положительно.

В то же время остается острой проблема "северных" пенсий. В ряде регионов, особенно Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, средний размер пенсии увеличился, однако остался ниже прожиточного минимума пенсионера. Зачастую даже средняя пенсия во многих северных регионах составляет 45–60% от прожиточного минимума.

Надо сказать, что российские показатели соотношения размеров пенсий с прожиточным минимумом и средней заработной платой примерно в два раза меньше величин, рекомендованных Международной организацией труда (МОТ)32 и Европейской социальной хартией.

По расчетам специалистов-актуариев, всего через три-четыре года средний размер пенсии понизится до 22% и даже до 18% от средней заработной платы. Это для средней заработной платы. Если же заработная плата работника была в два-три раза выше средней, то ситуация еще сложнее: размер пенсии составляет уже сегодня только пятую, а то и десятую часть от заработной платы.

В соответствии с Федеральным законом от 22 декабря 2005 года № 175-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год" бюджет ПФР утвержден с дефицитом в размере 19,34 млрд. рублей.

В 2006 году в целом доходы ПФР составят 6,6% ВВП, и их доля в ВВП останется на уровне 2005 года; расходы – 6,3% ВВП (против 6,9% в 2005 году).

Следует отметить, что приведенные размеры дефицита (19,34 млрд. рублей) отражают только итоговые величины бюджетных построений. Реальные характеристики его структурных составляющих по базовой и страховой частям пенсии значительно больше. Так, дефицит по базовой части трудовой пенсии равен 183,9 млрд. рублей, а по страховой части – 93,8 млрд. рублей. Он будет покрыт из федерального бюджета и за счет переходящего остатка средств ПФР на 1 января 2006 года (26,4 млрд. рублей).

Превышение расходов над закрепленными доходами ПФР составит около 278 млрд. рублей, что свидетельствует о дальнейшем снижении финансовой устойчивости фонда и усилении его зависимости от федерального бюджета.

В итоге в 2006 году будет достигнута сбалансированность бюджета ПФР, но переходящие остатки денежных средств ПФР на 1 января 2007 года ориентировочно составят всего около 7 млрд. рублей. Это может вызвать определенные трудности с выплатой пенсий в январе 2007 года.

По расчетам ПФР, за 2006 год трудовая пенсия увеличится в среднем на 7,2%, или на 180 рублей, что с учетом ожидаемой инфляции едва позволит сохранить ее покупательную способность на уровне 2005 года.

Следует отметить, что предполагаемый уровень индексации пенсионных выплат не позволяет решить задачу увеличения размеров социальных и трудовых пенсий в объемах, опережающих рост потребительских цен, поставленную в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2006 году".

Ухудшится ситуация и в связи со снижением коэффициента замещения (соотношения средней пенсии и средней заработной платы), который понизится с 28% в 2005 году до 26% в 2006 году.

Финансовое состояние пенсионной системы России, по оценкам специалистов Пенсионного фонда Российской Федерации, характеризуется как нестабильное.

Согласно прогнозу на ближайшую и среднесрочную перспективу дефицит распределительной составляющей бюджета ПФР будет составлять: в 2006 году – 308,9 млрд. рублей (1,3% от объема ВВП), в 2007 году – 432,8 млрд. рублей (1,7%), в 2008 году – 656,9 млрд. рублей.

Таким образом, изменения в налоговом законодательстве существенно ухудшили текущее финансовое положение распределительной составляющей пенсионной системы и неблагоприятно отразятся на состоянии бюджета Пенсионного фонда России в средне- и долгосрочной перспективе.

Во многом это связано с существующей финансовой моделью пенсионного обеспечения, в которой значительная часть ресурсов (30% от их объема), направляемая на так называемую базовую пенсию, расходуется на выравнивание пенсий и выполнение функции социальной пенсии.

Еще одним каналом отвлечения ресурсов является накопительная часть пенсионной системы, в которой участвуют работающие граждане моложе 1967 года рождения. Таким образом, значительная часть финансовых ресурсов (сейчас более трети, а в ближайшие годы – более 40%) обслуживает механизмы базовой и накопительной частей пенсионного обеспечения.

Неблагоприятные тенденции с финансовым обеспечением пенсионной системы страны будут негативно сказываться на темпах роста размеров пенсий, которые уже в настоящее время недопустимо малы.

В России введение новых пенсионных законов существенно урезало (с финансовой точки зрения) ранее накопленные пенсионные права граждан. Так, отвлечение финансовых ресурсов на накопительную часть пенсий приводит к существенному уменьшению размеров пенсий нынешним поколениям пенсионеров, и это будет продолжаться еще на протяжении 20–25 лет. Другими словами, все финансовые издержки переходного периода несут нынешние пенсионеры.

Это не позволит не только в ближайшее время, но и в среднесрочной перспективе одновременно обеспечить повышение минимальных размеров пенсий до уровня прожиточного минимума и сформировать право на страховую пенсию в размерах, соответствующих финансовому вкладу большинства застрахованных работников.

Неблагоприятные тенденции при этом нарастают. Например, у таких категорий работников, как занятые в сельском хозяйстве, малом и среднем бизнесе (примерно треть от всех получателей пенсий) размер трудовой пенсии через 5–6 лет будет в 2 раза меньше прожиточного минимума.

Более того, проблема усугубляется тем, что пенсионная реформа оставила фактически вне правового пенсионного поля примерно треть россиян: безработные, самозанятые, работающие без оформления должным образом своих трудовых отношений (без трудовых книжек) могут рассчитывать только на социальную пенсию.

Таким образом, цели пенсионной реформы 2002 года не только не достигнуты, их результаты стали для пенсионеров еще более несправедливыми, чем до реформы, уменьшилась и социальная эффективность пенсионной системы.

При этом в настоящее время и на среднесрочную перспективу в условиях действующего законодательства объем поступлений сумм страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии примерно на 40% не обеспечивает расходы Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату указанной части трудовых пенсий.

Другими словами, пенсионная система России вошла в фазу финансовой неустойчивости, которая будет все более усугубляться.

Причин столь крупных проблем в осуществлении пенсионной реформы несколько.

Во-первых, перевод страховых взносов в 2001 году в режим налогов (единого социального налога) существенно подорвал страховые мотивационные механизмы сбора взносов.

Во-вторых, неоправданное с позиций обязательного пенсионного социального страхования отвлечение финансовых ресурсов на базовую (фактически социальную) пенсию и на накопительную пенсию не позволяет выполнять в полном объеме обязательства перед застрахованными.

В-третьих, две вышеуказанные причины не позволили сформировать институт пенсионного страхования, который в состоянии справиться с генеральной задачей по увязке и тесной зависимости размеров пенсий от размеров взносов.

Основную задачу, которую предстоит решить в ближайшей перспективе (до 2008 года), исполнительная власть видит в увеличении базовых пенсий до прожиточного минимума.

Хотя постановка этой задачи сама по себе и правильная, но она заслоняет постановку и решение задачи более высокого уровня – формирования пенсионного страхования, которое могло бы предоставить возможность для работников и их работодателей с помощью страховых взносов "зарабатывать" пенсию, сопоставимую с заработной платой – 40–65% от размера заработной платы.

Учитывая остроту проблем социального, в том числе пенсионного, страхования, в Совете Федерации в 2005 году разрабатывалась концепция системы совершенствования социального страхования Российской Федерации. В рамках этой работы проведено два заседания «круглых столов»: «Среднесрочная перспектива финансовой обеспеченности государственных внебюджетных фондов» (29 марта 2005 года) и «Проблемы реформирования обязательного социального страхования» (15 июня 2005 года). Проект Концепции системы совершенствования социального страхования Российской Федерации был одобрен 22 ноября 2005 года на заседании президиума Совета законодателей.

Указанная Концепция содержит набор концептуальных подходов по формированию новых страховых механизмов и отношений, позволяющих создать высокоэффективные институты страховой защиты наемных работников и их семей, в том числе в сфере пенсионного обеспечения.

В Концепции, в частности, предлагается:

сформировать пенсионную систему, которая бы гарантировала для наемных работников со средними и высокими заработками размер пенсий после 35–40 лет страхового стажа не менее 50–60% от их заработной платы;

решить проблему финансовой устойчивости пенсионной системы России на основе совершенствования пенсионного страхования, вовлечения в этот процесс самих работников и установления жестких законодательных правил по увязке объема взносов и размеров пенсий;

с помощью актуарных расчетов применить эффективные страховые экономические механизмы отдельных сценариев развития пенсионного обеспечения;

законодательно закрепить механизмы выполнения и контроля четко зафиксированных обязательств всех участников пенсионного обеспечения (государства, работодателей и работников) на долгосрочную перспективу (на 30–40 лет);

обеспечить государственное стимулирование дополнительных систем пенсионного страхования с участием в их финансировании работодателей и работников;

принять кардинальные меры по снижению неоправданной дифференциации заработной платы и повышению ее минимальных размеров. В этой связи в числе первоочередных мер стоит программа доведения соотношения минимальной и средней заработной платы до соотношения не менее 40% (рекомендуемое МОТ соотношение составляет 50%). Данная мера позволит решить ряд других крупных экономических и социальных задач, например, постепенно снижать страховую пенсионную нагрузку на работодателей;

решить задачу законодательного регулирования величин дотаций из федерального бюджета в систему пенсионного страхования. Эти ресурсы государство должно предоставлять на цели компенсации определенных видов социальных рисков, которые носят объективный характер: северные риски, риски профессионального труда – затраты по ним государство обязательно должно дотировать.

Данные предложения не исчерпывают всего круга требующих своего решения проблем. Но они представляются приоритетными при формировании современной пенсионной системы России.