Geum.ru

Л. Н. Гумилева удк 349. 6 (574) (410) На правах рукописи ниязгулов данияр толеуович правовой режим особо охраняемых природных территорий (сравнительный анализ закон

Вид материалаЗакон

Содержание


2.2 Принципы управления «Особо охраняемыми природными территориями» в Великобритании и Республике Казахстан
2.3 Организационно-правовые меры охраны особых природных территорий в Великобритании и Республике Казахстан
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11

2.2 Принципы управления «Особо охраняемыми природными территориями» в Великобритании и Республике Казахстан


Исследованию сущности, правообразующей роли, функционального назначения, содержания принципов уделено большого внимания, как в теоретических, так и отраслевых науках.

Общепризнано, что принципами являются отправные руководящие идеи, которые концентрированно выражают сущность, внутреннее единство и развитие правовых норм в пределах системы права, либо его отдельных отраслей и иной совокупности норм [99, с. 45].

Они обладают высшей императивностью и общей значимостью, направляют и синхронизируют весь механизм регулирования общественных отношений [100, с. 11].

Принцип права, как единство многообразного, выражает связующую сущность отдельных норм, т. е. то, что объединяет их в институт, в отрасль.

Так, С.Б. Байсалов, исследуя принципы водного права, относит к ним основные, руководящие начала, пронизывающие все институты отрасли и отражающиеся в той или иной мере во всех ее нормах [101, с. 144].

По мнению Н.Б. Мухитдинова, принципы права – это ведущие начала его формирования, развития и функционирования, которые имеют общеобязательный для всех характер и пронизывают правовую реальность страны в целом. Важнейшая черта принципов права состоит в том, что они выражают не только существующие отношения, но и прогрессивные тенденции развития общества, а потому включают программные требования, отправные идеи-задачи [102, с. 110]. Поскольку правовые принципы представляют собой основополагающее начало, своеобразный каркас нормативно-правовой материи и определяют направленность, цели, задачи и методы правового регулирования, именно система правовых принципов выражает сущностные характеристики законодательства, отражает объективные закономерности развития общественных отношений. По существу аналогично подходят к принципам в Великобритании, признавая в качестве таковых лишь закрепленные в законодательстве идеи, подходы.

Таким образом, принципами казахстанского и английского законодательства являются его основные положения, основные начала, служащие фундаментом всей его системы. Такие положения вытекают из концепции законодательного акта и нередко формулируются его текстом. Во-первых, они являются нормами прямого действия. Во-вторых, учитываются при разработке новых, либо изменении старых законодательных документов. В-третьих, такие принципы должны приниматься во внимание при толковании, т.е. выяснении подлинного содержания нормы права. В–четвертых, опираясь на принципы законодательства, можно найти путь к преодолению противоречий между юридическими нормами, если таковые обнаруживаются. Поэтому сравнительное изучение принципов английского и казахстанского законодательства, способствует более полному выявлению общих тенденций, развития законодательства, так и различий принципиального характера.

В Законе Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях выделено 9 основных принципов в области ООПТ.

1. Развитие системы в области ООПТ как базового компонента экологической сети, обеспечивающей сохранение и восстановление биологического разнообразия, уникальных типичных ландшафтов.

2. Государственное регулирование и контроль в области ООПТ.

3. Сохранение государственного природно-заповедного фонда и естественных экологических систем.

4. Использование ООПТ в целях развития науки, культуры, просвещения, образования, туризма.

5. Платность использования ООПТ

6. Ответственность за нарушение законодательства РК в области ООПТ.

7. Участие физических и юридических лиц в решении задач в области ООПТ.

8. Доступность информации в области ООПТ

9. Международное сотрудничество в области ООПТ.

В Великобритании в области управления ООПТ применяются принципы, которые направлены на охрану ООПТ как основы жизнедеятельности человека и создание благоприятных факторов, оказывающих воздействие на окружающую среду.

Выделяются 6 принципов [103, с. 90].
  1. Защита и охрана ООПТ возможно только тогда, когда проводимая экономическая политика на территории имеет хорошую перспективу в будущем. Потому что, различные охраняемые территории с различными природными качествами влияют на развитие экономики района и делают возможным развитие экономики. Управление охраняемыми территориями на практике – это управление экономикой и изменениями, происходящими в ней.
  2. Охрана и защита особо охраняемых природных территорий возможна только тогда, когда она осуществляется в тесном сотрудничестве с местным населением. Потому что концепция охраны должна быть ориентирована на местных жителей и включать в себя научные разработки, финансовую поддержку и поддержку большинства населения данной территории. Местные жители должны видеть, что охрана положительно влияет на их уклад жизни.
  3. Все природные особенности местности должны быть учтены и находиться под постоянной защитой.
  4. Управление осуществляется с учетом ценностей данных территорий, свойств и качеств, которые создают основу дальнейшего развития и охраны природных территорий.
  5. Функции и методики контроля должны быть эффективными, они осуществляются на основе уважения прав и интересов местного населения.
  6. Охраняемые природные территории – это необособленные участки и управление ими осуществляется совместно охраной окружающей среды. Интересы на особых природных территориях напрямую и тесным образом связаны с окружающей обстановкой.

По способам и механизмам реализации воздействие на охраняемые территории в целях их использования, принципы можно подразделить на следующие основные виды: пассивное воздействие – специальные меры для охраны территорий от пожаров, внедрения чуждых видов организмов в природную среду и традиционная хозяйственная деятельность; активное воздействие – регулирование на уровне популяции (через изъятия части популяций, интродукция, искусственное разведение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и последующий их выпуск в природную среду), регулирование на уровне экосистем и сообществ, другие виды рекреационной и ограниченной хозяйственной деятельности.

Во многих случаях воздействие на ООПТ, особенно на заповедные экосистемы, целесообразно рассматривать как крайнюю меру, допустимую в случаях, когда естественное развитие природы принципиально противоречит целям организации ООПТ. При этом всегда необходимо иметь в виду, что охраняемые территории созданы, в первую очередь, для сохранения биологического разнообразия. В связи с этим введению любого активного воздействия должно предшествовать максимально полное, научно обоснованное исследование, ориентированное на выявление действующих механизмов воздействия, построение оптимальной модели объекта воздействия и проверки ее прогнозных возможностей. На основе этой модели можно рассчитывать масштабы, территориальную конфигурацию, время и характер воздействия при обеспечении необходимого контроля его последствий.

Особенностью принципов правового регулирования ООПТ в Великобритании является особое внимание к интересам лиц, проживающих на данных природных территориях. Как отмечает Л.А. Юданова, при организации национального парка за рубежом используется интегрированный подход, позволяющий учитывать интересы фермеров, охраны природы, рекреации и социально-экономического развития [17, с. 50]. При таком подходе к управлению ООПТ рычаги управления были сконцентрированы на местах. Подобная практика частных охраняемых природных территорий в Великобритании заимствована многими странами практически повсюду в мире, как одна из наиболее успешных форм организации и функционирования ООПТ.

Объективный характер необходимости сочетания публичных и частных интересов в сфере правовой охраны особых природных территорий легко выводится из анализа содержания многочисленных норм природоохранного законодательства Англии.

Сравнительное изучение принципов правовой охраны особых природных территорий в Великобритании и Республике Казахстан показывает, что они являются идентичными по ряду позиций. Вместе с тем, английское законодательство более детально регулирует организационно-правовые формы сотрудничества государства с населением, проживающим на территории особых природных территориях. Английское законодательство в отличие от казахстанского законодательства, обладает принципами, которые отражают особенности правового режима английских ООПТ, заключающихся в участии собственников в управлении ООПТ. Данный опыт организации управления ООПТ представляется приемлемым и для Республики Казахстан.

В 1992 году в Великобритании Комиссией по загородным территориям, были опубликованы правила, которые необходимы для эффективного управления ООПТ [103, с. 89].
  1. Необходимо отразить в законодательстве предмет и объект охраны природной территории, их роль в развитии эколого-экономической ситуации в районе.
  2. Тесное сотрудничество органов государственной власти с опытными и квалифицированными профессионалами, которые могут оказать техническую поддержку. Власти в свою очередь должны оказать им материальную и финансовую поддержку в проведении необходимых экспертиз в целях оптимизации процесса управлении ООПТ.
  3. Создание оптимальной структуры взаимодействия государства и общества на локальном уровне, обеспеченный профессиональным штатом управленцев, ответственных за охрану и функционирование данными территориями.
  4. Управление территориями осуществляется средствами, которые способствуют дальнейшему развитию коммуникационных связей правительства и местных жителей, владеющих данными территориями на правах частной собственности, а также проживающих здесь граждан.
  5. Сотрудничество в области охраны ООПТ должно быть динамичным и гарантировать сохранение всех достигнутых соглашений на локальном уровне, необходимо дальнейшее развитие методов и средств для достижения поставленных целей, готовность противостоять новым социально-экономическим угрозам и учитывать внешние социально-экономические и политические изменения.

Правила, которые используются в Великобритании, разработаны в целях охраны ООПТ и рационального использования природных территорий для нынешних и будущих поколений. Они сочетают интересы государства и интересы граждан, проживающих на прилегающих территориях

Приведенные положения свидетельствуют о том, что государство уделяет должное внимание сотрудничеству с населением в области охраны и защиты ООПТ.

Сравнивая правовые принципы управления ООПТ в Республике Казахстан и Великобритании, можно выделить, что в Великобритании большее внимание уделяется сотрудничеству органов государственной власти с местным населением с учетом интересов граждан, проживающих на ООПТ, и интересов государства.

Львиная доля территории Великобритании находится в частной собственности, это, в свою очередь, обусловлено историческими факторами развития государственного строя и государственной политики. Заимствование опыта управления ООПТ Великобритании должно положительно отразиться на национальном законодательстве и повлиять на дальнейшее совершенствование системы ООПТ.

Управление ООПТ невозможно без должного планирования проводимых мероприятий и программ. Управление ООПТ эффективно при непрерывном планировании, направленном на постоянное реагирование соответствующих органов власти в лице уполномоченных лиц на изменения, вызванные ходом природных и антропогенных процессов, социально-экономическими и иными условиями. Процесс планирования включает в себя знания объекта, анализа его изменений и включает принятие управленческих решений по назначению определенных мероприятий, конкретных действий.

Цель планирования заключается в качественно обоснованном процессе принятия решений, позволяющих уменьшить риски утраты и дать гарантии сохранения ценностей ООПТ, обеспечить эффективное функционирование и развитие территорий как управляющей организации в будущем


2.3 Организационно-правовые меры охраны особых природных территорий в Великобритании и Республике Казахстан


Организационная деятельность на ООПТ в Великобритании осуществляется в соответствии с установленными нормативами и соглашениями между правительством и общественными организациями. В состав общественных организаций входят собственники земельных участков и иные лица, заинтересованные в развитии ООПТ. Наличие частной собственности играет значительную роль в организации планирования деятельности всех организаций, так как затрагиваются основные права и свободы граждан, проживающих на данных территориях.

В Великобритании и странах Европы определенное количество особо охраняемых природных территорий и объектов природного и культурного наследия находится в частном владении. Законодательство этих стран знает ряд приемов, направленных на сохранение природных объектов и его рациональное использование.

В Великобритании с 1925 г. действует Закон «О земельной собственности», по которому посторонним гражданам открыт доступ на общинные земли.

К земельным планировкам в сельской местности предъявляется требование, выполнение которого позволяет по возможности сохранить (или даже создать заново) так называемые пейзажные коридоры. Для сравнения можно указать, что отечественные инструкции по землеустройству сельскохозяйственных предприятий (одно из самых массовых планировочных мероприятий в сельской местности) не ставят перед собой задачу сохранять эстетику местности, а саму местность приспосабливать (в необходимых случаях) к нуждам туристов. Лишь небольшое внимание этим проблемам уделяют документы по лесоустройству. С 1986 года администрации национальных парков в Великобритании обязаны разрабатывать проекты планировки и застройки местности, вплоть до отдельных ферм. При этом они стремятся добиться соглашения с титульными владельцами земель о сохранении и восстановлении объектов природного и культурного наследия, попадающих в зону преобразования. (При необходимости производится выкуп наиболее ценных для парков земель). На это же нацелены строительные инспекторы и местные плановые комиссии, дающие разрешение на любое новое строительство [105, с. 41].

При организации деятельности на ООПТ в Великобритании особое внимание со стороны государства уделено финансовому поощрению собственников ООПТ.

Владельцы частных парков, если они выполняют общественные функции (например, уменьшают наплыв посетителей на ценные природные угодья в национальных парках), могут претендовать на получение государственных дотаций. Руководство национальных парков заключает соглашения с фермерами и другими владельцами земель о праве отдыхающих проходить по этим землям, знакомиться с находящимися там памятниками природы и архитектуры, пользоваться видовыми площадками. В ряде случаев частные владельцы получают за это денежную или натуральную компенсацию. В плотно населенной Англии, где ценятся даже небольшие участки, мало измененной природы, действуют и централизованные программы, предусматривающие выплату компенсации фермерам, если они позволяют проход по своим угодьям, а тем более устройство там туристских биваков. Обычно такие программы требуют забрасывания малоплодородных или малоудобных сельхозугодий, которое поощряется органами сельского хозяйства. Если на забрасываемых землях проводятся меры по содействию живой природе, то компенсация выплачивается по линии Комиссии по сохранению сельской местности. Она же вовлечена в финансирование частных мер по уходу за береговой линией моря, по поддержанию старых садов, живых изгородей и т.п. ландшафтных объектов [105, с. 42].

Фонд «Английская Природа», включающий в себя основные природные фонды, такие как, фонд полей, институт охраняемых природных территорий, выплачивает фермерам компенсации за отказ от интенсивного использования участков, имеющих научную или познавательную ценность (геологические, археологические и др. объекты), а также необходимых для существования редких видов флоры и фауны. Восстановлению лесов на частных землях помогает Лесная комиссия. Комплексная программа, предусматривающая забрасывание маргинальных сельскохозяйственных земель или ограничение их использования, действует в Уэльсе. Некоторые авторы считают выплату компенсации за многие частные мероприятия излишними, так как они были бы выполнены фермерами и без государственной поддержки [106, с. 189-204].

Все такие мероприятия проводятся в добровольном порядке, но в некоторых случаях (например, когда дело касается права передвижения отдыхающих к берегу моря) они содержат элемент принудительности. Участки, имеющие природную или культурную ценность, но неухоженные и заброшенные, могут быть приведены в порядок даже помимо воли их владельцев. Государственная Комиссия по охране природы вправе принудительно выкупать участки, имеющие природно-научную ценность [107, с. 193-202].

В Англии система выплат компенсации распространяется и на местные власти. Если они поддерживают и благоустраивают ценные природные ландшафты, которые в дальнейшем могут быть признаны выдающимися живописными территориями или морскими побережьями, обладающими уникальной природой и др., обеспечивают беспрепятственный доступ туристов, то им полагаются государственные дотации [108, с. 3]. В Англии, Шотландии и Северной Ирландии действует система небольших дотаций для собственников исторических зданий, сооружений, поскольку владельцам приходится нести повышенные расходы на их ремонт и содержание.

Ряд природоохранных и исторических организаций Великобритании практикует выкуп выдающихся земель с тем, чтобы сохранить их от застройки и других нежелательных преобразований, внимание подобных организаций направлено преимущественно на сохранение старинных построек и их окружения. Применяется также выдача компенсаций (за счет указанных организаций) собственникам охраняемых объектов, чтобы облегчить их содержание и реставрацию.

В национальных парках Англии допускается создание водохранилищ, в том числе принадлежащих частным компаниям. Практически во всех таких случаях на водохранилищную компанию накладывается обязательство "терпеть" присутствие туристов на акваториях и берегах или даже создавать для этого соответствующие удобства. Если в парке ведутся горные работы, то разработчик недр обязан допускать (с соблюдением мер предосторожности) экскурсантов, а на выработанных карьерах разрешать сбор минералогических коллекций и т.п. деятельность [109].

Как указывают авторы А. Джон, Пол Диксон, Б. Шерман для многих государств Европы признание природных территорий особыми и уникальными не обязывает выделять денежные средства на их развитие и охрану, для выделения средств из бюджета необходимо подтверждение того, что данная территория и деятельность которая будет осуществляется на данной территории окупить все потраченные на нее средства [110, с. 72].

Способом по извлечению прибыли от хозяйственной деятельности на ООПТ служат экономические факторы, которые влияют на сумму поступлений от использования ООПТ. Немаловажная роль здесь отводится и местному населению, которое проживает поблизости. Граждане, осознавая ценность данных участков, пытаются извлечь из этого выгоду для себя и для природной территории. Все это является социальными факторами, социальной пользой для населения. Однако в Республике Казахстан практически отсутствует опыт применения и использования экономических аргументов для извлечения ценностей ООПТ.

Раскрывая понятия экономических аргументов, Н.Р. Данилина отмечает, что общество уже начало использовать не природные ресурсы, а иные экономические ценности ООПТ. Вот примеры: слово «заповедник» на этикетке способствует продажам воды, молока, меда, ягод, иных дикоросов. Земля около ООПТ значительно дороже, чем в иных местах и др. Но не ООПТ получают от этого дивиденды, а предприимчивые люди, осознавшие экономическую ценность этих территорий ранее, чем те, кто их создает и сохраняет. Мы же не научились оценивать те «бесценные» богатства и ценности, которые не только хранят, но и предоставляют обществу особо охраняемые природные территории [111]. Приведенные в пример проекты развития ООПТ сочетаются с задачами ООПТ, при этом администрация ООПТ должна постоянно демонстрировать взаимосвязь и взаимообусловленность задач ООПТ с факторами, влияющими на развитие региона. Подобные вливания средств в развитие ООПТ должно адекватно отразиться на дальнейшем преобразовании территорий, включающих в себя особые природные территории. Кроме государственных средств на развитие ООПТ в Казахстане поступают средства из зарубежных неправительственных организаций, работающих в сфере сохранения и развития экологии. Организовываются различные проекты, направленные на поддержку той или иной ООПТ, тем самым осуществляется международное сотрудничество в сфере охраны ООПТ.

Одним из способов получения прибыли от функционирования ООПТ – это брать плату за использование подобных территорий, многие страны берут плату за вход на данную территорию, но эта плата зачастую минимальна и не способна покрыть всех расходов. Развивающиеся страны должны действовать двумя способами, в первом случае нужно устанавливать минимальные цены для своих граждан и высокие цены для иностранных туристов. Например, в Китае двойной тариф используется для большинства культурно-природных комплексов. В некоторых странах берется дополнительная плата с тех, кто оказывает услуги сервиса на ООПТ, оказывает услуги по питанию, проживанию, проезду по территории ООПТ. Имея исключительные права на данный вид сервиса и реализуя их среди желающих заняться бизнесом, государство может контролировать развитие частного сектора экономики как внутри ООПТ, так и на близлежащих территориях. Государство может выдвинуть ряд условий для ведения бизнеса, такие как, обязательный наем рабочей силы из местного населения, продажа товаров местного изготовления (сувениры, брелоки, магнитики, мед, изделия из дерева и.т.д.). (товаров местного изготовления)

Условие об оплате за пользование землями ООПТ может быть наложено и на объекты, которые не находятся на ООПТ, однако использование подобных объектов непосредственным образом связано с развитием ООПТ, что должно повлиять на устойчивое развитие местного населения, будет способствовать развитию неразрушительного для природы малого бизнеса, вовлечения частного жилого фонда в обслуживание посетителей, возрождение местных ремесел и промыслов, фольклорное обслуживание посетителей и другие продвижения местной экологически чистой продукции под логотипом (товарным знаком) ООПТ.

Например, в Камбодже, на ООПТ находятся знаменитые руины древности, доступ для населения бесплатный, однако в целях сохранения и развития данных территорий государство наложило налог на все ближайшие гостиницы, и с тех пор плата за посещение ООПТ входит в стоимость проживания [110, с. 74]. Аналогичное нововведение было бы целесообразно ввести в Национальном природном парке Боровое, например, вход на территорию парка платный, но взять эту плату за каждый день нахождения на ООПТ не представляется возможным.

К примеру, директор Государственного национального природного парка «Бурабай» Владимир Канцев прокомментировал, что самая большая проблема национального парка – его доступность. В феврале 2003 года было принято постановление правительства об утверждении ставок платы за использование особо охраняемых природных территорий республиканского значения [113, с. 104]. Разработаны правила охраны Государственного национального природного парка «Бурабай». На въездах в парк установлены контрольно-пропускные пункты. Но во всем этом практически нет смысла, так как люди, приезжающие сюда на отдых, формально отдыхают в своих санаториях и гостиницах, а на деле, конечно же, в национальном парке. Контролировать их мы не имеем возможности. Причем даже те деньги, которые удается собирать с въезжающих на территорию «Бурабая» на автомобилях (0.1% от МРП с человека в день), в «Бурабае» не остаются - все отправляется в налоговый комитет.

Еще один вопрос, который остро стоит перед ООПТ – это активная застройка под видом развития туристической деятельности. Если государство будет интенсивно осваивать особо охраняемые природные территории в качестве места для строительства отелей и ресторанов, то это оттолкнет туристов. Поэтому нужно привлекать туристов, оберегая девственную природу. А гостиницы и спортивные комплексы вполне можно разместить и за границами ООПТ. Все это можно делать в рамках действующего законодательства.

По мнению А.В. Дроздова, природно-ориентированный туризм хорошо развит там, где в парке и его окрестностях создана обширная сеть экотехнологичных предприятий туристской инфраструктуры, там, где местные власти вместе с администрацией охраняемой территории заботятся об охране природы, о поддержке местной экономики, ориентированной на туризм. Здесь следует, прежде всего, эффективно управлять налогами, получаемыми от туристских мероприятий, а не вводить платное посещение. Но в этой ситуации власти должны направлять часть полученных налоговых средств непосредственно на поддержку парка [114, с. 107].

В зарубежных странах к налогообложению предоставляется деятельность по обеспечению жильем на территории ООПТ, налог входит в стоимость проживания на территории ООПТ. В большинстве случаев, туристов обеспечивают местные жители, проживающие в пределах ООПТ, которые за свою предпринимательскую деятельность не платят налога, аналогичная ситуация происходит с облагороженными песочными пляжами, они также являются закрытыми и платными, что является недопустимым.

Данное новшество принесло бы в казну государства доход, который необходимо направить на развитие ООПТ, развитие туристической деятельности, повышение заработной платы работникам ООПТ и повышение культуры отдыха посетителей.

Одним их самых простых и распространенных способов извлечения прибыли от использования ООПТ – это допуск зарубежных научных исследований на территории ООПТ. Однако данная оплата будет ничтожной по сравнению со стоимостью проезда зарубежных исследователей.

В обоих случаях очень важно информировать туристов о том, как используются получаемые от развития туризма средства. А также постоянно вести мониторинг их мнений и интересов.

Другой способ заработка возможен при введении платы за сбор дров и продуктов леса, однако такой способ ведет к появлению такого явления как браконьерство и незаконное вторжение на ООПТ, что представляет самый большой вред, наносимый природе. К примеру, в Коргалжинском заповеднике браконьерство образовалось в результате низких доходов населения или их отсутствия. Браконьерство осуществляется в коммерческих целях. Практически все население рядом расположенного поселка безработное и находится в зависимости от биологических ресурсов, тем самым сохраняется напряженность и создается серьезная угроза для популяции животных. John A., Dixon Paul, B. Sherman отмечают, что в Англии возможно сделать сбор продуктов природы бесплатным только для тех, кто проживает на территории ООПТ, но запрещено для тех, кто проживает за их пределами [110, с. 74].

К примеру, в Алматинской области после создания заповедника «Колсай–Колдери» количество незаконных лесорубов среди местных жителей заметно уменьшилось. Местные жители осознали ценность окружающей природы, которая приносит им доход, например, от проведения экотуристической деятельности [116].

Такую деятельность называют «Зеленый», сельский туризм, или «агротуризм» (agrotourism), который особенно популярен в США и странах Западной Европы – отдых в сельской местности (в деревнях, на хуторах, в удобных крестьянских домах). Туристы некоторое время ведут сельский образ жизни среди природы, знакомятся с ценностями народной культуры, прикладного искусства, с национальными песнями и танцами, местными обычаями, принимают участие в традиционном сельском труде, народных праздниках и фестивалях.

В совокупности все эти элементы выделяют экономическую роль экотуризма, которая заключается в том, что все полученные средства от развития экотуризма должны быть направлены на нужды местного населения.

Поэтому необходимо в действующем законодательстве об ООПТ предусмотреть механизм реализаций данных положений.

Среди рассматриваемых вопросов особое место занимает вопрос о государственном финансировании ООПТ. Система финансирования в каждой стране индивидуальна и зависит от многих экономических и политических факторов.

Как отмечает В. Громов, в странах Европы законодательно закреплены различные системы финансирования ООПТ. Унификация системы финансирования ООПТ позволит усилить сохранение биологического и ландшафтного разнообразия на региональном уровне [49, с. 11].

Закон Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» главу №6 посвятил системе финансирования, где сказано, что финансирование ООПТ производится за счет бюджетных средств, средств природоохранных учреждений, грантов, средств фондов развития ООПТ, добровольных взносов и пожертвований физических и юридических лиц. На первый взгляд законодатель сумел охватить различные пути возможного финансирования, особенности осуществления хозяйственной деятельности приносящей прибыль, при этом были учтены различные формы финансовых поступлений за счет создания сувенирной, печатной продукции, проведения туристических мероприятий, производства продуктов питания. Однако в практической деятельности возникают совсем иные формы привлечения финансовых средств, которые не учтены законодателем.

В целом, изучая деятельность отдельных ООПТ в РК, можно указать на то, что в Государственных национальных заповедниках присутствуют факторы, которые отрицательно влияют на развитие заповедника: недостаточное бюджетное финансирование и низкий уровень заработной платы, дефицит средств на формирование основных фондов, приобретение оборудования для научной работы, службы охраны и развития инфраструктуры заповедника. Не хватает средств на строительство кордонов, капитальный ремонт и содержание дополнительного штата по противопожарной службе. Научные сотрудники слабо обеспечиваются полевым довольствием. Бюджетное финансирование лишь едва покрывает потребность в заработной плате персонала заповедника, оплату коммунальных услуг, электроэнергии и связи, а также небольших объемов стоимости горюче-смазочных материалов для автотранспорта. Совершенно не учитывается специфика заповедника и его удаленность от населенных пунктов и центральной базы. Эффективное выполнение охранных мероприятий в Катон – Карагайском национальном природном парке, Устюртском государственном природном заповеднике главным образом затруднено из-за недостаточного финансирования, технического обеспечения, оборудования и инфрастуктуры.

Из-за незавершенного состояния создания ООПТ, нечетких границ и функциональных зон Катон-Карагайского Национального Парка, парк сталкивается с проблемой доступа посетителей к участкам леса, расположенным в частных или арендованных землях, или землях местной администрации, для предотвращения вырубки или пожаров. ККГНПП сталкивается с проблемой нехватки квалифицированного персонала из-за низкой заработной платы и низкого жизненного уровня на данной территории. Более того, действующая законодательно-правовая база не предусматривает дополнительных стимулов для привлечения квалифицированных специалистов для работы в заповеднике. ККГНПП финансируются из государственного бюджета. Распределение имеющегося бюджета сконцентрировано в первую очередь на охранные мероприятия, в то время как мероприятия по научному мониторингу, повышению уровня осведомленности и развитию туризма финансируются по остаточному принципу и не соответствуют реальным потребностям. Планирование, распределение и мониторинг бюджета являются закрытым процессом. Например, подразделения по науке и информированию не знают общий утвержденный бюджет и не знакомы с общим утвержденным бюджетом и не знают какая сумма предназначается для их отделов на текущий год. В результате, научные и мониторинговые мероприятия не проводятся систематически и не обеспечивают твердой основы для управления биоразнообразия. Инвентаризация ресурсов не проводится, нет оперативных планов управления ключевыми видами, не проводится систематический мониторинг ресурсов биоразнообразия, нет базы данных. Мероприятия по информированию, развитию туризма и повышению уровня осведомленности также очень ограничены и не спланированы надлежащим образом [117].

Набор используемых источников финансирования и процентное соотношение финансов, получаемых из этих источников, являются результатом, как широких общественных усилий, так и индивидуальной инициативы менеджеров ООПТ. Однако, в целом, основой финансирования деятельности многих ООПТ мира был и продолжает оставаться государственный бюджет. К сожалению, многие ООПТ получают недостаточное финансирование для организации работы по охране природы и содействию устойчивому развитию на должном уровне. В настоящее время большинство правительств не финансируют ООПТ в полном объеме. В целом по миру, суммарное бюджетное финансирование всех ООПТ соответствовало их потребностям примерно на 20%. Согласно данным оценок Всемирного Конгресса МСОП по особо охраняемым природным территориям, потребности в дополнительном финансировании на ООПТ составляют примерно 20-30 млрд. долл. ежегодно в течение 30 лет. Недофинансирование ООПТ правительствами и другими спонсорами означает, что эти территории часто не выполняют свои природоохранные социальные функции. Недостаток в людских и финансовых ресурсах означает, что многие ООПТ неэффективны в части охраны и управления, особенно в развивающихся странах. Проблема заключается в том, что нужно достигнуть существенного увеличения инвестиций в ООПТ и найти более широкий круг устойчивых источников по их финансированию [118].

Можно предположить, что развитие системы финансирования должно зависеть от проводимой политики в регионе, причем не напрямую, а косвенно. Устанавливая систему налогообложения на научные исследования проводимые на ООПТ, налогообложение бизнеса связанного с предоставлением жилья для отдыха посетителями как на территории ООПТ, так и на прилегающих территориях, осуществление любой хозяйственной деятельности, не запрещенной законодательством, связанной с оказанием услуг по обеспечению жильем и питанием, проведением экскурсий, продажей товаров местного изготовления, государство может добиться улучшения поступлений в бюджет ООПТ.

Однако данные мероприятия требуют финансовых вложений. Финансирование необходимо для широкого круга деятельности; развитие инфраструктуры, обучение обслуживания персонала, проведение образовательных программ. Создание ООПТ без какого либо финансирования – это формальное объявление ООПТ.

Как только создаются ООПТ, должен быть составлен план управления и порядок его применения. План должен содержать помимо общих деталей, различные виды деятельности, ранжированные по степени важности для ООПТ. Многие страны не имеют достаточного финансирования для внедрения своих планов управления на ООПТ. А правительство, понимая всю важность данных территорий, должны больше выделять ассигнований на ООПТ.

В Республике Казахстан по ООПТ на 2008 год из государственного фонда запланировано: Местный бюджет 34,200 млн. тенге, на 2009 год Республиканский бюджет – 5.0 млн. тенге, местный бюджет 31,300 млн. тенге, на 2010 год республиканский бюджет – 0,850 млн. тенге, местный бюджет -18,000 млн. тенге, международный грант 1,5 млн. тенге [119].

Для сравнения данных, в 1998 г. финансирование составило 147, 3 млн. тенге, в 1999 г. – 165,0 млн. тенге, в 2001 г. – 253,9 млн. тенге, в 2004 году предусмотрено 1,7 млрд. тенге, что в 2,6 раза больше, чем в 2003 году, при этом численность персонала с 1998 года увеличилась с 1065 человек до в 2004 до 3012 человек [120, 140]. Соответственно видно, что государство уменьшает расходы на обслуживание ООПТ, что не может не сказаться на качественном развитии и совершенствовании системы особо охраняемых природных территорий Республики Казахстан. К примеру, Английское правительство выделяет на подобные мероприятия гораздо больше денег, в 1992-1993 гг. на природные заповедники было выделено 5 миллионов фунтов стерлингов, однако львиная доля поступлений зависит от привлечения частных инвестиций и существующей практики экономического менеджмента на территории ООПТ. Одной из форм финансирования ООПТ в мире является практика приобретения уникальных природных территорий физическими лицами. Например, в США большая часть национального парка Вирджинских островов (остров Сент-Джон), содержимое исследовательского центра исторического национального парка Пекос были приобретены меценатами. Известный миллионер Джон Рокфеллер скупил большинство пастбищных земель в Джексон Холл, штат Вайоминг, и затем подарил их Службе национальных парков США для создания национального парка Грант Тетон. Большая часть территории национального парка Грейт Смоуки Маунтинс также приобретена за счет меценатов [121].

С учетом изложенного, мы предлагаем:

- пересмотреть базовые показатели бюджетного финансирования до уровня, обеспечивающего полноценное функционирование системы ООПТ.
  1. совершенствовать систему арендных и сервитутных отношений в национальных парках;
  2. способствовать наиболее полному выявлению потребностей ООПТ в капитальных вложениях и субвенциях (средствах бюджета на природоохранные мероприятия). Поставить заявительный принцип потребностей на системную основу;
  3. рассчитать общую экономическую оценку заповедников и национальных парков с целью определения роли и места каждой ООПТ в системе социально-экономических отношений региона и в экономике страны;
  4. обеспечить обобщение и распространение положительного опыта неправительственных организаций по разработке и продвижению программ устойчивого жизнеобеспечению населения, проживающего в пределах или по границам ООПТ;
  5. поддерживать инициативы по организации биосферных заповедников, объектов природного наследия и присоединения к природоохранным конвенциям;
  6. - учитывать опыт высокоразвитых стран по охране и улучшению ООПТ;
  7. проводить широкомасштабную инициативную деятельность НПО, направленную на дальнейшее совершенствование системы охраны и сохранении ООПТ и развитие природоохранного законодательства;
  8. обобщить и распространить позитивного опыта получения ООПТ собственных средств, в том числе за счет оказания платных услуг;
  9. разработка и внедрение в систему управления ООПТ методов экономической оценки экосистемных услуг, предоставляемых ООПТ.

Таким образом, совершенствование и развитие системы ООПТ, нормативного правового и организационного обеспечения, функционирования, устойчивого развития обеспечат одно из необходимых условий для устойчивого социально-экономического развития страны.