Л. Н. Гумилева удк 349. 6 (574) (410) На правах рукописи ниязгулов данияр толеуович правовой режим особо охраняемых природных территорий (сравнительный анализ закон
| Вид материала | Закон |
- Л. Н. Гумилева удк 340. 116: 347. 9 (574) на правах рукописи сарсенов айдар маратович, 2475.18kb.
- Всоответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19., 2815.89kb.
- Распоряжение от 22 декабря 2011 г. №2322-р Утвердить прилагаемые: Концепцию развития, 443.32kb.
- «Мониторинг птичьего населения в районе особо охраняемых природных территорий (остров, 25.39kb.
- Концепция развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения, 403.57kb.
- Особо охраняемые природные территории (оопт) предназначены для сохранения типичных, 1013.37kb.
- Задача 1, 151.92kb.
- Государственные природные заказники краевого значения в структуре особо охраняемых, 57.49kb.
- Перечень Особо Охраняемых Природных Территорий республиканского значения Восточного, 65.11kb.
- Минприроды России Общественный совет по вопросам особо охраняемых природных территорий., 80.69kb.
Подвид категории национального парка – Региональный парк, расположенный в Шотландии. Территория экстенсивного использования пригородной территории, где проживают землевладельцы, которые управляют землями совместно с местными властями и тем самым обеспечивают доступ общественности на данные территории, информируют и обеспечивают сохранность местных ландшафтов. Законодательно были закреплены Шотландским Министерством в акте 1981 года об охране Дикой природы и загородных территориях.
В густонаселенной Великобритании невозможно найти территорию, не испытавшую на себе человеческого влияния, как необходимое условие для категории национальный парк МСОП, отдельные участки были созданы самими землевладельцами много поколений назад и до сих пор находятся в их собственности. И поэтому категория НП соответствует категории V (охраняемые наземные и морские акватории, ландшафты (Protected Landscape/Seascape) МСОП.
2. Национальные природные заповедники – (NNR) – территория характеризуется наличием заповедного режима охраны, аналогично НПЗ в Республике Казахстан. Разрешается строго ограниченная хозяйственная деятельность. В обязательном порядке установлен режим ограниченного доступа посетителей. Национальный природный заповедник – весьма небольшие участки природной территории с уникальными видами флоры и фауны, в отличие от национальных парков и территорий выдающейся естественной природной красоты, не имеют дорог с твердым покрытием и строительных сооружений. На территории Великобритании имеется более 210 заповедников, которые обладают богатой природной средой и используются в научных целях [54].
В составе заповедников могут располагаться территории дикой природы, полностью закрытые для посещения. Ежегодно заповедники посещают около 3 млн. чел. Заповедник используется в научных и познавательных целях. 33% всех заповедников открыты для публичного доступа, 37% частично открыты, 4% закрыты полностью в течение года, продиктовано это желанием сохранить участки природы на многие десятки лет, 26% могут быть посещены только с разрешения властей. Установлен запрет на проезд автомобилей. Заповедник включает участки дикой природы и геологии, обеспечивающие рекреационные возможности для населения.
Заповедник может включать в себя одну или несколько участков особого научного интереса (Site of Special Scientific Interest), или по-другому они называются территорией специального научного интереса ASSIs (Areas of Special Scientific Interest), например специальная охраняемая территория Broadland включает в себя 28 специальных природных участков особо научного интереса (SSSIs).
Местные природные заповедники (LNR) – Более 1280 локальных заповедников (на июль 2006). Они расположены в крупных и небольших городах, деревнях и пригороде, очень важны для граждан, они поддерживают богатое и уникальное разнообразие дикой природы. Все LNR принадлежат и управляются местными властями.
3. Природные территории побережья - служат для сохранения территории прибрежной полосы, которые обладают уникальными естественными природными свойствами и охраняются в научных целях и рекреации. Название территории получило из-за своего месторасположения и является пейзажным обозначением. Правовой режим характеризуется менее строгим режимом землепользования и посещения для туристов. (Комиссия по сельской местности, 1991 г.). 1,027 kм берега Англии и 500 км береговой линии Уэльса, в обоих случаях приблизительно одна треть всей длины является территорией, обозначенной как береговое природное достояние. В отличие от Национальных парков и территорий с выдающейся природной красотой (AONBs), участки, обладающие подобным статусом, не отражены в национальном законодательстве, статус может быть присвоен только с согласия местных властей и землевладельцев, однако большинство побережья находится в пределах Национальных парков, AONBs или Участков мирового прибрежного наследия.
4. Национальные живописные территории (National Scenic Area) NSA – статус установлен комиссией по сельской местности Шотландии. Территории являются живописными, обладают уникальными естественными природными экосистемами и имеют национальное значение, рассматриваются как уникальные достопримечательности и подлежат охране как часть национального достояния. Установленный правовой режим обеспечивает неизменность и сохранность данных территорий на многие поколения вперед. Соответственно установлен режим ограниченной хозяйственной деятельности, используется в качестве территории рекреации и регулируемого экотуризма (Комиссия по сельской местности Шотландии, 1978 г.).
5. Зоны выдающейся естественной природной красоты (Areas of Outstanding Natural Beauty) (AONB) – территории служат для охраны естественной природной среды, с режимом, аналогичным национальным паркам, которые в силу своего небольшого размера не смогли получить статус национальных парков. (Комиссия по сельской местности Шотландии, 1983г.) включают в себя пригородные территории с небольшими деревнями и поселениями. В середине 20 века эти территории носили название Национальных парков - это территории сельской местности с уникальными природными богатствами в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии, территории были обозначены Агентством по сельским территориям (Countryside Agency) (сейчас Natural England), которое действует от правительства Великобритании. Главная цель территорий, обладающих таким статусом, состоит в сохранении и увеличении естественную красоты, удовлетворения потребностей беспрепятственного использования сельской местности и учета интересов тех, кто живет и работает на данной территории. Поскольку у них есть то же самое ландшафтное качество, территории великолепной природной красоты могут быть сравнимы с национальными парками. AONBs созданы на основании аналогичного законодательства, что и национальные парки, на основании акта «National Parks and Access to the Countryside Act» 1949 года. Закон о национальных парках и доступе в пригородную территорию 1949 года не распространяется на Шотландию. Вместо этого у Шотландии есть категории, определяемые как Национальные живописные области, В отличие от AONBs, национальные парки имеют свои собственные административные органы и имеют полномочия по предупреждению и предотвращению неблагоприятного воздействия. В отличие от национальных парков, территории великолепной естественной природной красоты имеют строгий режим природопользования. Дальнейший правовой режим и правовая защита AONBs были установлены актом Countryside and Rights of Way Act 2000, в котором установлено, AONBs и национальные парки имеют одинаковый юридический статус.
На территории Великобритании находится 40 AONBs 35 в Англии и 4 в Уэльсе, и одна территория находится на границе Англии и Уэльса. В Северной Ирландии 9 AONBs - и еще предлагается создать две территории Erne Lakeland и Fermanagh Caveland.
Первая территория AONB в Уэльсе, была наделена таким статусом в 1956 г. и находится в Южном Уэльсе. Одна из последних территорий, подтвердившая свой статус территории с великолепной природной красотой, была местность, называемая Холм Тамар (в 1994). AONBs часто подвержены изменениям по размерам, функциям использования, из-за того, что она часть общей территории и всегда доступна для населения. Все Английские и Уэльские AONBs имеют проверяющих инспекторов и обслуживающий персонал. Самая маленькая по размерам AONB это Острова Scilly (1976), размерам в 16 kм², и самая большая AONB это Костфорд (1966), 2,038 kм.
6. Зоны с неустойчивой окружающей средой (ESA) как вид ООПТ предназначены для сельскохозяйственных территорий, которые нуждаются в специальной защите из-за того, что интенсивное развитие сельского хозяйства может нанести непоправимый ущерб данным территориям, ее природным качествам дикой природе или историческим природным ценностям. Правовой режим характеризуется ограниченным использованием территории в сельскохозяйственных целях. В 1987 была представлена схема данных территорий. Первоначально данными территориями управляло Министерство сельского хозяйства, рыболовства и питания. В 2005 схема была заменена Экологическим Управлением и на данное время изменению не подлежит.
7. Участок земли специального научного интереса SSSI - Ряд SSSI/ASSI появился в 1949 году для обеспечения защиты лучших образцов флоры и фауны Великобритании. С правовым режимом строгой охраны животных и растений. Участки имеют как национальное, так и международное значение. Большинство SSSIs являются частным; другие принадлежат государственными органам или неправительственным организациям. 80% всех территорий специального научного интереса находятся в частной собственности. 11% находится в сфере коммерческого использования, 4% принадлежит экологическому фонду, 3% в ведении местных властей, 0.4 % в ведении центрального правительства и 1% – остальные собственники.
8. Области Специальной защиты (special protected areas) являются строго защищенными участками, классифицированными в соответствии со Статьей 4 Директивы EC по сохранению диких птиц (79/409/EEC), также известной как Директива Птиц, которая вступила в силу в апреле 1979. Территория обозначена для сохранения редких и исчезающих видов птиц, перечисленных в Приложении I к Директиве Птиц, и для регулярно происходящих миграций птиц. В Великобритании первые SPA были идентифицированы и обозначены в середине 1980 годов. Классификация несколько раз претерпевала изменения. В Великобритании существует Сводная таблица SPA, обеспечивающая краткий обзор и число существующих и одобренных Правительством SPA.
9. Территории, обладающие статусом подпадающих под действие Рамсарского договора.
Участки Рамсарского договора определяются согласно Соглашению по водно-болотным угодьям международного значения, согласованного в Ramsar, Иран, в 1971 г. Первоначально предназначенный, чтобы защитить важные участки среды обитания водоплавающей птиц. Соглашение расширило свою область, чтобы покрыть все аспекты сохранения водно-болотных угодий и их правильного использования, признавая водно-болотные угодья как экосистемы, которые чрезвычайно важны для сохранения биоразнообразия и благосостояния человечества. Соглашение имеет свое определение водно-болотного угодья, а именно, «болото, торфяник и воды, естественный или искусственный, постоянный или временный, водоем, который является стоячей или текучей, новой, солоноватой или соленой, включая земли морского дна, которое в отливе не превышает шесть метров». Заболоченные места могут включать прибрежные зоны, смежные с заболоченными местами, и островами моря воды, глубже, чем шесть метров в отливе, лежащем в пределах заболоченных мест. Ратификация Великобритании Соглашения простирается на зависимые от короны территории.
Таким образом, наличие различных наименований особо охраняемых природных территорий в Великобритании сводится к одному весьма вескому замечанию, все категории ставят перед собой цель по сохранению естественной природной среды, c участками дикой нетронутой природы и территориями, на которых проживают граждане Великобритании. Отдельные категории появились относительно недавно вследствие принятия Великобританией международных конвенций и договоров. Основной уклон правового режима направлен на обеспечение строгой правовой охраны уникальных естественных природных участков в научных, эстетических, познавательных и рекреационных целях. Но при этом никак не умаляется степень особой охраны заповедных территорий. Главенствующую роль здесь играет правовой режим - как критерий оценки специфики правового регулирования ООПТ Великобритании. Под правовым режимом понимается – особый правовой статус, порядок регулирования, комплекс правовых способов, которые характеризуют особое объединение взаимодействующих разрешений, запретов, а также положительных обязательств, что создает особую направленность регулирования. Английские ООПТ обладают правовым режимом, который характеризуется 3-мя элементами: 1) охрана естественной природной среды, 2) сохранение природы в научных целях, 3) охрана уникальных природных территорий в целях рекреации, туризма и визуального наслаждения природными ландшафтами в целях повышения условий проживания местного населения. Следовало бы объединить категории Национальный парк и территории выдающейся естественной природной красоты, национальные живописные территории в единый вид, так как в их правовых режимах прослеживаются идентичные функции, цели и задачи. Эти категории имеют пейзажное значение и сравнимы только лишь по своим качествам с категорией Национальный парк в Республике Казахстан.
При всем многообразии целей и задач категорий все ООПТ в Великобритании сфокусированы на ландшафтах, в которых проживают люди. Из всех категории МСОП на территории Великобритании преобладают категории IV (Managed Nature Reserves) и V (Protected Landscapes). Заповедные территории, имеющие в своем составе участки дикой природы, которые частично находятся в частной собственности также относятся к IV категории МСОП по одной единственной причине – территории служат не только для сохранности природных комплексов, но и обеспечивают благоприятные условия жизни для местного населения.
Местные жители, проживающие на V категории, играют важную роль в управлении и защите природных и культурных участков, и их поддержка является очень необходимой. Правовой режим V категории предусматривает сдерживание деятельности по экономическому вовлечению ООПТ в сферу хозяйственной эксплуатации, посредством применения методов планирования и зонирования территорий [52, с. 128].
Сравнительный анализ категории ООПТ Великобритании и МСОП демонстрирует, что из 6 категорий присутствуют только 2 и остальные продиктованы особенностями географического и природного строения территории. На наш взгляд, подобное разграничение категории ООПТ по территориальному признаку не меняет задач и целей ООПТ, а только лишь приводит к путанице понятий.
В нашем государстве сложилась своя, отличная от зарубежной система ООПТ, каждая из которых имеет свой определенный круг целей и задач.
Действующая в Республике Казахстан классификация в зависимости от значимости объектов государственного природно-заповедного фонда различает следующие виды природных территорий республиканского значения.
В зависимости от целей создания и вида:
- государственные природные заповедники;
- государственные природные парки;
- государственные природные резерваты;
- государственные зоологические парки;
- государственные ботанические сады;
- государственные дендрологические парки;
- государственные памятники природы;
- государственные природные заказники;
- государственные заповедные зоны.
В зависимости от целей создания и вида режима выделяются следующие виды особо охраняемых природных территорий местного значения:
- государственные региональные природные парки;
- государственные зоологические парки;
- государственные ботанические сады;
- государственные дендрологические парки;
- государственные памятники природы;
- государственные природные заказники.
Законодательными актами Республики Казахстан могут быть предусмотрены и иные виды особо охраняемых природных территорий.
Таким образом, соотношение категорий ООПТ в Казахстане с категориями, принятыми Международным союзом Охраны природы на первый взгляд отличаются по своему виду и содержанию, за исключением некоторых видов. Вот как пишут в своей работе «Особо охраняемые природные территории» Реймерс Н. Ф., Штильмарк Ф. Р. относительно соотношения ООПТ в мире: “В одном из обзоров этого вопроса В. А. Борисов [53] отмечает, что изучение предлагавших ранее классификаций неоднократно наталкивало на мысль, что Универсальная классификация охраняемых территорий всей Земли вообще - невозможна. Однако он сделал попытку провести классификацию если не самих заповедников, то хотя бы их характерных признаков. Частично поддерживая данную позицию, Н.Ф. Штильмарк и Ф.Р. Штильмарк добавили, что по сути дела все существующие классификации, включая известные «Списки национальных парков и эквивалентных территорий ООН» (1973, 1974 United national list ...) и логичные схемы (Стойко, 1970, 1972), не разделяют сами природные охраняемые территории, а выделяют и систематизируют их наиболее существенные черты [4, с. 118].
Для полноты наших дальнейших рассуждений по этому вопросу мы приведем мнения российских ученых, которые, придерживаясь аналогичной позиции, утверждают, что в принципе каждая страна вправе следовать своим стандартам при создании системы ООПТ, которые во многом определяются национальными традициями, историей ведения сельского, лесного и охотничьего хозяйства, добывающей промышленности, заповедного дела – национальной философией природопользования. Нет и быть не может единого стандарта величины ООПТ для государств. Попытки разработать какие-либо единые, количественные стандарты на ООПТ заведомо обречены на провал. Наиболее приемлемым было бы использовать термины «национальный парк» и «ООПТ» для обозначения большой группы разнообразных охраняемых природных территорий и акваторий, целью которых является охрана объектов, явлений и естественных процессов, происходящих в живой природе [54, с. 179-184].
Проводя исследование данного вопроса, мы не хотим пополнить ряды авторов, которые не желают иметь единой классификации ООПТ, поэтому, мы попытаемся проанализировать существующую классификацию категорий ООПТ Республики Казахстан, выделить общие и отличительные признаки.
Одним из критериев классификации ООПТ, по мнению В.А. Ускова, служит их функциональное предназначение и степень исключения резервируемых природных и природно-антропогенных участков из хозяйственного использования [40, с. 31-34].
По мнению Председателя среднеазиатского отделения Всемирной комиссии по охраняемым территориям Международного союза охраны природы А.А. Иващенко, определение государственных природных заповедников в законодательстве Республики Казахстан в точности соответствует определению Категории Iа (строго охраняемый природный резерват) системы МСОП, так же как и определение государственного парка соответствует определению категории II (Национальный парк) [55, с. 10-11].
Однако Республика Казахстан использует на своей территории классификацию охраняемых природных территорий, отличную от международной классификации ООПТ. Данная система была официально закреплена в законе Республике Казахстан об ООПТ от 7 июля 2006 года.
Государственный природный заповедник – особо охраняемая природная территория со статусом природоохранного и научного учреждения, целью деятельности которого являются сохранение и изучение на его территории естественного хода природных процессов и явлений, объектов растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем и их восстановление. На всей территории государственного природного заповедника устанавливается заповедный режим охраны.
По функциональному характеру категория «Государственный природный заповедник», принятая в странах СНГ, не совпадает ни с одной категорией системы МСОП, хотя и близка категория I a (строгий природный резерват) [40, с. 31-34]. Под данную категорию подпадают национальные заповедники: Аксу-Джабаглинский, Алма-Атинский, Барсакельмесский, Кургальджинский, Маркакольский, Наурзумский, Устюртский, Западно-Алтайский.
Государственный национальный природный парк - особо охраняемая природная территория со статусом природоохранного и научного учреждения, предназначенная для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия, использования в природоохранных, эколого-просветительских, научных, туристских и рекреационных целях уникальных природных комплексов и объектов государственного природно-заповедного фонда, имеющих особую экологическую, научную, историко-культурную и рекреационную ценность. На территории государственных национальных природных парков выделяются зоны с заповедным режимом, зоной экологической стабилизации, туристской и рекреационной деятельности, ограниченной хозяйственной деятельности. Категория «Государственный национальный природный парк» по существу является омонимом категории II (национальный парк) системы МСОП. Это обуславливается тем, что эти две категории имеют незначительные сходства в управлении и функционировании [40, с. 31-34]. К этой категории относятся: Государственные национальные природные парки: Алтын-Емель, Иле-Алатау, Баянаульский, Кокшетау.
Государственные региональные природные парки – является аналогом государственного национального природного парка с видом режима, установленным для государственного национального природного парка, ставит те же цели и выполняет те же задачи, но относится к особо охраняемой природной территории местного значения со статусом природоохранного и научного учреждения.
Государственные памятники природы – особо охраняемая природная включающая, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношении природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения, отнесенные к объектам государственного природно-заповедного фонда. На территориях государственных памятников природы устанавливается заповедный режим охраны, соответствующих виду режима охраны государственных природных заповедников, с запрещением любой деятельности, влекущей к нарушению сохранности государственных памятников природы. Наиболее точно из всех категории ООПТ в Республике Казахстан Международной категории соответствует категории III (natural monument) классификации МСОП.
Государственные природные резерваты - включает в себя наземные и водные экологические системы, предназначенные для охраны, защиты, восстановления и поддержания биологического разнообразия природных комплексов и связанных с ними природных и историко-культурных объектов.
Государственные природные заказники - особо охраняемая природная территория с заказным режимом хозяйственной деятельности, предназначенная для сохранения и воспроизводства одного или нескольких объектов государственного природно-заповедного фонда. По своему функциональному назначению государственные природные заказники могут подразделяться на комплексные - для сохранения и восстановления особо ценных природных комплексов), биологические – (ботанические, зоологические) для сохранения и восстановления ценных, редких и исчезающих видов растений и животных; палеонтологические – для сохранения ископаемых животных, растений и их комплексов; гидрологические – (болотные, озерные, речные) для сохранения ценных объектов и комплексов водно-болотных угодий; геоморфологические – для сохранения редких и уникальных природных форм рельефа; геологические и минералогические – для сохранения редких геологических и минералогических образований; почвенные – для сохранения типичных и редких видов почв. Затруднительно однозначно отнести государственные природные заказники к той или иной международной классификации. Комплексные заказники близки по статусу к категории V охраняемые наземные и морские ландшафты (Protected Landscape/Seascape.) Биологические территории (ботанические и зоологические) схожи с категорией IV - управляемый природный объект / заказник диких животных (Habitat/Species management area). Различные виды заказников соотносятся с категорией VI - Управляемая ресурсная территория (Managed resource protected area) [40, с. 41].
Отдельные природные территории Республики Казахстан согласно выводов и рекомендаций [56] Юнеско, можно относить к категории биосферных резерватов. К ним можно отнести Наурзумский и Кургальджинский национальные природные заповедники.
В соответствии с современным законодательством в стране создана широкая сеть ООПТ: В настоящее время в Казахстане функционируют 10 государственных природных заповедников, 10 государственных национальных природных парков, 3 государственных природных резервата, 50 государственных природных заказников, 127 геологических, 58 геоморфологических и 19 гидрогеологических объектов государственного природно-заповедного фонда республиканского значения, 5 государственных заповедных зон, 26 памятников природы, 5 государственных ботанических садов республиканского значения и 2 государственных природных парка местного значения.
Общая площадь ООПТ составляет 22038,7 тыс. га – 8,1% от территории государства, в том числе со статусом юридического лица 4689,1 тыс. га – 1,7% от территории государства. Общепризнанные мировые стандарты данного показателя составляют 10-12%. За последние четыре года площадь ООПТ республиканского значения увеличилась за счет расширения существующих и создания новых ООПТ на 1495697 га, в том числе по годам: в 2004 году на площадь составила 3427,1 га, в 2005 году 3463,6 га, в 2006 году 3816,5 га., в 2007 году 4794,1 [57, с. 131].
В своих трудах, посвященных исследованиям свойств природных территорий, Н.Ф. Реймерс и Ф.Р. Штильмарк придерживаются мнения, о том, что все охраняемые природные территории выполняют не одну, а множество функциональных ролей естественного ресурсного плана. Цели и формально очерченные задачи охраняемой территории могут быть ограниченны, но фактически они всегда шире, чем официально «определенные». Контрольная, спасательная, ресурсная и демонстрационная, а широкие естественно-ресурсные. Так, «спасательная функция» невозможна без ресурсного баланса — естественного равновесия, так же как делается бессмысленной демонстрационная цель [4, с. 119].
В соответствии с Законом Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» все категории включают в себя правовой режим природно-заповедного фонда, являющийся по сути запретительным.
Под особую правовую охрану взяты земли, занятые особо охраняемыми территориями и объектами. Они отнесены к государственной собственности и не подлежат приватизации частными лицами. Изъятие земель ООПТ, а также их перевод в земли других категорий не допускается. С.С. Чернушенко отмечает, что он необходим для сохранения территорий и объектов в нетронутом виде, для проведения научных исследований, сохранения видов и животных, которые находятся под угрозой исчезновения, для обогащения других территорий, таких как заповедники, а также для сохранения территорий с полифункциональными задачами (например, национальные парки) [19, с. 24].
Л.П. Астанин, К. Н. Благосклонов отмечают, что заповедный режим нельзя понимать как прекращение всякого вмешательства человека в жизнь природы. Наоборот, в некоторых случаях такое вмешательство является необходимым, чтобы предотвратить деградацию природной среды. Абсолютная охрана природы допустима в заповедниках лишь тогда, когда охраняемый объект находится на грани полного уничтожения. Необходимо заметить, что она применяется как временная мера [58, с. 224].
Следует также иметь в виду, что в законодательстве РК об ООПТ, в исключительных случаях разрешен перевод земель особо охраняемых природных территорий в земли других категорий для строительства объектов туристической деятельности предусмотренных государственными программами, имеющее важное государственное стратегическое значение, при отсутствии других вариантов возможного их размещения и только тех участков, на которых установлен режим ограничений хозяйственной деятельности при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Таким образом, на территории ООПТ имеются зоны с правовым режимом ограниченной хозяйственной деятельности, увеличение которых влечет за собой сокращение заповедных и охранных зон. Строительство объектов туризма в ущерб заповедным территориям на ООПТ не является исключительным случаем и представляет опасность для всего природного комплекса. Для того чтобы сохранить уникальные природные территории, участки с заповедным режимом охраны должны изыматься из хозяйственной деятельности, и понятие «исключительности» не может быть применимо к данным объектам. Великобритания в этом вопросе придерживается правила, если на территории установлен определенный режим, то этот режим является неизменным и пересмотру не подлежит. Благодаря этому принципу страна смогла сохранить уникальную природу и внести значительный вклад в сохранение ландшафтов Великобритании.
Специфика правового режима ООПТ и объектов Природно-заповедного фонда Республики Казахстан заключается в установлении для них более жестких ограничений по сравнению с другими. Правовой режим ООПТ в РК в отличие от правового режима ООПТ в Великобритании характеризуется тем, что законодательство РК систематизирует все категории по степени их охраны и вовлеченности в хозяйственный оборот, классифицирует их не в зависимости от эстетической ценности природного объекта, а от степени наличия природных ресурсов и их влияния на сохранение биоразнообразия. Правовой режим для отдельных ООПТ в Великобритании может быть установлен местными властями, управляющими данными участками, частными собственниками в зависимости от необходимости сохранения того или иного объекта и являются весьма гибкими. Можно считать, что правовой режим ООПТ в РК является строго унифицированным и благоприятно влияет на дальнейшее развитие природных территорий и сохранение биоразнообразия.
Особого внимания заслуживает вопрос об специфических природных объектах природы, которые не отражены в Законе «Об особо охраняемых природных территориях» и которые не входят в природно-заповедный фонд Республики Казахстан, например, пруды – как часть водного фонда Республики Казахстан. В перечне объектов государственного природно–заповедного фонда республиканского значения, утвержденного постановлением правительства Республики Казахстан от 28 сентября 2006 года № 932, из водных объектов указаны только озера, реки и водопады, а пруды как объекты природы не включены. В Толковом словаре С.И. Ожегова дается определение понятия пруда, как водоема в естественном или выкопанном углублении [59, с. 627]. Пруды в большинстве своем находятся в частной собственности и охраняются как объекты права частной собственности. Однако невозможно отделить часть природы и препятствовать естественному ходу взаимоотношений флоры и фауны. Нередко данные объекты привлекают мигрирующих птиц, являются местом проживания отдельных животных, влияют на прилегающие природные территории, создают благоприятный климат. А в случае, когда антропогенная деятельность наносит ущерб данным территориям, может быть причинен вред природному комплексу в целом. Как справедливо отмечает А. Тундикбаев, все природные ресурсы в естественном состоянии связаны между собой и зависят друг от друга. Поэтому правильное и рациональное использование природных ресурсов должно осуществляться с учетом их экологической зависимости друг от друга и от того равновесия между ними, которое существует в биосфере [60, с. 10]. Следует также учитывать, что неправильное использование одних природных ресурсов может причинить непоправимый вред другим природным ресурсам и тем самым негативно отразиться на состоянии окружающей среды.
Делегаты Пятого всемирного конгресса по особо охраняемым природным территориям констатировали, что в прошлом охраняемые территории часто рассматривались как «охраняемые острова в океане цивилизации». Во многих странах мира существуют примеры, когда ООПТ намеренно изолировались от окружающей территории, полностью исключаясь из хозяйственного использования. Однако миграции видов, перенос питательного вещества и многие другие потоки экологического характера нисколько не ограничиваются этими искусственными барьерами [61, с. 28-48].
Вот почему так важен системный подход к охране окружающей среды: охраняемые территории, представляющие различные экосистемы и ландшафты, должны быть соединены между собой посредством экологических коридоров и окружены буферными зонами.
Существуют проблемы и в сфере правового регулирования охраны исторических и культурных памятников на территории Великобритании и Республики Казахстан.
В Великобритании правовой режим территорий исторических памятников определяется общим актом о древних памятниках и археологических местах 1979 года. В Англии, Уэльсе и Шотландии они определены как древние памятники истории. В Северной Ирландии они выделены отдельным законодательством и определены законом как исторические памятники. Иногда к памятникам относятся здания и строения, на территориях, где они расположены, устанавливается заповедный режим.
Департамент Культуры, средств массовой информации и спорта Великобритании осуществляет регистрацию памятников, которые получили государственную правовую охрану. Впервые это было сделано в Шотландии и Уэльсе в 1970 году и сейчас регистрация находится в ведении Шотландского и Уэльского правительства. Три правительственных организации ответственны за археологические и исторические территории в Великобритании.
Законодательно установлено критерии и условия, регистрации памятников природы на соответствующих территориях, к которым относятся:
Период – в течение которого участок находился в использовании.
Редкость и историческое значение объектов природы, и культурного наследия.
Наличие документации - о более ранних исследованиях.
Ценность памятника как части географического пейзажа.
Стойкость объекта к негативным внешним воздействиям
Недолговечность/Уязвимость – существует угроза утраты памятников. Развитие туризма на данных территориях может привести к уничтожению или значительному ущербу данных памятников.
Уникальные особенности территории, разнообразие видов животных и растений на них.
Степень научного интереса к данным территориям.
Процесс выделения памятников на местности трудоемкая работа, требующая проведения научных изысканий. Однако для участков, подверженных угрозе деградации может быть установлен упрощенный порядок регистрации. Сбор информации о таких участках, определение их границ возложен на фонд Английское Наследие, который функционирует при правительстве Великобритании.
В Великобритании ведется государственная регистрация памятников культуры (зданий и сооружений), для Англии и Шотландии составлены государственные списки исторических парков и садов, проводится регистрация полей сражений. Территориальная охрана этих объектов, предусматривающая создание охраняемых территорий, возложена на местные органы власти [62, с. 22].
Разрушение памятников в пределах данных территорий является уголовным преступлением и проведение любой работы требует предварительного согласия руководства данными территориями или Госсекретаря Великобритании.
Система планирования памятников не учитывает все критерии, которым должен соответствовать памятник природы или культурного наследия. Порою очень сложно разобраться на местности в особенностях ритуальных пейзажей, полей битв, что затрудняет определение их границ на местности.
Памятники архитектуры, имеющие историческое и культурное значение, на территории Великобритании расположены на природных территориях и подлежат охране в составе уникальных природных участков. При этом особого приоритета для охраны той или иной категории не установлено, так как они могут находиться на любых категориях ООПТ. В частности, категория AONB создана для охраны не только участков дикой природы, пейзажных участков, но и объектов исторического и культурного наследия.
В Казахстане насчитывается более 25 тысяч исторических, археологических, архитектурных и скульптурных памятников, 8 культурно-исторических заповедников, ставших местом паломничества населения. Например, мавзолей Арыстанбаба в Южном Казахстане, мавзолей Асан-Ата и Айкожа в Кызылординской области, мечеть Жаркент в Алматинской области, историко-архитектурные памятники в ауле Турбан Южно-Казахстанской области, музейные памятники «Азарет султан», «Жидебай-Бореле», памятники культуры Мангыстау и Ордабасы. За годы независимого развития Республики Казахстан отечественные ученые обнаружили и отреставрировали 35 архитектурных памятников, провели археологические раскопки 30 городищ, поселений, стоянок, могильников и курганов.
Охрана исторических и культурных памятников природы и истории имеет также важное природоохранное назначение. Так, на территории заповедника-музея Тамгалы, сохранившего свою первозданность, обитают дикие животные - волки, лисы, зайцы, черепахи, змеи, а также множество птиц, занесенных в красную книгу. На территории археологического ландшафта Тамгалы имеются зоны, где сохранились ботанические сообщества с редкими и реликтовыми эндемическими растениями, встречающими только в Чу-Илийских горах. Кроме того, на территории памятника сохранились неповрежденные участки типичного ландшафта Тянь-Шаньских предгорных пустынь с их характерной растительностью, в то время как большинство других участков такого ландшафта в регионе разрушено в результате распашки или выпаса скота. Местонахождение петроглифов урочища Тамгалы является одним из самых значимых не только в рамках Центральной Азии, но и в мировом масштабе.
Другим примером может служить Национальный историко-культурный и природный заповедник-музей «Улытау». На территории заповедника расположено более 700 историко-археологических и архитектурных памятников, в том числе 12 памятников республиканского значения:
Мазары Жошы хан, Алаша хан, Домбаул, Лабак, мавзолей Махата, Ерден, Кетебай, Жакуда-Ишан, городище Баскамыр, Акмечеть аулие, Едиге, Айранбай. Заповедник «Улытау» известен не только историческими памятниками, но и уникальными флорой и фауной. На территории Улытау: Улытау, Арганаты, Жельдыадыр, Байконур, Майтобе, Аралтобе, Уш кагыл, общая протяженность с севера на юг составляет 18 млн.га.
По ботаническим и географическим исследованиям выявлено 617 видов растений, из них 90 видов лекарственных.
В Республике Казахстан памятникам культуры и истории посвящен Закон РК «Об охране и использовании историко-культурного наследия». Вместе с тем в Законе не уделено должного внимания вопросам охраны природных территорий и объектов, расположенных на них. В Законе содержится лишь отсылочная норма о том, что ансамбли и комплексы памятников, территории, представляющие особую историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, могут быть объявлены историко-культурными заповедниками, охрана которых осуществляется на основании специальных Положений о них [63].
К сожалению, Закон Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» эти вопросы отставил открытыми. Представляется, что в нем необходимо предусмотреть правовой статус данных территорий и осуществлять правовое регулирование режима данных территорий с иных позиций. Территории, на которых расположены памятники культуры и искусства, могут быть приравнены к особо охраняемым природным территориям, в связи с тем, что объекты, которые подвергаются охране, неразрывно связаны с землей и не могут быть изъяты и перемещены.
1.4 Национальные парки в Англии и Республике Казахстан как основные категории особых природных территорий
Ведущий тип ООПТ с рекреационными функциями, как в нашей стране, так и за рубежом – национальные парки (далее - НП). Понятие НП официально утверждено в рамках ООН. «НП должны удовлетворять следующим требованиям: 1) малая изменчивость их территории человеком в процессе хозяйственной деятельности; 2) богатство живописными пейзажами и достопримечательными природными объектами; 3) разрешения посещения только с познавательными и рекреационными целями, с обязательным условием соблюдения специально установленных норм поведения; 4) проведение правительством страны мероприятий по исключению других видов природопользования на их территориях» [104, с. 106-112].
Для Казахстана национальный парк относительно новая категория ООПТ. Первые национальные парки в Казахстане были образованы лишь в 1985 году, основная причина заключалась в том, что в бывшем СССР приоритет среди всех ООПТ отдавался только заповедникам. В то время как за рубежом эта категория насчитывала более чем вековую историю. Первый НП мира – Йеллоустонский был организован в США в 1872г. К концу XIX в. мире насчитывалась уже 12 НП, через 50 лет – 400 НП. Это самая популярная категория ООПТ в мире, сочетающая в себе черты заповедников, заказников и рекреационных территорий.
Современный польский деятель охраны природы Я. Колбычевский считает, что создание национальных парков вписывается в ряд важных по значению понятий, таких как «национальный герой», «национальная святыня», «национальный праздник», даже «национальный костюм». Поэтому термин «национальный» означает, что «коллективность» целого народа признает определенную природную территорию важной, имеющей абсолютные, неконьюктурные, вневременные ценности, где большой вес набирает чистота моральных принципов [65, с. 100]. Тем самым автор подчеркивает важность национальных парков, придавая им статус национальной гордости и символики государства.
Национальные природные парки - оптимальная форма заповедания, сочетающая в себе сохранение природного комплекса с его генетическим фондом растений и животных, памятников природы, истории и культуры с ведением научно-исследовательской работы по изучению естественных процессов в природе и рекреационной деятельности по использованию части территории в интересах отдыха и туризма, пропаганды знаний о природе [28, с. 477].
Энос Миллс писал в 1924 г. о национальных парках, что они «предотвращают нарушение законов лучше, чем полиция, лечат с большим успехом, чем врачи, дают больше идей, чем доклады на моральную тему, образовывают больше, чем школы» [56, с. 27-40]. Другими словами, Э. Миллс наделял национальные парки особым качеством, как Статую Свободы или купол Вашингтонского Капитолия. Тем самым любые нападки на национальные парки в США воспринимаются не просто как оскорбление природоохраны, но и американского общества в целом. Американские парки стали местом нравственного национального обновления, критически важного для создания нации. Кстати, недаром в соседней Канаде по опросам национальные парки среди главных символов страны занимают третье место после флага и гимна.
Согласно принятой международной классификации, национальные парки в отличие от природного парка, характеризуются преобладанием экологических задач над рекреационными. Природный парк является природно-ландшафтной территорией, используемой для целей рекреации.
В Концепции Размещения особо охраняемых природных территорий в Республике Казахстан до 2030 года, среди всех видов ООПТ ведущая роль в сохранении биологического разнообразия отведена государственным национальным природным паркам.
В Республике Казахстан основным законодательным актом, регулирующим отношения в области организации, охраны и использования особых природных территорий, является Закон Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях», который содержит законодательное определение государственного национального природного парка и регламентирует основные направления его деятельности.
Государственный национальный природный парк — особо охраняемая природная территория со статусом природоохранного и научного учреждения, предназначенная для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия, использования в природоохранных, эколого-просветительных, научных, туристских и рекреационных целях уникальных природных комплексов и объектов государственного природно-заповедного фонда, имеющих особую экологическую, научную, историко-культурную и рекреационную ценность.
К основной деятельности национальных природных парков относятся:
1) сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков, объектов природно заповедного фонда, природного и историко-культурного наследия;
2) обеспечение режима охраны национального природного парка и его охранной зоны;
3) экологическое просвещение;
4) разработка научных методов сохранения биологического разнообразия;
5) ведение мониторинга экологических систем и отдельных природных объектов по программе;
6) восстановление нарушенных природных комплексов, объектов государственного природно-заповедного фонда, природного и историко-культурного наследия;
7) регулирование использования территории государственного национального природного парка и его охранной зоны в эколого-просветительных, научных, туристских, рекреационных и ограниченных хозяйственных целях.
Для правового режима национального природного парка характерен принцип зонирования. Согласно этому принципу, вся территория парка разбивается на несколько зон. Каждая из них наделяется тем правовым режимом, который вытекает из их целей и задач. Казахстанское законодательство выделяет зоны заповедного режима, экологической стабилизации, туристской и рекреационной деятельности, ограниченной хозяйственной деятельности.
Российское законодательство определяет восемь зон. Как отмечает В.В. Петров, они недостаточно обособлены друг от друга по своему содержанию. Практика показывает, что независимо от объема деятельности парка, степени преобладания в нем задач экологических, чем рекреационных, довольно устойчиво действуют четыре зоны: заповедная, заказная, рекреационная, хозяйственная [28, с. 478]. Зоны заповедного режима исключают любую деятельность человека и его вмешательство в ход естественных процессов. Такие зоны составляют заповедное ядро национального природного парка, действующего по принципу природного заповедника. Заповедное ядро служит природной лабораторией парка для выполнения задач экологического мониторинга. Зоны заказного режима организуются в парке по принципам природного заказника. Они сочетают сохранение природных объектов и строго регулируемое их познавательное использование в форме пассивного или активного отдыха.
Рекреационные зоны предназначены для туризма и отдыха посетителей, размещения объектов туристического сервиса, культурного и информационного обслуживания. Хозяйственные зоны национального природного парка не однотипны. Среди них выделяются сельскохозяйственные зоны, предназначенные для снабжения парка необходимыми сельхозпродуктами, хозяйственно-производственные зоны, связанные с обслуживанием посетителей, торговых учреждений, предприятий питания. Независимо от принадлежности территории парка к той или иной зоне повсеместно запрещается всякая деятельность, угрожающая существованию природных комплексов, памятников природы, истории культуры. Прежде всего, запрещена разработка полезных ископаемых, строительство и эксплуатация производственных предприятий [28, с. 479].
Национальные парки являются самой главной и основной категорией ООПТ и в Великобритании, т.к. занимают львиную долю всех природных территорий Англии. Причем такие территории могут располагаться как отдельно от урбанизированных территории, так и внутри городов и поселений.
Наряду с государственными национальными парками, в мире существует еще одна форма ООПТ, в пределах которой совмещаются задачи сохранения природных ландшафтов и историко-культурных объектов с организацией познавательного отдыха и туризма. Это природные парки [28, с. 23].
В Республике Казахстан, как и в Великобритании, аналогично существуют природные городские парки, но говорить об отдыхе и рекреации на природе не представляется возможным в силу того, что отечественные, городские парки являются не природными парками, а являются развлекательными комплексами и не могут быть предметом настоящего отдыха на природе. К примеру, из 105 га зеленые насаждения городского парка Астаны составляют лишь 65 га всей парковой территории. Учеными было доказано, что шумы, производимые вблизи городских парков и находящихся вблизи автомагистралей и летних ресторанов оказывают стрессовое влияние, тем самым как мы уже упоминали ранее отдых становится ложным. При этом шумовое загрязнение может быть охарактеризовано как любой нежелательный звук или звук, наносящий вред деятельности человека. Виды шумового загрязнения варьируются от бытового до производственного шума, как например, охранная сигнализация, громкая музыка, уличное движение, воздушные перевозки, использование механического оборудования и строительная деятельность. В отличие от других проблем, связанных с загрязнением окружающей среды, шум не оказывает никакого химического влияния на природу, но наносит прямой вред, как людям, так и животным. В заповедниках подобные шумы кардинально могут изменить условия обитания животных и птиц. Шум от портативных радиоприемников, моторных лодок и автотранспорта является сильнейшим фактором тревоги для диких животных. В частности, использование моторных лодок, водных лыж и других плавательных средств сильно влияет на поведение водоплавающих птиц, особенно в периоды, когда их перемещения ограничены. Из-за этого некоторые виды покидают прежние места обитания. Лодочные экскурсии (в основном связанный с ними фактор беспокойства и выбросы горючего) могут также оказать отрицательное влияние на популяцию рыб.
Наиболее чувствительны к присутствию человека животные – обитатели открытых пространств. Сказанное относится к зоологическим паркам. Для многих видов более важным фактором является частота встреч с человеком, а не одновременное количество людей. Искусственное подкармливание животных может нарушить их естественные стереотипы пищевого поведения. Это происходит, когда сотрудники парка пытаются создать все условия для туристов или туристы предлагают пищу животным, чтобы они подошли поближе [70, с. 3]. В настоящее время учеными официально было признано не только раздражающее воздействие шума, но и то, что он представляет опасность для здоровья. Продолжительное или чрезмерное воздействие шума может вызвать: агрессию, кардиоваскулярные осложнения, нарушение функции общения, подавленное настроение, дезориентацию, головную боль, потерю или ухудшение слуха, Увеличение несчастных случаев, повышение артериального давления, нервозность, невнимательность или ухудшение памяти, нарушение сна, стресс, напряженность [68, с. 139].
В то время как в Великобритании природные парки представляют собой огромные массивы зеленых насаждений, позволяющих наслаждаться природой в ее естественном состоянии, привлекает людей именно возможность, именно эта возможность, а развлекательные комплексы с аттракционами располагаются отдельно от природных территорий. Национальный парк “Lake District” в Англии рассматривается в качестве претендента на включение его в список Всемирного природного наследия в связи с духовным воздействием его природных ценностей на окружающих (в содержательном плане это — ассоциативный культурный ландшафт).
В г. Караганде подобно английскому парку, функционирует природный парк, который существует в форме ботанического сада с уникальными зелеными насаждениями. Парк может выступать для отдыха посетителей на фоне природы, но никак для этого не приспособлен. Территория парка не имеет инфраструктуры и не приспособлена для приема посетителей, тем самым администрация парка не получает никакой финансовой пользы от своей деятельности и полностью зависима от администрации города и государственного бюджета. Управление ботаническим садом осуществляется фармацевтическим заводом г. Караганды. Вход на территорию свободный, хотя территория является особо охраняемой и за ее пользование установлена плата.
В Казахстане аналогами английских природных парков выступают государственные природные резерваты. Статья 50 Закона Республики Казахстан «Об охраняемых природных территориях» устанавливает: Государственный природный резерват — особо охраняемая природная территория со статусом природоохранного и научного учреждения, включающая наземные и водные экологические системы, предназначенная для охраны, защиты, восстановления и поддержания биологического разнообразия природных комплексов и связанных с ними природных и историко-культурных объектов.
2. К основной деятельности государственных природных резерватов относятся:
1) сохранение и восстановление биологического и ландшафтного разнообразия, природных экологических систем;
2) обеспечение режима охраны государственного природного резервата;
3) поддержка устойчивого социально-экономического развития территории на основе эколого-экономического принципа использования природных ресурсов;
4) проведение исследований и мониторинга в целях охраны и устойчивого развития территории, а также экологического просвещения и воспитания;
5) регулирование использования территории государственного природного резервата и его охранной зоны в эколого-просветительных, научных, рекреационных, туристских и ограниченных хозяйственных целях.
3. Территория государственного природного резервата подразделяется на зоны с различными видами режима охраны и использования:
1) зона заповедного режима (далее — зона ядра) — зона ядра, предназначенная для долгосрочного сохранения генетических ресурсов, биологического разнообразия, экологических систем и ландшафтов, имеющая достаточные размеры для достижения таких целей;
2) буферная зона — участок территории, который используется для ведения экологически ориентированной хозяйственной деятельности и устойчивого воспроизводства биологических ресурсов.
Другим примером природных парков может послужить городской парк. В городе Лондоне важной особенностью парков, выступает то, что они не только изобилуют прекрасными пейзажами, но и отлично приспособлены для отдыха больших масс людей. Их планировка связана со старыми традициями отдыха на открытом воздухе и массового спорта. В пределах города Лондона находится более 150 городских и государственных парков, общая площадь которых составляет 5 тысяч гектаров, не считая небольших садов и озелененных спортивных площадок общественного пользования. Самый крупный из них имеет протяженность до 4 километров.
Представляет интерес вопрос о соотношении понятий национальных парков в Великобритании и международного сообщества, подготовленного Всемирным Союзом Охраны природы и природных ресурсов в 1969 году. Всемирный Союз Охраны природы определяет национальный парк как участок земли или водной поверхности, полностью или частично изъятый из хозяйственного использования с целью сохранения биологического разнообразия, природных и ассоциированных с ними культурных ресурсов и управляемый юридическим или иным путем.
В Великобритании национальным парком признается обширная территория с животным и растительным миром, в котором созданы все условия для сохранения уникальных природных участков, для лучшего доступа общественности, охраны и защиты дикой природы, строений, имеющих архитектурную и историческую ценность.
Оба определения отличаются незначительно и рассматривают охраняемые природные территории как:
1) территориальные структуры, которые могут быть созданы в любом регионе земного шара;
2) в своей основе имеют цель по охране природы;
3) требующие принятия специальных мер для сохранения биоразнообразия (определение задач и целей, создание, управление);
4) нуждающиеся в системе управления, осуществляемого через применение юридических и иных механизмов;
5)требующие наличия какой-либо структуры, осуществляющей это управление.
После появления определения МСОП «национальные парки» различных государств оказались отнесенными к совершенно разным категориям МСОП, в некоторых государствах национальные природные парки оказались в разных категориях международной классификации.
Решению этих проблем на наш взгляд способствовало бы улучшение доступа к информации и создание системы сертификации для отнесения ОПТ к той или иной категории.