Л. Н. Гумилева удк 349. 6 (574) (410) На правах рукописи ниязгулов данияр толеуович правовой режим особо охраняемых природных территорий (сравнительный анализ закон

Вид материала

Закон

Содержание Республике Казахстан 2.1 Понятие и функции государственного управления в сфере охраны особых природных территорий

Подобный материал:

• Л. Н. Гумилева удк 340. 116: 347. 9 (574) на правах рукописи сарсенов айдар маратович, 2475.18kb.
• Всоответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19., 2815.89kb.
• Распоряжение от 22 декабря 2011 г. №2322-р Утвердить прилагаемые: Концепцию развития, 443.32kb.
• «Мониторинг птичьего населения в районе особо охраняемых природных территорий (остров, 25.39kb.
• Концепция развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения, 403.57kb.
• Особо охраняемые природные территории (оопт) предназначены для сохранения типичных, 1013.37kb.
• Задача 1, 151.92kb.
• Государственные природные заказники краевого значения в структуре особо охраняемых, 57.49kb.
• Перечень Особо Охраняемых Природных Территорий республиканского значения Восточного, 65.11kb.
• Минприроды России Общественный совет по вопросам особо охраняемых природных территорий., 80.69kb.

1.5 Национальные заповедники в Великобритании и

Республике Казахстан


По мнению С.А. Деминой, заповедное дело происходит от слова «Заповедать», сохранять, не трогать. Понятие категории Заповедник определяется в двух значениях: с точки зрения территории, особо охраняемой государством, и в смысле научно-исследовательского учреждения. Учитывая, что заповедники специфическая форма охраны природы, следует акцентировать внимание на то что, прежде всего это природный объект, нуждающийся в особой охране [59, с. 26]. Д.К. Соловьевым был выдвинут важный принцип заповедного дела — создание заповедников навсегда. В 1918 г. в своей работе «Типы организаций, способствующих охране природы», он писал, что Заповедником (постоянным) называется определенная площадь, объявленная неприкосновенной навсегда. Условие заповедности «навсегда» является чрезвычайно важным в деле сохранения первобытной природы [70, с. 76-111].

Как справедливо отмечает С.М. Стойко, наиболее широкое распространение заповедное дело получило в XX в., когда на суше осталась лишь сравнительно небольшая площадь незатронутых хозяйственным влиянием природных ландшафтов. Можно с уверенностью сказать, что в будущем необходимость сохранять в неприкосновенности для научных целей и социальных нужд последние девственные оазисы природы будет все более возрастать. Ведь только путем заповедания можно сохранить эталоны природы, которые послужат в дальнейшем целям оценки и прогнозирования антропогенного влияния на биосферу, а также сохранения и восстановления природных ресурсов и в первую очередь видов, находящихся на грани исчезновения [24].

Создание заповедных территорий, т.е. придание территориям правового статуса категории «Заповедник» необходимо в первую очередь для самой дикой природы, для ее внутренней ценности. Например, К.Маркс, Д.Смит и многие современные экономисты считали и считают, что у дикой природы нет стоимостного выражения, пока люди не затратят на нее труд, однако это утверждение неверно. Природа в первую очередь полезна для себя, и поэтому неправильно искать выгоду от нее, в том числе и от заповедных территорий. Цель любого заповедника – сохранение природы в ее естественном состоянии. А ценность ее существования будет заключаться в длительном ее существовании, более продолжительным, чем жизнь одного человека, и поэтому она очень ценна.

В своей классической работе «О необходимости устройства заповедных участков для охраны природы», опубликованной в 1909 г., Г.А. Кожевников впервые в российской науке ставит вопрос о праве дикой природы на существование: — «Есть такие вопросы, и часто весьма важные, которые прямо и непосредственно не захватывают наших жизненных интересов и о которых в силу этого приходится постоянно напоминать. К числу таких вопросов принадлежит вопрос о праве первобытной природы на существование. Быть может такая формулировка, как «право на существование» звучит несколько странно, но именно так, а не иначе я считаю нужным поставить вопрос» [71, с. 135-147].

В другой своей работе, опубликованной десять лет спустя, Г.А. Кожевников развивает эту тему, высказывая еще одну принципиально важную идею о том, что охранять дикую природу, прежде всего, нужно ради нее самой: «Охранять первобытную дикую природу ради нее самой, смотря на прикладные вопросы как стоящие на втором плане — вот основная идея охраны природы. Было весьма грустно слышать, что вместо того, чтобы отстаивать идею пользы заповедников, для охраны первобытной природы и научного изучения ее, отстаивать принципиальный, хотя и трудный подход к делу, сразу переходят на защиту идеи более легко осуществимой, но чуждой всякого известного интереса, идеи «охотничьего хозяйства», с охраной природы ничего не имеющей» [72, с. 84-85]. Г.А. Кожевникову принадлежит и авторство в разработке главного принципа заповедного дела — принципа невмешательства (абсолютной заповедности) (доработанного и развитого потом Ф.Р. Штильмарком). В цитируемой выше работе «О необходимости устройства заповедных участков для охраны русской природы» он писал, что всякие меры, нарушающие естественные условия борьбы за существование, здесь недопустимы [71, с. 135-147].

Аналогичной позиции придерживался В.Е. Борейко, высказав мнение, о том, что существует понятие абсолютной заповедности – это когда дикой природе заповедников дозволено все. В заповедниках не должно быть не только браконьеров, но даже охранников и научных работников. Другими словами — абсолютная заповедность — это идеальное условие существования наиболее дикой, свободной природы в современном мире. Весь менеджмент территорий, обладающих правовым статусом заповедников, должен быть направлен на достижение абсолютной формы охраны заповедников [56, с. 15].

Главное – оставить заповедник и всю его заповедную природу в покое, подчеркивает Ф.Р. Штильмарк, не беспокоиться о ней, не переживать, что там погибнут кабаны от перенаселенности или бескормицы, что вороны выклюют птенцов цапель, что расплодятся лоси, которые съедят лесной молодняк и что возникнет эталон деградации. Само собой – не рубить лес и пусть он зарастает, как ему вздумается, вот это и будет дикая заповедная природа, которую сейчас чаще можно найти вне территории официальных заповедников, чем в таковых. И это — быть может, главное богатство страны [73, с. 35-46].

В дальнейшем Ф.Р. Штильмарк поясняет, что заповедность означает, прежде всего, прекращение всех видов и форм утилитарного хозяйственного использования территории, включая пребывание людей, за исключением сугубо научных целей. Заповедность обеспечивается специальными законодательными и правовыми мерами, оно неизбежно связано с изъятием и отводом земель, без чего невозможно даже представить себе никаких «заповедных объектов». Поэтому совершенно неправомерное отнесение к «заповедным территориям» заказников, национальных и природных парков, памятников природы, всевозможных музеев в природе и т.д. Все это может быть отнесено лишь к разновидностям охраняемых природных территорий, но не заповедных территорий [74, с. 60-76].

По поводу сохранения территорий заповедников высказался М.М. Бринчук, отметив, что заповедование есть способ консервативной охраны природы. В основном в научных целях в заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры таких участков определяются, исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии [18, с. 401].

Российский ученый М.М. Бринчук характеризует категорию «Заповедник» в качестве природного объекта, обладающего высшим статусом и соответственно наиболее строгим правовым режимом охраны. Исторически заповедники – первая форма особо охраняемых природных территорий [18, с. 400].

Государственный природный заповедник – особо охраняемая природная территория со статусом природоохранного и научного учреждения, целью деятельности которого являются сохранение и изучение на его территории естественного хода природных процессов и явлений, объектов растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем и их восстановление [64].

Исследовав теоретические положения о понятии заповедности, представленные учеными-экологами, которые носят методологическое значение, в лучшем случае, хотелось бы обратить внимание на статьи Закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях», где сказано об основных направлениях деятельности государственного природного заповедника, а именно, п.2 ст.39: «К основной деятельности государственных природных заповедников относятся:

1) обеспечение режима охраны и восстановление биологического разнообразия государственного природного заповедника и его охранной зоны;

2) организация и проведение научных исследований по изучению и мониторингу экологических систем, объектов государственного природно-заповедного фонда, включая ведение Летописи природы;

3) проведение эколого-просветительной деятельности;

4) участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов, которые могут оказать вредное воздействие на экологические системы государственного природного заповедника;

5) регулирование использования территории государственного природного заповедника и его охранной зоны в эколого-просветительных, научных и ограниченных туристских целях» [64]. Однако с подобными направлениями не согласился В.В. Зозуля, который указывает что, главная ценность заповедников заключается в их особых свойствах и качествах, которые теряются при вмешательстве человека в природные процессы. Для сохранения этих природных свойств и качеств природу заповедников необходимо оставить в покое, т.е. оградить ее от вмешательства человека и иных негативных факторов [25, с. 64].

Именно с таких позиций и рассматривается научная ценность категории государственных природных заповедников, с таких же позиций должны строиться и методы направлений научных исследований и управления.

В.В. Зозуля отмечает, что на территориях заповедников происходят беспрецедентные по своим масштабам экотуристические мероприятия (экологические экскурсии, познавательный туризм), (данная норма закреплена в пп.5 п.2 ст.39 Закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях), тысячи людей, посещая заповедники, наносят ущерб природе заповедников, нарушая естественный ход природных процессов. Он полагает, что именно на таких заповедных участках, несущих значительную антропогенную нагрузку, необходимо проводить научные исследования по поводу проведения туристических мероприятий. Не остается в стороне вопрос об экологических тропах и маршрутах, по которым осуществляется туристическая деятельность (ст. 42 вышеуказанного закона). В большинстве случаев экологические тропы глубоко врезаются в природные объекты заповедников, причем располагаются тропы даже не по периметру заповедников, а от их границ к центру.

Использование таких участков негативно отражается на природе заповедников и противоречит их основным целям. Однако тропы не могут использоваться изолированно от окружающей среды, так как использование природы выходит за рамки этих троп: это звук и вообще нахождение человека на этом участке «фактор беспокойства» для объектов животного мира. «Само название «экологическая тропа» не отражает своих негативных признаков. Такие тропы могут называться по существу как угодно: «антропогенной», «негативно влияющей», «оказывающей беспокойство» и т.д. но не экологической.

Специалисты заповедного дела А.М. Бородина, Е.Е Сыроечковский, обращают внимание на вред, который несет в себе туризм. Нахождение на территории заповедника людей причиняет беспокойство животным: изменяется их распределение по местности, суточный и сезонный ритмы жизни. Исследования показали, что при допуске посетителей резко возрастает процент гибели кладок птиц, молодняка копытных и др. крупных млекопитающих. В местах посещений изменяется химизм и плотность почвы, видовой состав растительности, биологическая продуктивность биоценозов. Заповедник утрачивает свое значение эталона-хранителя естественного течения процессов в природных экосистемах [75, с. 70].

Согласно действующему законодательству об ООПТ в РК на территориях государственных природных заповедниках, ограниченный, познавательный и тщательно регламентируемый туризм возможен. При этом мы считаем, что идея развития туризма на территории заповедников является посягательством на заповедные территории. Основной аргумент – заповедная система развивалась особым путем, как эталон нетронутой природы, на котором допустимы только научные исследования. Безусловно, развитие массового, неконтролируемого, туризма в заповедниках немыслимо. Это касается не только проведения экскурсионных мероприятий, но и организации и ведения научной деятельности.

На современном этапе Закон Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» показал достаточную эффективность и до настоящего времени позволяет сохранять уникальные природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, как общенациональное достояние. Вместе с тем, обширная правоприменительная практика правового регулирования охраны особых природных территорий показала, что вопросы организации, охраны и использования ООПТ прописаны недостаточно четко, либо упущены, что затрудняет реализацию и существенно сокращает область применения Закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях», приводит к разночтениям и произвольным толкованиям отдельных его положений в зависимости от интересов различных субъектов.

Стоит обратить внимание на статьи Закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях», согласно которым, ст. 43 п.10 на территории заповедников разрешается строительство служебных зданий (кордонов) для проживания работников государственного природного заповедника, что является противозаконным и противоречащим основным целям создания заповедника. На территории заповедника, возможно, было бы уместно осуществление деятельности, направленное на устранение факторов, препятствующих сохранению в естественном состоянии природы заповедников и восстановление природы, на предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам – если такую деятельность невозможно осуществить вне пределов заповедников. Но никак не проживание и осуществление какой-либо хозяйственной деятельности.

В статье 40 вышеуказанного Закона указано, что на всей территории государственного природного заповедника устанавливается заповедный режим охраны, предусматривающий запрет любой хозяйственной деятельности, а также иной деятельности, нарушающей естественное состояние природных комплексов и объектов государственного природно-заповедного фонда. Однако в ст. 41, 42 и 43 регулируются отношения по использованию государственных природных заповедников в культурных, просветительских, учебных, туристических, рекреационных и иных целях. В них установлено, что в государственных природных заповедниках на специально выделенных участках, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, допускается в порядке, установленном уполномоченным органом, создание экскурсионных троп и маршрутов для проведения регулируемого экологического туризма. Далее в ст. 43 сказано, что на территории охранных зон государственных природных заповедников могут осуществляться различные формы хозяйственной деятельности, а именно:

1) лесохозяйственная деятельность;

2) традиционное землепользование, включая пастьбу скота и сенокошение, а также иная деятельность в рамках обеспечения долговременной сохранности и неуязвимости биологического разнообразия;

3) туристская и рекреационная деятельность;

4) использование минеральных вод, бальнеологических и климатических ресурсов;

5) промысловое и любительское (спортивное) рыболовство;

6) проведение наземных и авиационных работ по тушению лесных и степных пожаров;

7) рекультивация нарушенных земель;

8) восстановление лесных и иных растительных сообществ;

9) восстановление среды обитания и численности диких животных;

10) использование земельных участков для обустройства мест пребывания туристов, устройства питомников для искусственного размножения, выращивания, разведения эндемичных, редких и исчезающих видов растений и животных, а также для строительства служебных зданий (кордонов) для проживания работников государственного природного заповедника, предоставления им служебных земельных наделов. С одной стороны ст. 40 устанавливают заповедный режим на всей территории заповедника, с другой статьи 41,42 и 43 допускают весьма разнообразную деятельность, вне рамок заповедного режима. Кроме того, в статьях 42 и 43 говорится о специально выделенных участках, не включающих особо ценные экологические системы, о которых ранее в законе об ООПТ не упоминалось. Так же не говорится о цели и порядке образования таких земельных участков, однако их существование подтверждается нормами вышеуказанных статей. Обратим внимание на п.3 ст. 23, где указана цель ООПТ: на землях особо охраняемых природных территорий запрещается любая деятельность, не соответствующая их целевому назначению. В то же время как ст. 39 Закона выдвигает целью государственных природных заповедников только сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, объектов растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем и их восстановление. Соответственно можно предположить что ст. 41, 42 и 43 Закона являются противоречивыми и некорректными по отношению к ст. 23 и 39 вышеуказанного Закона. Исходя из проведенного анализа, целесообразно внести соответствующие изменения и дополнения в закон об ООПТ.

Приоритетными направлениями деятельности по вопросам правового регулирования ООПТ должны стать:

- определение приоритетных функций природных территорий и приведение в соответствие с международной классификации международного союза охраны природы систему особых природных территорий Республики Казахстан;

- внесение в индивидуальные Положения данных о месте данной ООПТ в международной классификации, четкого обозначения участков и зон, где допускаются разрешенные виды деятельности;

- детальная проработка правового статуса ООПТ, а именно заповедных территорий и национальных парков как самых приоритетных категории ООПТ.

- пересмотреть виды целевого использования ООПТ, разграничить их задачи и цели создания ООПТ;

- проработать вопрос о заповедном режиме на ООПТ;

- разработать критерии отнесения территорий к различным категориям ООПТ, в том числе с использованием международной классификации;

- обеспечить репрезентативность национальной системы ООПТ, которые в совокупности дают возможность адекватного сохранения биологического и ландшафтного разнообразия, эталонных и уникальных экосистем суши, морей и внутренних вод.


2 Управление особо охраняемыми природными территориями

2.1 Понятие и функции государственного управления в сфере охраны особых природных территорий


В юридической литературе вопросы о понятии государственного управления в сфере охраны окружающей среды являются дискуссионными. При этом одни авторы отрицают само право на существование термина как явления, присущего тоталитарному государству, считая его нефункциональным в условиях рыночных отношений и аргументируют необходимость его замены понятием государственное регулирование в области охраны окружающей среды.

Особенно острый характер приобрели теоретические споры в природоресурных отраслях науки.

По мнению Б.В. Ерофеева, государственное централизованное управление земельными отношениями при всей его привлекательности (возможность направления деятельности в русло государственных интересов; оперирование землепользованием в интересах плановой экономики; освобождение от необходимости подчиняться объективным законам общественного развития и т. п.) оказалось несостоятельным, о чем свидетельствует многочисленные исторические примеры зарубежных стран и печальный социалистический опыт России. Безусловно, пишет Б.Ф. Ерофеев, централизованное государственное управление экологопользованием и охраной окружающей среды было характерно для СССР как тоталитарного государства с командно-административной системой. Волевое управление экологопользованием вопреки действиям объективных законов природы и общества не только не дало ожидаемых результатов, но и привело к противоположным последствиям. Этот недостаток нельзя объяснить, продолжает автор, «отдельными несовершенствами» управления землепользованием страны, нужны коренные преобразования, что убедительно доказал опыт почти всех стран, перешедших на земельные отношения рыночного характера. В то же время Б.В.Ерофеев подчеркивает, что государственное регулирование земельных отношений является частью государственного управления в целом. Государственное регулирование земельных отношений автор рассматривает как целенаправленную деятельность государственных органов по организации рационального использования земель и их охраны путем принятия экономико-правовых мер [8, с. 254].

Такой неоднозначный подход к проблеме государственного управления земельным фондом привел, с одной стороны, к отрицанию правомерности применения в теории и законодательной практике самого термина «государственное управление земельным фондом», а с другой, к его отождествлению с государственным регулированием земельных отношений. Об этом свидетельствует авторское определение государственного регулирования, хотя он считает его частью государственного управления землепользованием.

Противоречивая позиция Б.В. Ерофеева объясняется, прежде всего политической мотивированностью его отказа от самого государственного управления земельным фондом, когда-то наиболее глубоко разработанного института советского земельного права. Отождествление центрального института отрасли с административно командным методом управления аграрным сектором экономики является беспочвенным. Институт государственного управления земельным фондом больше, чем какой либо, другой институт испытал на себе все негативное влияние огосударствления всех сфер жизни общества. В отличие от иных институтов, государственное управление земельным фондом было нацелено на обеспечение рационального использования и охраны земельного фонда страны и, являясь наиболее разработанным и конструктивным элементом советского земельного права, заложил основы преемственности в развитии земельных отношений, содействуя правильному определению социальных приоритетов земельной реформы с учетом рыночных императивов. Об этом свидетельствует сохранение в современном земельном законодательстве всех его основных функций, связанных с ведением земельного кадастра, определением категориальной принадлежности земель, землеустроительными действиями, осуществлением надведомственного государственного контроля в сфере землепользования независимо от ведомственной принадлежности, реализацией принципа приоритета права сельскохозяйственного землепользования, изъятия земель для государственных нужд с теми или иными модификациями не меняющие их сущность. Различие и противоречивость подходов к проблемам государственного управления в сфере охраны окружающей среды находят свое отражение и развитие в трудах, посвященных государственному управлению в сфере охраны окружающей среды.

В юридической науке в одинаковой мере признается существование и государственного управления в области охраны окружающей среды и государственного регулирования экологических отношений. В исследованиях этих проблем четко обозначились три точки зрения об их соотношении. Одни авторы считают их тождественными понятиями, другие рассматривают государственное регулирование составной частью первого, третья группа авторов, наоборот, государственное управление включает в государственное регулирование в качестве его главного компонента.

Большинство ученых-юристов, посвятивших свои работы изучению института государственного управления в области охраны окружающей среды, сходятся во мнении, что деятельность в сфере государственного управления является исполнительно-распорядительной, то есть носит подзаконный характер и осуществляется органами власти, наделенными исполнительно- распорядительными функциями. Так, М.М. Бринчук понимает его как «совокупность предпринимаемых соответствующими государственными органами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде» [26, с.220].

О.И. Крассов представляет управление в сфере охраны окружающей среды в виде деятельности подзаконной исполнительно-распорядительной власти и органов местного самоуправления, основной целью которой является организация обеспечения сохранения окружающей природной среды, ее восстановления и обеспечения экологической безопасности [79, с. 151].

Вместе с тем, в литературе встречается и более широкий взгляд на управление земельными и иными природными ресурсами, когда в его содержание включается также деятельность других органов – законодательных (представительных) судебных и иных.

Сторонники более широкой трактовки государственного управления рассматривают его либо как синоним государственного регулирования земельных отношений либо как его составную часть [80, с. 83]. Возражая против такой позиции, И.А. Иконицкая считает, что вряд ли корректно деятельность государственных органов по организации использования земель и их охране понимать как государственное регулирование всех земельных отношений. Вместе с тем, автор признает правомерность постановки вопроса о государственном регулировании как составной части государственного управления в широком смысле слова [81, с. 161].

Казахстанский ученый Д. Л. Байдельдинов, исходя из широкого понимания государственного управления в сфере охраны окружающей среды, считает, что формы государственного управления выражаются в трех основных видах:

1. правотворческая – разработка и принятие государственными органами нормативных актов, направленных на регулирование управленческих отношений;
   
2. правоприменительная - эта деятельность государства, направленная на реализацию управленческих нормативных актов путем принятия и осуществления конкретных действий;
   

3) правоохранительная – эта деятельность государства по принятию карательных мер к лицам, нарушившим или выполняющим требования, предусмотренные государственными нормативными актами [82, с. 91].

По мнению А.Х. Хаджиева, понятия «государственное управление» и «государственное регулирование» взаимосвязаны, взаимопроникают. Содержание государственного регулирования земельных отношений составляет: создание и обеспечение организационных, экономических, правовых условий для эффективного использования и охраны земель; проведение государственного контроля за использованием и охраной земельных ресурсов; обеспечение согласованности интересов государства, юридических лиц и граждан в сфере земельных отношений; гарантирование и защита прав и интересов субъектов земельных правоотношений; привлечение виновных в совершении земельных правонарушений к юридической ответственности [83, с. 158].

Поэтому, как считает А.Х.Хаджиев, нет основания разделять, тем более противопоставлять эти два понятия. В литературе они не всегда разграничиваются и употребляются в качестве идентичных понятий [83, с. 255].

Анализ современной теоретической литературы по проблемам государственного регулирования земельных отношений показывает, что при полной идентичности исходной позиции отечественных юристов-аграрников в понимании государственного регулирования земельных отношений как единых организационно-правовых основ реализации государством функции управления земельным фондом и функции распоряжения землей, находящейся в государственной собственности, обречены на неудачу любые попытки их разграничения. Наглядным примером этого является попытка законодательного определения с концептуальных позиций соотношения государственного регулирования в области охраны окружающей среды и государственного управления в сфере использования природных ресурсов в Экологическом кодексе Республики Казахстан.

Простое сопоставление первого и второго пункта статьи 6 Экологического кодекса РК, один из которых посвящен вопросам государственного регулирования в области охраны окружающей среды, а другой соответственно проблемам государственного управления в сфере природных ресурсов с незначительными отклонениями всецело дублируют друг друга.

Сторонники отказа от понятия государственного управления полностью признают все функции государственного управления, предлагая дополнить их относительно новыми функциями, закрепленными в действующем законодательстве. Представляется, что отказ от самого термина с заменой его другим термином без существенной корректировки его содержания не вносит ничего конструктивного, кроме путаницы в понятиях. На наш взгляд, термин «государственное регулирование» отражает лишь наметившееся в современном законодательстве усиление нормотворческих начал отдельных функций государственного управления в сфере охраны окружающей среды. Больше всего характерным она является для функции зонирования территории, широко применяемой в сфере охраны особых природных территорий.

Функции государственного управления реализуются работой всего аппарата государства, всех его подразделений, включает организационную работу, призванную обеспечить эффективное функционирование всех сфер общественной жизни в области экологии на основе определенных организационных правовых норм, применяемых на практике [84, с. 257].

Вместе с тем, все функции государственного управления в сфере охраны окружающей среды в качестве основных направлении деятельности, соответствующих государственных органов строго регламентируется законом и не могут быть отданы на их усмотрение. Обращая внимание на это, А.М. Волков рассматривает его как урегулированную нормами права деятельность государственных органов, управленческих структур и должностных лиц, призванную сохранить и улучшить окружающую среду, обеспечить охрану природных ресурсов, рациональное природопользование, воспроизводство природных ресурсов, а также обеспечить благоприятные условия жизнедеятельности и экологическую безопасность общества [85, с. 51].

М.А. Аленов справедливо отмечает, что деятельность, осуществляемая государством, разнопланова, однако эта разноплановость, в то же время, предполагает единое начало, обусловленное исключительным статусом и экологическими функциями государства [30, с. 175]. Таким образом, единство, целостность , взаимная связь функции государственного управления в сфере охраны окружающей среды обеспечивается единством целей, задач государственного управления, их ролью в реализации экологической функции государства.

Г.А. Мисник, раскрывая содержание государственного управления в контексте реализации экологической функции, рассматривает как деятельность государственных органов, направленную на:

– обеспечение рационального использования природных ресурсов с целью предупреждения их истощения;

регулирование использования природных ресурсов, находящихся в государственной собственности в интересах общества;

– обеспечение охраны окружающей среды от деградации;

– восстановление нарушенного состояния природной среды;

– охрану экологических прав граждан;

– участие государства в международных экологических программах с целью предотвращения глобальных экологических катастроф.

Далее он определяет государственное управление в сфере охраны природной среды как совокупность мероприятий, осуществляющих органами государственной власти в целях организации и упорядочения экологических отношений, надзора и контроля за соблюдением экологического правопорядка [86, с. 17].

Более емкое определение функциям государственного управления было дано М.М. Бринчуком, который относит к ним создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы, подзаконное нормотворчество, координацию деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, распоряжение природными ресурсами, планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды, экологическое нормирование, экологическую сертификацию, экологический аудит, наблюдение за состоянием окружающей среды, учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий, экологическое воспитание и образование, контроль использования и охраны объектов природы, разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды [26, с. 210].

В дополнение к вышесказанному Р.Даго к задачам государственного управления относит функции исполнения всего, реализация чего обеспечивается им или должна обеспечиваться [87, с. 100].

Казахстанские юристы, в качестве основных функций государственного управления выделяют планирование мероприятии по использованию и охране природных объектов, экологическое нормирование, экологическую экспертизу, наблюдение за состоянием окружающей среды (мониторинг), учет природных ресурсов и других природных объектов, организацию экологического контроля и разрешение экологических споров [60, с. 19].

При этом отдельные авторы обращает внимание на то, что осуществление функций управления государственным органом имеет свои пределы, А. Тундикбаев раскрывает пределы государственного управления.

1. Полномочия могут быть реализованы лишь тем органом государственной власти, которое на это уполномочено законом или иным нормативным правовым актом.
   
2. Осуществление функций не должно нарушать субъективных прав и защищаемых законом интересов других лиц, иными словами, оно должно быть совместимо с интересами других лиц.
   
3. При осуществлении своих функций государственный орган вправе использовать только те способы, которые предусмотрены действующим законодательством [53, с. 20].
   

Управленческая деятельность государства направлена на определенный объект, в нашем случае данным объектом выступает особо охраняемая природная территория. Взаимосвязь объекта управления и управленческих функций подчеркивается Г.В. Атаманчуком, который отмечает, что государственное управление может быть определено как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Мера управляющих воздействий во многом зависит от таких свойств управляемых объектов, как: 1) самоактивность (способность управляемых объектов к самодвижению на основе внутренних (собственных) побудительных причин); 2) целенаправленность (целеполагание управляемых объектов создает основание для анализа и классификации их в зависимости от преследуемых целей, соотношения таких целей с реальными объективными возможностями, выработки механизмов влияния на формирование целей, структурализацией целей и согласование их с целями субъекта государственного управления и всего общества); 3) адаптивность (приспособляемость к условиям и факторам природного и социального бытия); 4) способность к самоуправлению (сознательному саморегулированию своей жизнедеятельности и своего развития); 5) зависимость от субъективных условий и факторов общественной жизнедеятельности (которые воспроизводятся в функционировании и организации управляемых объектов). От уровня развития управляемых объектов зависит объем государственного управления, т.е. чем сильнее и эффективнее проявляются указанные выше свойства управляемых объектов, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, которое в большинстве случаев может быть сведено управляющим воздействиям координационного характера [98, с. 97].

Воздействуя на объект управления, государство выступает в качестве субъекта государственного управления. Именно во взаимосвязи функции государственного управления государство можно охарактеризовать как субъекта такого управления.

Управленческая деятельность, функции управления, объект управления и субъект управления в совокупности представляют собой целостный механизм государственного управления.

Однако, выделяя функции государственного управления, которые раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления, необходимо отметить тот факт, что субъектом управления по отношению к ООПТ может выступать не только государство в лице государственных органов, но и в соответствии с Законом «Об особо охраняемых природных территориях» выступает учреждение (юридические лицо), в форме которых создаются ООПТ, т.е. объекты государственного управления.

По нашему мнению, учреждение как юридическое лицо в совокупности своих управленческих функций является субъектом государственного управления ООПТ, а территория (участок земли) всегда является объектом государственного управления. Нам представляется наличие явного противоречия двух понятий, к тому же, в законе об ООПТ отсутствует четкое разграничение функций территорий как индивидуальных объектов правового регулирования и функций учреждений как субъектов правового регулирования.

В обоснование нашей позиции можно выделить нормы закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях», согласно которым, особо охраняемые природные территории одновременно являются территориями (землями) и юридическими лицами (учреждениями), например, заповедник или национальный парк (ст. 15 закона об ООПТ), в то время как понятия «территория» и «учреждение» относятся к различным сферам правового регулирования.

Существует спорное мнение о том, что двойственность в рассмотрение заповедников как учреждений и как особо охраняемой природной территории противоестественна. По мнению Зозули В.В., под заповедником следует понимать собственно особо охраняемую природную территорию, а учреждение должно являться лишь организацией, осуществляющей охрану заповедника и т.д., а не самим заповедникам [25, с. 39]. Соответственно данное мнение также может быть применимо и по отношению к остальным видам ООПТ. Подобное мнение было частично высказано Ж.К. Рысбековой, однако вопрос не получил должного правого анализа и не нашел дальнейшего отражения в ее трудах [94, с. 133].

Примером выступают отдельные статьи закона, где ООПТ трактуются в качестве территории (ст. 14,20,24 28, 40, 45,64), в то же время иными статьями Закона об ООПТ определено следующее. Согласно пункту 1 статьи 15 Закона об ООПТ, государственные природные заповедники являются юридическими лицами и создаются в форме государственного учреждения, имеющими целью сохранение и изучение на его территории естественного хода природных процессов и явлений, объектов растительного и животного мира отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем и их восстановление.

При этом к задачам государственных природных заповедников, определенным статьей 39 Закона, отнесены, в том числе, обеспечение режима охраны и восстановление биологического разнообразия государственного заповедника и его охранной зоны; организация и проведение научных исследований, по изучению и мониторингу экологических систем, объектов государственного природно-заповедного фонда, включая ведение Летописи природы; проведение эколого-просветительской деятельности; участие в государственной экологической экспертизе, проектов и схем размещения, хозяйственных и иных объектов, которые могут оказать вредное воздействие на экологические системы; регулирование и использование территории государственного природного заповедника и его охранной зоны в эколого-просветительских, научных и ограниченных туристических целях.

Согласно пункту 1 статьи 44 Закона РК «Об особо охраняемых природных территориях», национальные парки являются территориями со статусом природоохранного и научного учреждения, предназначенные для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия, использования в природоохранных, эколого-просветительских, научных, туристских и рекреационных целях. К основной деятельности которых, согласно ст. 44 п.2 вышеназванного закона, отнесены задачи в том числе, сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов, государственного природно-заповедного фонда, экологическое просвещение, разработка научных методов сохранения биологического разнообразия, введение мониторинга экологических систем, восстановление нарушенных природных комплексов, регулирование использования территории в эколого-просветительских, научных, туристских, рекреационных и ограниченных хозяйственных целях, что является задачами учреждений, а не территорий.

Таким образом, рядом статей понятие «ООПТ» трактуется как «учреждение», «предприятие» и «территория», однако разграничений по целям и задачам и функциям территорий и учреждений и предприятий не проводится. При этом многие вопросы ООПТ как учреждений остаются юридически неисследованными. Ввиду того, что понятие «ООПТ» как территории и учреждения не исследованы, нормы Закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых особых природных территорий» оказываются недоработанными, имеются внутренние противоречия между положениями отдельных статей. Не определены предмет, цели создания и задачи ООПТ как учреждений. В то же время в перечень задач ООПТ различных категорий включены задачи, свойственные учреждениям (обеспечение режима охраны территории организация и проведение научных исследований, осуществление экологического мониторинга, участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов, регулирование использования территории в эколого-просветительских, научных и туристических целях пр.). В целях оптимального решения указанных проблем представляется необходимым:

- внести изменения и дополнения в Закон «Об особо охраняемых природных территорий», разграничив понятия ООПТ как «территории» и «учреждения», «государственного предприятия», задачи ООПТ как территорий различных категорий и учреждений, предприятий, созданных для обеспечения охраны и функционирования одноименных ООПТ.

Предлагаемые изменения будут способствовать приведению закона в соответствие с гражданским законодательством, упорядочению и повышению эффективности применения норм указанных законодательных актов.

Особую актуальность в современных условиях приобретает вопрос об оптимальном распределении управленческих функций государства в сфере охраны особых природных территории между различными государственными органами.

По мнению А.Е. Лунева: «одна из причин распыления однородных управленческих функций между различными органами состоит в том, что при формировании этих органов и определении их компетенции не всегда применяется системный и функциональный подход и часто недооценивается значение четкого правового регулирования деятельности всех звеньев системы управления» [90, с. 116].

Оптимальному распределению полномочий в системе государственного управления и охраны кружающей среды с учетом функционального назначения их деятельности, недопущению дублирования в их компетенции, четкой координации их деятельности способствует рассмотрение и исследование полномочий государственных органов управления природно-заповедным фондом с учетом их социального предназначения, публичной значимости, масштабности решаемых задач, особенностей реализации их различными структурными звеньями органов исполнительной власти.

Государство управляет ООПТ через свои уполномоченные органы, которые могут быть классифицированы по объекту их компетенции и полномочий. Различают органы общей и специальной компетенции. Общей компетенцией обладают: Президент Республики Казахстан, представительные и исполнительные органы власти. Функционально они выполняют следующие направления деятельности: 1) Определение основных направлений экологической политики; утверждение экологических программ; установление правовых и экономических основ регулирования охраны окружающей природной среды. По этому поводу в Экологическом кодексе Республики Казахстан сказано, что государственное управление в области использования природных ресурсов включает в себя:

1) государственное планирование в области использования природных ресурсов;

2) государственный контроль охраны, использования и воспроизводства природных ресурсов;

3) выдачу лицензий, разрешений и заключение договоров (контрактов) на право пользования природными ресурсами;

4) организацию восстановления и воспроизводства природных ресурсов, внедрения ресурсосберегающих технологий;

5) ведение мониторинга и кадастров природных ресурсов;

6) установление лимитов и распределение квот на использование природных ресурсов;

7) управление государственными юридическими лицами, осуществляющими использование, восстановление и воспроизводство природных ресурсов;

8) организацию охраны природных ресурсов [91].

Вместе с тем аналогичной позиции придерживается видный казахстанский ученый А.Х. Хаджиев, который считает, что в результате структурных, функциональных изменений сложилась достаточно новая система государственного управления в сфере охраны окружающей среды, включающая представительные органы, а также исполнительно-распорядительные, правоохранительные, судебные органы, наделенные соответствующими властными полномочиями. Указанная система образует организационно-структурную основу государственного регулирования охраны окружающей среды. К представительным органам относятся: Президент РК, Парламент РК и его палаты (Сенат и Мажилис), маслихаты административно-территориальных единиц различных уровней. Все представительные органы относятся к органам общей компетенции [92, с. 267-268].

Ю. А. Тихомиров отмечает, что государственное управление есть организационный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов за развитием сфер экономики и культуры иных сфер государственной жизни [93, с. 126].

В статье 6 Закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» говорится: «Государственное управление в области особо охраняемых природных территорий осуществляется Правительством Республики Казахстан, уполномоченным органом, центральными исполнительными органами, в ведении которых находятся особо охраняемые природные территории, и областными (города республиканского значения, столицы) представительными и исполнительными органами в пределах их компетенции, определенной настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Казахстан» [64].

Согласно Постановления Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2007 года № 995, к специально уполномоченному органу Республики Казахстан в области охраны окружающей среды относится Министерство сельского хозяйства Республики Казахстан [94]. Министерство сельского хозяйства Республики Казахстан – это центральный исполнительный орган, осуществляющий руководство в регулируемых сферах, а именно в области агропромышленного комплекса, сельского и рыбного хозяйства, использования и охраны водного фонда, охраны воспроизводства и использования растительного и животного мира, особо охраняемых природных территорий и вопросов развития сельских территорий.

Их деятельность распространяется на всю территорию страны и охватывает различные аспекты регулирования отношений по поводу всего земельного фонда. Министерство сельского хозяйства, например, будучи центральным исполнительным органом, осуществляет руководство, а также межотраслевую координацию в сфере сельского хозяйства, лесного, рыбного и охотничьего хозяйства, особо охраняемых природных территорий, управления водными ресурсами, ресурсами растительного и животного мира республики. Одной из основных задач министерства определено «совершенствование правовых и социально-экономических условий для развития земельных отношений, эффективного функционирования различных сельскохозяйственных организаций, осуществление мероприятий, направленных на сохранение и воспроизводство плодородия земель и рациональное их использование [95].

Органом государственного управления ООПТ является Комитет лесного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства, одним из основных направлений которого является руководство и управление ООПТ. В компетенцию данного Комитета входят решение ряда таких важных вопросов, как внесение на утверждение в Правительство Республики Казахстан перечня объектов государственного природно-заповедного фонда республиканского значения; утверждение размеров тарифов за услуги, предоставляемые особо охраняемыми природными территориями республиканского значения со статусом юридического лица; порядка разработки проектов естественно-научных и технико-экономических обоснований создания или расширения особо охраняемых природных территорий; обоснований по созданию и расширению особо охраняемых природных территорий республиканского значения (на основании положительного заключения государственной экологической экспертизы — естественно-научных и технико-экономических); проектов корректировки функционального зонирования особо охраняемых природных территорий республиканского значения при положительном заключении государственной экологической экспертизы; порядка разработки и регистрации (перерегистрации) паспортов особо охраняемых природных территорий республиканского и местного значения; правил разработки плана управления природоохранной организацией; символики (эмблемы и флага) природоохранной организации, а также порядка разработки и использования символики природоохранного учреждения; правил посещения особо охраняемых природных территорий физическими лицами.

Наряду с перечисленными государственными органами имеются отраслевые (межотраслевые) органы управления специальной компетенции. Таковыми являются различные министерства, агентства и другие ведомства, в ведении которых находятся ООПТ определенного целевого назначения: Министерство образования и науки Республики Казахстан, в ведении которых находятся ботанические сады, ГНПП «Бурабай» который создан в августе 2000 года, находится в ведении Управления делами Президента. Министерство культуры и информации, в ведении которых находятся зоологические парки, что существенно затрудняет выполнение системой ООПТ своей основной задачи - сохранение природного разнообразия нашей страны.

Территориальные исполнительные органы Республики Казахстан занимают особое место в системе органов исполнительной власти. На своей территории они руководят хозяйственной и культурно-бытовой деятельностью. Согласно ст. 44 Закона Республики Казахстан «О местных представительных и исполнительных органов Республики Казахстан», в их компетенцию входят: государственный контроль за охраной природы и рациональным использованием природных ресурсов; разработка программ по охране природы, экологическая экспертиза, строительство и реконструкция объектов охраны природы; подготовка заключения о запрещении строительства и реконструкции объектов, по которым имеется отрицательное заключение экологической экспертизы; приостановка хозяйственной деятельности или строительство объектов в случаях грубого нарушения экологического законодательства; принятие решения об объявлении природных объектов памятниками природы. Непосредственное управление ООПТ на местности осуществляется территориальными государственными органами, а те в свою очередь наделяют такими полномочиями государственные учреждения и государственные предприятия. Например, в ст. 15 и ст.16 Закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» сказано, что государственные природные заповедники, государственные национальные природные парки, государственные природные резерваты, государственные региональные природные парки являются юридическими лицами и создаются в форме государственного учреждения, а государственные зоологические парки, государственные ботанические сады и государственные дендрологические парки являются юридическими лицами и создаются в форме государственного предприятия.

Однако все вышеперечисленные органы в своей совокупности образуют единую, функциональную систему государственного управления ООПТ.

По мнению А.Х. Хаджиева, функциональному объединению государственных органов в сфере охраны окружающей среды препятствуют определенные барьеры в законодательстве:

1) Не до конца преодолена проблема структурного обеспечения управленческих функций, так как не завершено формирование системы органов государственного регулирования земельных отношений, как по вертикали, так и по горизонтали;

2) Не обеспечен необходимый функциональный баланс между структурами системы управления, исходя из целей, задач, характера деятельности взаимодействующих структур. Иначе говоря, не решена проблема правильного и достаточного распределения полномочий;

3) Недостаточно четко определены компетенции и полномочия государственного органа, должностного лица. Существует проблема определения полномочий, необходимых для реализации функций управления;

4) Определение компетенций органа управления, полномочий должностного лица не во всех случаях сопровождена подробной и однозначной регламентацией оснований, условий и порядка обеспечения прав, совершения иных юридически значимых управленческих действий;

5) Не проработаны методы и формы взаимодействия государственных органов в процессе регулирования земельных отношений, порядок взаимодействия структур, занятых вопросами землеустройства, организационно - технического обеспечения реализации земельных прав [92, с. 269-270].

Осуществление руководства особо охраняемыми природными территориями Комитетом лесного и охотничьего хозяйства Министерства Сельского Хозяйства Республики Казахстан не вполне соответствует мировой практике, где для них созданы отдельные государственные органы, обладающие совокупностью функций, позволяющих осуществлять эффективное государственное регулирование охраны и функционирования ООПТ. Структура государственного управления имеет свои положительные качества, но является несовершенной, тем более, что сложившаяся ситуация требует в настоящее время усовершенствования.

По мнению В.Е. Борейко, очень опасно отдавать ООПТ в различные комитеты или министерства лесного хозяйства, сельского хозяйства, охотничьего хозяйства, ведомственные академии наук (аграрной и т.п.), подчинять вузам (которые используют их как места для практик студентов и места отдыха преподавателей) [66, с. 50]. Как справедливо отмечает Ж.К. Рысбекова, реальная судьба ООПТ зависит именно от государственного управления, и ни Министерство охраны окружающей среды, ни Министерство сельского хозяйства, ни какие-либо другие органы не предназначены для непосредственного управления ООПТ, необходимо создать специальный уполномоченный орган – агентство по особо охраняемым природным территориям при Правительстве Республики Казахстан. Это решение будет способствовать не только эффективному управлению национальными парками и заповедниками, но и поднимет авторитет нашей республики [21, с. 131].

Таким образом, мы предлагаем объединить функции управления ООПТ государственных органов, сконцентрировав их в единой структуре существующего государственного органа комитета лесного и охотничьего хозяйства Республики Казахстан, что позволит решить проблему правильного и достаточного распределения полномочий по регулированию правовой охраны ООПТ в Республике Казахстан.

Главным государственным органом в сфере охраны окружающей среды выступает Министерство охраны окружающей среды. ООПТ являются важной составляющей всего природного комплекса страны. Выделяя особенности ООПТ и раскрывая их характеристики, ООПТ и их органы управления должны быть подотчетны и находиться в структуре Министерства охраны окружающей среды как основной элемент, позволяющий сохранить биоразнообразие всего природного комплекса.

Однако в тезисе, прозвучавшем на Конгрессе по всемирным охраняемым территориям в 2003 году, говорится о том, что однозначного ответа на вопрос: Какой является идеальная организационная структура для ООПТ? нет. На наш взгляд, структура управления в каждом государстве будет зависеть от особенностей государства. В Великобритании в отношении ООПТ преобладает частная собственность, в Казахстане ООПТ находятся в государственной собственности. В Великобритании неправительственные организации имеют достаточно широкий круг прав и обязанностей по управлению ООПТ, чем в Республике Казахстан. В деле управления ООПТ в Великобритании задействованы механизмы социальной и экономической политики, местные жители и жители прилегающих территорий понимают важность данных территории и способствуют развитию и охране ООПТ. В Республике Казахстан роль неправительственных организаций и местных сообществ учтена не в полном объеме, качество осуществляемой работы оставляет желать лучшего.

Анализ законодательства Великобритании по вопросам управления, понимаемого в широком смысле этого слова, способствует поиску наиболее оптимальных организационно-правовых форм участия общественных объединении в охране особых природных территорий.

В частности, государственное управление охраняемыми природными территориями национального значения в Великобритании основывается на принятом “Законе об окружающей среде” 1995 г. [96, с. 216]. Согласно закону, одной из задач является сохранение культурного наследия и культурных традиций. Территория должна обладать природными особенностями, которые создают ее характерный облик, выделяют ее из всех прочих. Вопросами создания национальных парков и иных охраняемых территорий национального значения занимаются Государственный секретарь и специальные природоохранные комиссии.

В Великобритании каждая категория ООПТ управляется самостоятельным органом, дирекцией. Дирекция является независимой и финансируется правительством Великобритании в 2-х целях, 1) сохранения и увеличения естественной красоты, дикой природы и культурного наследия 2) увеличения возможностей для понимания общественностью свойств и качеств национальных парков.

Если на практике возникает конфликт между этими двумя целями, сохранение природы выступает первостепенной задачей. В выполнении этих целей власти Национального парка также обязаны стремиться способствовать экономическому и социальному благосостоянию местных сообществ в пределах каждого национального парка.

Эдвард Холдавей и Геральд Смарт (Великобритания) в целом придерживаясь широкого понимания государственного управления ООПТ, отмечают, что роль государственного управления объектами природного наследия не является определяющей, основное значение имеют неправительственные общественные организации и местные власти. Так, общеизвестен вклад частной собственности и частных вложений в систему природного наследия Великобритании, управление которыми осуществляет общественная организация — Национальный фонд «Английская природа» — крупнейший собственник исторических садов и парков, деревень, поместий, участков нетронутой природы. Фонд был основан в 1965 году с целью охраны прибрежного природного наследия Великобритании. В ведении фонда на данный момент находится также 850 км природных территорий береговой линии [97, с. 21]. Национальный фонд «Английская природа» обладает высоким уровнем независимости и автономии, наделен ответственностью за управление ООПТ, взял под свое управление природные территории континента и внес значительный вклад в дело охраны природы. Фонд концентрируется на ООПТ, как в стране, так и на международном уровне. Особенно много свободы им дается в вопросах привлечения финансовых ресурсов.

В число наиболее крупных фондов на территории Англии входит Лесной Фонд, покрывающий 4.4 миллионов акров, или 8 процентов всей Британии. Территории, покрытые лесом, являются особо охраняемыми и защищенными. Леса в Великобритании имеют отдельные участки, которые сохранились еще с Неолитического периода, 4000 лет назад и имеют приоритетную ценность для государства.

Ж.Д. Женкинс (Великобритания) отмечает, что согласно действующему законодательству Великобритании, продажа собственности фонда (траста) возможна только с разрешения британского парламента, при передаче трасту частных поместий сохраняется право пожизненного проживания в них бывших владельцев (что предотвращает их продажу случайным лицам), а передача земельных угодий предусматривает поддержку исторических форм фермерства [98, с. 10-12].

Учитывая различные формы управления ООПТ в широком смысле, на пятом всемирном конгрессе по особо охраняемым природным территориям в 2004 г. в Дурбане было заявлено, что тысячи частных охраняемых территорий сохраняют ныне несколько миллионов гектаров биологически важной среды обитания. Они служат все более важными компонентами национальных стратегий охраны природы. В то время, когда многие правительства замедляют темпы развития сферы ООПТ, частный сектор охраны природы продолжает свой быстрый рост. В этих условиях специалисты в области охраны природы должны основательно исследовать эту тенденцию, более полно оценивая ее возможности и перспективы. Необходимо также определить возможности максимизации преимуществ частных охраняемых территорий и минимизации их слабых сторон [13, с. 108-123].

Частная собственность, ставшая объективным фактором возникновения государства, является и постоянным спутником в процессе его развития. В современном государстве частная собственность становится не столько государственным, сколько общественным институтом, который находится под государственной защитой. Государство стимулирует и охраняет ту собственность индивида (индивидов), которая органически включается в общую экономическую систему общества и обеспечивает его материальное и духовное благополучие. В Республике Казахстан особо охраняемых природных территорий, находящихся в частной собственности нет. В соответствии со ст.23 Закона РК «Об особо охраняемых природных территориях», все ООПТ находятся в государственной собственности и отчуждению не подлежат. Однако это не препятствует заимствованию положительного, апробированного на практике мирового опыта управления частным сектором. Одним из примеров допуска к управлению общественности, а именно негосударственных организаций, является право общественных объединений осуществлять общественный контроль по ООПТ, который направлен на повышение эффективности охраны, восстановления и использования государственного природно-заповедного фонда.

Указанный контроль общественные организации проводят по собственной инициативе, заключая договора с природоохранными учреждениями и со специально уполномоченными органами управления ООПТ [13, с. 134].

При этом в Республике Казахстан целесообразно установить долгосрочные эффективные отношения с негосударственными организациями, практика функционирования которых широко используется в Великобритании и во всем мире. На современном этапе роль неправительственных организаций в вопросах охраны природы все более возрастает. Данные организации имеют положительный опыт работы с населением, с государственными органами, агентствами, что должно положительно сказаться на дальнейшей политике по управлению ООПТ.