Л. Н. Гумилева удк 349. 6 (574) (410) На правах рукописи ниязгулов данияр толеуович правовой режим особо охраняемых природных территорий (сравнительный анализ закон

Вид материала

Закон

Содержание 1.3 Классификация «Особо охраняемых природных территорий» в мире, Великобритании и Республике Казахстан Категории охраняемых природных территорий по классификации международного союза охраны природы. Категории охраняемых природных территорий

Подобный материал:

• Л. Н. Гумилева удк 340. 116: 347. 9 (574) на правах рукописи сарсенов айдар маратович, 2475.18kb.
• Всоответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19., 2815.89kb.
• Распоряжение от 22 декабря 2011 г. №2322-р Утвердить прилагаемые: Концепцию развития, 443.32kb.
• «Мониторинг птичьего населения в районе особо охраняемых природных территорий (остров, 25.39kb.
• Концепция развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения, 403.57kb.
• Особо охраняемые природные территории (оопт) предназначены для сохранения типичных, 1013.37kb.
• Задача 1, 151.92kb.
• Государственные природные заказники краевого значения в структуре особо охраняемых, 57.49kb.
• Перечень Особо Охраняемых Природных Территорий республиканского значения Восточного, 65.11kb.
• Минприроды России Общественный совет по вопросам особо охраняемых природных территорий., 80.69kb.

1.3 Классификация «Особо охраняемых природных территорий» в мире, Великобритании и Республике Казахстан


Казахстан в условиях бурно развивающейся экономики позиционирует себя как активного участника международных отношений, как на региональном, так и глобальном уровне. Одной из политических целей Республики Казахстан является гармонизация национального природоохранного законодательства с международными нормами и стандартами, в особенности, принятыми в Европейском Союзе.

Для более четкого определения целей, задач ООПТ и их соответствия категориям особо охраняемых природных территорий Международного союза охраны природы (далее МСОП) представляется целесообразным провести сравнительный анализ классификации особо охраняемых природных территорий по казахстанскому законодательству с классификацией охраняемых природных территорий, применяемой в зарубежном законодательстве. Республика Казахстан заинтересована в гармонизации законодательства с законодательством передовых государств в целом, в частности, в Великобритании, США, Японии, Италии, Германии, Польше и других государствах в последние два-три десятилетия законодательство прошло хорошую апробацию. Можно утверждать, что эти государства обладают сегодня передовым опытом законодательного регулирования охраны окружающей среды.

Сближение природоохранительного законодательства Казахстана и Великобритании необходимо как по практическим, так и юридическим соображениям. Заимствование положительного опыта может быть осуществлено как Республикой Казахстан, так и Великобританией. Сложившаяся практика правовой охраны ООПТ в Казахстане также имеет ряд преимуществ и положительных моментов.

По мнению профессора права Лондонского университета У.Э. Батлера, может быть, именно сравнительно-правовая характеристика экологического права представляет собой наиболее серьезную проблему, так как окружающая среда не имеет границ [115, с. 59–60].

Необходимость усиления внимания к сравнительному анализу законодательства разных стран продиктована объективными и субъективными факторами. С объективной стороны, такова логика исторической эволюции, чем шире и глубже взаимосвязи и взаимодействие государств, тем острее потребность и необходимость в сравнительном изучении их права. С субъективной стороны, необходимость повышенного внимания к сравнительному анализу обусловлена осознанием народами и странами своей общности с мировым сообществом [36, с. 5].

Аналогичное мнение о необходимости улучшения окружающей среды совместными усилиями государств было высказано зарубежными юристами К. Цвайгерт и Х. Кетц, которые пришли к выводу о том, что изучение лишь национального позитивного материала ограничивает представление о всей полноте и многообразия возможностей, которыми могут располагать юристы для решения почти любой правовой проблемы [37, с. 145].

Принятый в 2000 году Экологический кодекс являет собой попытку унификации национального природоохранного законодательства и его гармонизации с международными нормами и стандартами, в частности, с законодательством Европейского Союза. Другие законы, охватывающие вопросы международного сотрудничества и охраны окружающей среды, включают в себя Лесной кодекс (2003 г.), Земельный кодекс (2003 г.) и Водный кодекс (2003 г.).

Окружающая природная среда Великобритании и Казахстана уникальна. Геология почвы, пейзажи и их биологическая вариативность наряду с морскими и прибрежными экосистемами являются богатейшим природным наследством.

В Великобритании уделяется большое внимание повышению качества среды обитания, сохранению генетического фонда флоры и фауны в национальном и в международном масштабе. Свидетельством чего является создание системы специальных защищенных природных участков.

В Великобритании существует множество различных категорий ООПТ, из всей массы которых можно выделить всего 12 категорий особо охраняемых территорий как наиболее главных и важных природных участков. Однако 12 категорий имеют сходное, идентичное наименование и разделяются лишь по территориальному признаку деления Великобритании на Англию, Шотландию, Уэльс и Северную Ирландию.

В свете такого многообразия неудивительно, что на национальном уровне для описания ОПТ применяется множество различных терминов и дефиниций. Такая практика является характерной для многих стран мира. Например, в одной только Австралии существует 50 названий особо охраняемых природных территорий.

Координация усилий в сфере ООПТ объективно требует создания единой международной классификации ОПТ, конечно, не следует забывать, что особенности классификации законодательно объясняются объективными факторами:

– Охраняемые территории учреждаются вследствие различных причин.

– Они могут создаваться как на девственных землях, так и в густо населенных ландшафтах.

– ОПТ создаются в лесах, саваннах, лугах, горах, пустынях, на водно-болотных угодьях, среди ледников, озер и морей.

– ОПТ существенно различаются по размерам.

– Они имеют множество разнообразных названий на национальном уровне.

– Деятельность ОПТ базируется на национальных законах, значительно отличающихся друг от друга.

– ОПТ основываются вследствие широкого спектра государственных и иных инициатив.

– Собственниками ОПТ могут быть различные организации, группы и отдельные лица.

– ОПТ управляются разнообразными структурами.

Но это не снимает проблемы выработки единой терминологии в отношении аналогичных объектов. Необходимость идентификации национальных видов природных территорий с их аналогами в других странах способствует положительному изучению опыта других стран.

Современная терминология, используемая для обозначения природных территорий в качестве национальных природных парков, была впервые озвучена МСОП 1978 году. Однако в мире некоторые государства к национальным паркам вкладывают иной смысл. Например, в Великобритании национальные парки включают в себя наличие земель и территорий, используемых людьми в качестве мест проживания. Однако в Африканских странах Комиссия МСОП выяснила, что 85 процентов национальных парков заселены людьми, хотя многие территории могли бы быть отнесены к другим категориям ООПТ. Из–за наличия подобных случаев применения классификаций государствами МСОП определил главный критерий, который должен быть положен в основу определения природных территорий к той или иной категории. Каждая категория должна выделяться в соответствии с его предметом управления и объектом правового регулирования. Однако некоторые государства все еще продолжали использовать терминологию без учета данных критериев, и это было неизбежно, потому что в других странах одни и те же термины обозначали совсем иные категории. Это и явилось главной причиной, по которой природные территории стали выделяться не по названию, а именно по объекту правового регулирования [38, с. 9].

По мнению Л.А Юдановой, в мировой практике существует большое разнообразие форм особых природных территорий. И самой актуальной задачей в этом вопросе является их классификация [17, с. 11].

В различных государствах мира в зависимости от жесткости режима охраны (степени ограничения или исключения из хозяйственной деятельности) ООПТ классифицируются на отдельные виды.

На межгосударственном уровне действует система классификации охраняемых природных территорий Международного союза охраны дикой природы, принятая в 1992 году на IV Конгрессе национальных парков и охраняемых природных территорий (г. Каракас, Венесуэла). Всемирный союз по охране природы объединяет государства, правительственные ведомства и широкий круг различных неправительственных организаций и является примером уникального глобального партнерства: свыше 900 членов из 140 стран. Миссия МСОП: «Осуществление руководства и оказание содействия мировому природоохранному движению для поддержки целостности и сохранения разнообразия живой природы и обеспечения использования человеком природных ресурсов на устойчивой и разумной основе» [39].

В своих директивах МСОП делает ряд конструктивных комментариев по поводу классификаций 1992 года:

- основой отнесения охраняемых природных территорий к той или иной категории являются управленческие задачи;

- отнесение ОПТ к той или иной категорий не отражает эффективности управления;

- классификация предназначена для международного использования;

- национальные названия ОПТ могут быть разными;

- важны все категории ОПТ;

- категории ОПТ в классификации расположены в порядке увеличения человеческого вмешательства.

Данная классификация предлагает унифицированную схему проектирования и управления ОПТ, по ней можно анализировать и сравнивать между собой. Категории IX (биосферные резерваты) и X (объекты Всемирного природного и культурного наследия), приведенные в системе 1979, года в новую классификацию не включены, так как они являются своего рода международными постулатами по отношению к приведенным выше охраняемым природным территориям [40, с. 31-34].


Категории охраняемых природных территорий по классификации международного союза охраны природы.

№ категории	Наименование и цель категории охраняемых природных территорий
Ia, Ib	Особо охраняемые природные резерваты (заповедники)
II	Национальные парки
III	Природный памятник
IV	Управляемая природная территория, Управляемый природный заповедник, участки дикой природы.
V	Охраняемые ландшафты, морские акватории
VI	Охраняемые территории по использованию ресурсов

В классификации 1992 года миссией МСОП определены основные функции особых природных территорий:

Первая категория охраняемых природных территорий делится на две подгруппы (1а, 1b) 1a - строгий природный резерват (участок с нетронутой природой) (Strict nature reserve) - защита природы и поддержание естественного развития нетронутой окружающей среды, представляющей интерес для научных целей, экологического наблюдения, экологического обучения, сохранения генетических ресурсов в естественном развитии и естественной среде.

1 b. Территория дикой природы (Wilderness area) – охраняемая территория, управляемая главным образом для сохранения дикой природы. Используется для охраны ненарушенных экосистем, проведения научных исследований, экологического мониторинга, жестко лимитирующей и преимущественно безопасной рекреации; в строго ограниченных экологически обоснованных масштабах допускается использование ресурсов аборигенным населением.

II - Национальный парк – территория служит для сохранения природных территорий, а также природных территорий международного значения, в научных, образовательных и рекреационных целях. Категория создана для охраны общенационального или глобального природного и историко-культурного достояния, развития различных видов туризма и отдыха (в регламентированных и научно-обоснованных масштабах), природоохранного просвещения проведения научных исследований и экологического мониторинга; с учетом нужд местного населения допускается жестко лимитирующее использование отдельных видов природных ресурсов.

III - Природный памятник (Natural Monument) - служит для защиты и сохранения национальных природных достопримечательностей в силу их уникальности и особенностей.

IV - Управляемая природная территория, Управляемый природный заповедник, участки дикой природы - служит для поддержания биологического разнообразия и управления природными процессами в целях эффективного сохранения местообитаний различных видов растений и животных и для приумножения их численности, для осуществления научных исследований, экологического мониторинга, работы по природоохранному просвещению и образованию, туризму, местному населению, заселяющему большую часть данных территорий, разрешается контролируемая хозяйственная деятельность.

V – охраняемые наземные и морские акватории, ландшафты (Protected Landscape/Seascape) - служит для сохранения отдельных природных объектов и объектов культурного наследия, развития разных форм рекреации, проведения научных исследований и экологического мониторинга; осуществляется традиционная хозяйственная деятельность в экологически приемлемых формах и масштабах; особое внимание уделяется повышению условий жизни населения и формам хозяйственной деятельности местного населения. Следует отметить, что национальные парки Великобритании относятся к этой категории, что не мешает им называться «национальными парками».

VI – Управляемая ресурсная территория (Managed resource protected area) - служит для поддержания биологического и ландшафтного разнообразия, параметров природной среды, управления с использованием различных видов природных ресурсов, поддержания местной экономики, развития безопасных направлений природопользования, проведения научных исследований и экологического мониторинга, развития рекреации и природоохранного просвещения.

В зависимости от цели создания охраняемых природных территорий и их значимости в международной классификации указаны задачи, которые подразделяются на первичные, вторичные, потенциально возможные и не свойственные охраняемым природным территориям [10, c. 43].

Категории охраняемых природных территорий Задачи	Iа	Ib	II	III	IV	V	VI
Научные исследования	1	3	2	2	2	2	3
Охрана дикой природы	2	1	2	2	3	-	2
Сохранение видов и генетического разнообразия	1	2	1	1	1	2	1
Поддержка самостоятельных экологических служб	2	1	1	1	-	2	1
Туризм и рекреация	-	-	1	1	1	1	3
Образование	-	-	2	2	2	2	3
Устойчивое использование природных ресурсов	-	-	3	3	-	2	1
Сохранение традиционной самобытной культуры малочисленных народов.	-	-	-	-	-	1	2

Примечание. В данной таблице, в таблицах 2, 3, 5 использованы следующие обозначения задач: 1-первичные задачи, 2-вторичные задачи, 3-потенциально возможные задачи, - несвойственные охраняемым природным территориям задачи [41, с. 8].

VII- антропологический резерват / природная биотическая территория (Natural Biotic Area/Anthropological Reserve) – территория служит для сохранения естественных природных условий, на которой проживают люди.

Следующие две категории указаны в классификации ООН и были инициированы всемирной международной организацией ЮНЕСКО.

VIII - биосферный резерват ЮНЕСКО

IX - объект всемирного наследия ЮНЕСКО. Территории обладают статусом международного значения.

Особенностью международной классификации охраняемых природных территорий является выделение в ней территорий, являющихся биосферными резерватами. Их развитие основывается на Севильской стратегии для биосферных резерватов. В настоящее время Всемирная сеть биосферных резерватов охватывает более 529 территорий в 105 странах, 6 из них трансграничные.

Данный список категории ООПТ, по мнению Л.А. Юдановой, также дополняют зеленые зоны городов, заповедно–охотничьи хозяйства, места обитания редких и исчезающих видов животных и растений, природно-исторические парки, различные лесонасаждения. К числу ОПТ еще нередко относят также мемориалы, музеи и подобные им объекты [17, с. 11].

Особо актуальным является вопрос о включении национальных природных территорий в международный список ООПТ.

По мнению большинства исследователей и практиков [42][43], очень немногие из заявленных в перечень International Union the Conservation of Nature (IUCN) – Международный союз охраны природы (МСОП) ООПТ соответствуют требованиям ООН. Международная регистрация ООПТ – исключительно важный вопрос. Развиваю данную точку зрения, А.В. Любимов и М.М. Кудряшов заявляют, что излишне строгое следование критериям ООН и длительное международное непризнание национальных ООПТ приводит к потере заинтересованности государств к этому виду деятельности и, в дальнейшем к отрицательным последствиям для природоохранного движения [44].

Положительные стороны системы определений ООПТ Международного союза охраны природы были высказаны зарубежными учеными К. Бишоп, Н. Дадли, А. Филипс, С. Столтон, которые указали на то, что система определений МСОП сыграла важную роль в качестве механизма унификации национальных наименований ООПТ. Позитивным моментом стало то, что приведение названий ОПТ в соответствие с классификацией – процесс добровольный. Современная система категорий приспособлена для учета региональных различий и подходов. Она действительно позволяет избежать путаницы, возникающей, к примеру, когда как охраняемые культурные ландшафты Великобритании и ОПТ с гораздо более строгим режимом охраны в Австралии именуются одинаково. При изучении практики внедрения системы определений ООПТ МСОП в некоторых странах ученые сделали ряд замечаний о том, что государства создали собственные системы классификации ОПТ, очень близкие системе МСОП и даже внесли соответствующие изменения в законодательство. С этой точки зрения классификация может быть признана успешной. С другой стороны, по-прежнему остается много вопросов о точности соотнесения территории с той или иной категорией и об оценке эффективности деятельности ОПТ на основе ее задач. Особенно много проблем возникает в странах, где население не говорит по-английски, по-французски и по-испански. Так, языковая проблема считается одной из причин возникновения путаницы с внедрением системы МСОП [45, с. 92].

Иными словами, система определений, несомненно, помогает улучшить международную коммуникацию в области ООПТ и более ясно и детально осмыслить задачи охраняемых территорий в Республике Казахстан.

Различия между национальными названиями и наименованиями ОПТ по классификации МСОП наиболее сильны в Европе, где «национальные парки» большинства стран, по сути, являются охраняемыми ландшафтами/акваториями категории V. Таковы все национальные парки Великобритании. Ценность определений МСОП заключается в том, что категория отражает ключевые задачи данной территории, что можно использовать как основу для сравнения национальных подходов к сохранению биоразнообразия и создания ООПТ. Указание объекта управления и сохранения как главного элемента системы категорий МСОП устраняет все противоречия и не зависит он того или иного наименования ООПТ.

В соответствии с системой определений ООПТ МСОП категория «Заповедник» делится на две подкатегории Ia и Ib. Ia – это первая, а значит «высшая» категория, а категория Ib, это «вторичная» как кажется на первый взгляд. Но категория, установленная МСОП, выделяет их по функциональному принципу и только классифицирует ООПТ, а не ранжирует их по значимости. Таким образом, категория «заповедник», относится и к категории Ia, и к категории Ib, национальным парки и к категории II, и к категории V.

Система определений МСОП разделяет ООПТ на категории в зависимости от степени человеческого вмешательства, соответственно категории I и III являются участками, где человеческая деятельность строго лимитирована, а категории IV и V обозначены как участки, испытывающие наибольшее человеческое влияние и изменены им.

Таким образом, классификация ООПТ представляет собой весьма серьезную задачу, которую необходимо решить совместными усилиями государственных органов и неправительственных организаций и ученых.

Проводя исследования данного вопроса, Л.А. Юданова выделяет классификацию, предложенную на Второй всемирной конференции [46, с. 388-396], в основу которой были положены цели охраняемых территорий. Согласно ей, сохранению должны подлежать естественные сообщества в «диком» виде, исключительные по живописности природные ландшафты, антропогенные «структуры» - антропологические, археологические и исторические памятники, ландшафты исключительной красоты, созданные человеком.

По данной классификации предполагается выделение трех классов охраняемых территорий.

Первый класс –

а) природные ландшафты, на которых сохраняется природа в естественном состоянии;

б) управляемый природный парк, где допускается регулирование природных процессов на основе научных данных, контроль за научной работой, но запрещена прокладка дорог, троп, создание пунктов обзора для туристов;

в) территории, на которых предоставляются рекреационные возможности, но не предусмотрен туристический сервис.

Второй класс – это охраняемые окультуренные территории – аграрные и другие ландшафты, измененные человеком.

Третий класс – другие охраняемые территории, на которых могут допускаться рубка леса, заготовка сена, рекреация, но при этом обязательно должно сохраняться их основное назначение как охотничьих, лесоводственных и рекреационных земель. Неудобство пользования этой классификации заключается в трудности первоначального отнесения охраняемых территорий к группам «Ia» и «Ib» первого класса, поскольку, например, с течением времени они могут переходить из одного подкласса в другой. Поэтому выделение таких территорий представляется в известной мере условной [17, с. 11]. Это один из примеров попытки классификации ООПТ в мировой практике, но и эта система, как мы видим, не является полной и охватывающей все виды природных территорий, которые только возможны.

В качестве другого примера можно привести функциональную классификацию С.М. Стойко, автор выделяет восемь основных критериев природоохранной оценки заповедных территорий. Главным достоинством в области практической применимости и в то же время основным недостатком в научной логике построения рассматриваемой классификации является то, что она базируется на формальных признаках и определениях «типов заповедных объектов», которые сами по себе не служат функциональным началом [47],[48].

В российской литературе по охране природных территорий было предпринято немало попыток создать единую классификацию ОПТ. Например, А.М. Краснитцкий предлагает все формы охраняемых территорий разбить на три группы по стратегическому назначению, генеральным функциям способам охраны и организации управления, Ф.Р. Штильмарк и Н.С. Реймерс в своем варианте классификации за основу принимают сложную взаимосвязь ОПТ [4, 98].

В. Громов, в одном из своих обзоров, указывает, что установление единой классификации видов ООПТ стран Центральной Азии с законодательным закреплением аналогичного для всех стран региона режима охраны каждого вида ООПТ обеспечит функционирование существующих и вновь создаваемых ООПТ в качестве ядер экологической сети с учетом рекомендаций развития экологических сетей в Центральной Азии и ускорит процесс создания трансграничных ООПТ [49, с. 9].

При рассмотрении типов классификации ООПТ видно, что все они довольно сходны между собой, но в каждой есть свои определенные возможности. Cчитается, что проблема единого определения классификации ООПТ изначально лежит в географическом расположении того или иного государства, далее, за основу берутся функциональные признаки, как указывает В. Громов, все зарубежные охраняемые природные территории в различной степени допускают рекреационную нагрузку, в то время заповедники, расположенные на территории стран СНГ, обычно закрыты [49, с. 12] далее следуют стратегии управления, режимы охраны, степень сохранности, научной необходимости, существования, уровнем техногенеза, урбанизации ландшафтов, своеобразием правовых и экономических аспектов.

«Однако при всем многообразии мнений о положительных и отрицательных сторонах международной классификации мировое сообщество заявило, что к 2013 году определения категорий ОПТ будут рассматриваться как теоретическая и практическая основа планирования, управления и мониторинга состояния охраняемых природных территорий мира. Классификация МСОП будет использоваться в качестве инструмента управления ОПТ национальными правительствами, международными структурами (такими как Конвенция о биологическом разнообразии), бизнесом, неправительственными организациями и местными сообществами. Система категорий будет служить основой для планирования сетей охраняемых территорий в контексте устойчивого развития, а также по принятию решений по политическим вопросам, оказывающим непосредственное влияние на деятельность ОПТ. Присвоение категории МСОП будет являться важной частью процесса планирования развития конкретных охраняемых территорий. При этом в процесс управления ОПТ будут активно включаться все заинтересованные стороны, представляющие широкий спектр интересов. Вопросы и протесты против присвоения той или иной ОПТ определенной категории будут проходить через единую международную систему подачи жалоб. Национальные службы ОПТ будут привлекать независимых экспертов к проведению сертификации правильности назначения категорий. Всемирная комиссия по охраняемым территориям МСОП будет обеспечивать поддержку развитию системы категорий, в т.ч. обновление руководства, повышение квалификации лиц, применяющих систему, и мониторинг ее эффективности. Материалы по охраняемым территориям будут собираться, анализироваться и доводиться до широкой общественности Всемирным центром природоохранного мониторинга. В числе представляемой им информации будут не только сведения о размерах, местоположении и задачах ОПТ, но также и об эффективности управления территориями, менеджмент-планах и пр. База данных будет постоянно обновляться через контакты с национальными службами ОПТ» [45, с. 137].

Вместе с тем многообразие видов категорий ООПТ в мире и их различных вариаций, породило в Великобритании разнообразие названий категорий природных территорий. В частности, территориями, обеспечивающими защиту для флоры и фауны, с учетом геологической и физиологических особенностей, выделяются участки Специального Научного интереса (SSSIs) и отдельные участки Научного интереса (ASSIs) в Северной Ирландии - Морские Заповедники (MNRs). Так же как и другие национальные обозначения (например, Национальные заповедники), эта система обеспечивает установленную законом защиту для земных и прибрежных оффшорных участков, которые важны для всего Европейского Союза (сеть Natura 2000) [53] и имеют глобальный масштаб (например, водно-болотные угодья Международного значения).

Территории парков и заповедников объявлены «национальными», так как являются ценнейшими природными ландшафтами, обеспечивающими возможность для сохранения биоразнообразия и рекреации в Великобритании.

Следующее обозначение категории ООПТ в Великобритании - местные заповедники – не входят в единую систему ООПТ и могут менять свой правовой режим в зависимости от предоставленной защиты государством. Кроме обозначений для участков со специфическими естественными особенностями существуют пейзажные обозначения, категорий, которые созданы в целях защиты и охраны любых природных участков (например, Области Выдающейся Естественной Красоты) или международные (например, естественные Участки Мирового Природного Наследия), значение обозначено с точки зрения их выдающейся сценической важности. Великобритания имеет полувековую историю опыта существования категории V.