Задача 1
Вид материала | Задача |
- Программа курса лекций «Математические методы и модели исследования операций», 27.98kb.
- Т. М. Боровська кандидат технічних наук, доцент І. С. Колесник, 118.17kb.
- Разновозрастная итоговая проектная задача 1-4 классы, 87.27kb.
- Программа дисциплины Алгоритмы на графах Семестр, 13.21kb.
- Гиперкомплексных Динамических Систем (гдс) задача, 214.67kb.
- Домашнее задание по Теории информационных процессов и систем, 267.24kb.
- Задача линейного программирования Задача о «расшивке узких мест», 5.51kb.
- Программа учебной дисциплины вариационные методы в физике (спецкурс, дисциплины, 147.31kb.
- Варианты контрольных работ контрольная работа №1 (3 семестр), 237.84kb.
- Ручаевского Дмитрия Александровича. Карасик Л. В 1997-98 уч год. Основная часть Античная, 202.33kb.
Резюме отчета
«Первичная оценка возможностей повышения финансовой устойчивости проектных особо охраняемых природных территорий»
Исполнитель работы – консультант Тырлышкина Марина Вячеславовна.
Цели работы: первичная оценка потенциала развития внебюджетной деятельности проектных особо охраняемых природных территорий; подготовка, сбор первичная оценка информации, необходимой для составления программы действий по внедрению финансовых механизмов повышения финансовой устойчивости ООПТ и совершенствования нормативно-правовой базы в указанно сфере.
В соответствии с техническим заданием были выполнены следующие работы:
1. Изучение и анализ национального опыта по созданию и реализации механизмов устойчивого финансирования ООПТ.
2. Анализ федеральной и региональной законодательной базы, методической основы по устойчивому финансированию ООПТ.
3. Первичная оценка текущего финансового состояния проектных ООПТ, выработка предложений по внедрению приоритетных мероприятий и финансовых механизмов повышения устойчивости финансирования проектных ООПТ.
Задача 1.
Общая площадь ООПТ, с учетом лечебно-курортных местностей и курортов и других типов ООПТ, также отнесенных 33-ФЗ к особо охраняемым природным территориям, составляет около 12% территории России. Такая значительная территория должна эффективно управляться для устойчивого развития общества и обеспечения экологической безопасности страны. В систему особо охраняемых природных территорий Российской Федерации входят (Кревер О.Н., 2008):
- 101 государственный природный заповедник (1,6% площади страны),
- 40 национальных парков (0,41%),
- 69 государственных природных заказников федерального значения (0,73%),
- 2854 государственных природных заказника регионального значения (4,26%),
- 9235 памятников природы (0,24%),
- 59 природных парков регионального значения (1,05%).
Для первичной оценки возможностей повышения финансовой устойчивости проектных особо охраняемых природных территорий был проведен анализ национального опыта создания и реализации механизмов устойчивого финансирования государственных природных заповедников, национальных парков, государственных заказников и региональных природных парков. Вследствие некоторой схожести задач, опыт национальных парков может быть использован для развития внебюджетной деятельности региональных природных парков, а заповедников – для природных заказников. Учитывая сложившуюся в последние годы практику финансирования ООПТ от контрольных цифр предыдущего года (с учетом инфляции), анализ был проведен по итогам только одного года (2007).
Проанализировано бюджетное и внебюджетное финансирование ряда российских ООПТ за 2007 год. Для оптимизации деятельности проектных ООПТ может быть применен опыт заповедников, имеющих наилучшие показатели по внебюджету в абсолютном (тыс.руб.) или в относительном (% к бюджету) выражении: Кивач, Волжско-Камского, Саяно-Шушенского, Приокско-Террасного, Белогорье, Пасвик, Кавказского, Жигулевского, Северо-Осетинского, Шульган-Таш, Лазовского, Кроноцкого, Лапландского заповедников.
Внебюджет заповедников формируется в основном доходами от собственной деятельности самих учреждений (69151,5 тыс.руб.), на втором месте среди внебюджетных источников - иностранные гранты (20944,3 тыс.руб.), на третьем месте – средства спонсоров (15367,8 тыс.руб.), чуть меньше поступает средств из бюджетов субъектов РФ (12164,2 тыс.руб.) (2007 год).
Первое место среди источников внебюджетных доходов в собственной деятельности заповедников занимает экологический туризм – 23% от всего внебюджета (услуги проводников и экскурсоводов, гостиницы, сервис, сувенирная продукция, экспериментальные питомники), на втором месте по объему полученных средств стоит выполнение договорных научно-технических работ (21%), штрафные санкции принесли заповедникам в 2007 году 18% внебюджетных доходов (поступления от штрафов и исков, возмещение ущерба). В дальнейшем можно ожидать значительный рост доли экотуризма во внебюджетном финансировании заповедников и национальных парков, учитывая положительную динамику объемов рекреационных услуг, предоставляемых федеральными ООПТ (по данным Кревер О.Н., 2008).
Штрафы и иски о возмещении вреда, хотя и составили в 2007 году значительную часть внебюджетных доходов заповедников, не могут рассматриваться как дополнительный источник доходов в будущем, так как в российской законодательстве произошли изменения, в соответствии с которыми 100% сумм исков должны перечисляться в местный бюджет (по месту причинения вреда окружающей среде). Возмещение ущерба не хотелось бы рассматривать как источник доходов заповедника, так как за каждой полученной суммой стоит факт нанесенного урона природе.
Внебюджет национальных парков формируется практически только доходами от собственной деятельности самих учреждений (412141,9 тыс.руб.), на втором месте -средства из бюджетов субъектов РФ (7012 тыс.руб.), чуть меньше средств иностранных грантов (4745,8 тыс.руб.) и средств спонсоров (4537,5 тыс.руб.) (данные 2007 года).
В целом, следует отметить, что крупные поступления за счет грантов, спонсорских средств или региональных/местных бюджетов единичны и не могут существенно повлиять на устойчивость финансирования национальных парков. Опыт успешных национальных парков показывает, что только повышение эффективности собственной деятельности значительно увеличивает доходы учреждений, что позволяет им в полном объеме выполнять свои задачи в условиях неполного бюджетного финансирования.
Для оптимизации деятельности проектных ООПТ может быть применен опыт следующих национальных парков: Сочинский, «Приэльбрусье», «Куршская коса», «Лосиный остров», «Прибайкальский», «Нижняя Кама», «Плещеево озеро», «Башкирия», «Угра», «Кенозерский», «Тункинский», «Самарская Лука», «Себежский». Первое место среди источников внебюджетных доходов в собственной деятельности национальных парков занимают услуги экотуризма, второе – аренда, третье – штрафы и иски.
При этом главными источниками внебюджетных поступлений для национальных парков в 2007 году являлись (в порядке убывания): Собственные средства, Поступления от субъектов Российской Федерации, Иностранные гранты, Спонсорские средства, Муниципальные средства.
В отчете представлен опыт повышения финансовой устойчивости государственного природного заказника федерального значения «Южно-Камчатский». С целью интеграции заказника в социально-экономическую структуру юга Камчатской области разработана программа содействия региональному социально-экономическому развитию. Программой предусмотрены развитие экологического туризма и экологических знаний населения, диверсификация природопользования населением, привлечение для этого средств международных и отечественных проектов и фондов. Заказником осуществляется привлечение населения в систему рекреационного обслуживания:
- консультационная и правовая помощь в развитии гостевых домов;
- привлечение местного населения к работе по сопровождению туристов на территории (гужевой транспорт, автотранспорт);
- развитие системы дополнительных услуг.
Опыт повышения финансовой устойчивости ООПТ регионального значения представлен четырьмя особо охраняемыми природными территориями Камчатки, включенными в Список объектов Всемирного Наследия: Кроноцкого государственного природного биосферного заповедника, государственного природного заказника «Южно-Камчатский», природных парков «Налычево» и «Быстринский». Важно отметить, что для каждой территории разработаны планы управления (менеджмент-планы) на 2004-2008 гг. В отчете представлены различные направления деятельности Природных парков, направленной на интеграцию в социально-экономическое развитие территорий и на привлечение дополнительных средств – экотуризм, привлечение к управлению территорией коренных народов, поддержка малого бизнеса по устойчивому использованию недревесных продуктов леса, реализация тратегии совместного производства товаров и услуг парка и малого бизнеса, использующего его ресурсы и пр.
Задача 2.
Проведен анализ федеральной и региональной законодательной базы, методической основы по устойчивому финансированию ООПТ.
Законодательством РФ не предусмотрена деятельность ООПТ, направленная на извлечение прибыли. ООПТ, являясь некоммерческими организациями, могут оказывать платные услуги в установленном порядке в соответствии с возложенными на них задачами; направлять полученный в результате доход на содержание и развитие учреждения, материальное стимулирование работников.
В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» государственные природные заповедники являются юридическими лицами, которые не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, то есть являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет средств федерального бюджета природоохранного учреждения. Государственные природные заповедники распоряжаются в установленном порядке следующими средствами: от научной, природоохранной, рекламно-издательской и иной деятельности, не противоречащей задачам государственных природных заповедников; в счет возмещения ущерба, причиненного природным комплексам и объектам, расположенным на территориях государственных природных заповедников; от реализации конфискованных в установленном порядке орудий охоты, рыболовства и продукции незаконного природопользования; в порядке безвозмездной помощи и благотворительных взносов.
В статье 20 Закона об ООПТ определено, что природные парки являются юридическими лицами, которые не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, то есть являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации природоохранного учреждения. Средствами природных парков, которыми они распоряжаются в установленном порядке, являются следующие получаемые дирекциями природных парков средства: а) в счет возмещения ущерба, причиненного в результате деятельности физических и юридических лиц; б) от рекреационной, рекламно-издательской и иной деятельности, не противоречащей задачам природных парков; в) в порядке безвозмездной помощи физических и юридических лиц, в том числе иностранных граждан и международных организаций.
Статьей 22 Закона об ООПТ установлено, что порядок финансирования дирекций государственных природных заказников регионального значения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Главные методические подходы в сфере совершенствования функционирования ООПТ федерального значения сформулированы в «Основных направлениях развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 года» утвержденных приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 22.04.2003 № 342.
В данном документе отмечено, что в сфере совершенствования законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях в части функционирования и устойчивого финансирования государственных природных заповедников и национальных парков необходимо:
- Внести изменения и дополнения в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», уточняющие вопросы обеспечения регулируемого туризма и отдыха в национальных парках.
- Привести в соответствие с федеральным законодательством законы субъектов Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях.
- Внести необходимые изменения и дополнения в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах в части освобождения государственных природных заповедников и национальных парков от уплаты налогов на прибыль и на добавленную стоимость.
Для достижения целей и преодоления основных проблем развития познавательного туризма «Основными направлениями…» признано необходимым реализовать программу действий по следующим направлениям: Экспертный анализ и планирование Создание условий и развитие материальной базы познавательного туризма, Работа с местным населением, Рекламно-информационное обеспечение, маркетинг и продвижение туристического продукта на внутреннем и внешнем рынках, Кадровое обеспечение, Организация туристической деятельности.
В «Основных направлениях…» уделено большое внимание интеграции ООПТ в социально-экономическое развитие регионов. Практическую интеграцию государственных заповедников и национальных парков в социально-экономическую сферу российских регионов в ближайшие годы представляется целесообразным рассматривать в следующих аспектах: Экономический; Природоохранный; Просветительский; Научный.
В отчете также затронута тема Докладов о результатах и основных направлениях деятельности Министерства (ДРОНД) - основной формы среднесрочного бюджетного и стратегического планирования, начиная с уровня Правительства Российской Федерации и заканчивая уровнем каждого конкретного бюджетного учреждения.
Задача 3.
В рамках третьей задачи дана первичная оценка текущего финансового состояния проектных ООПТ и представлены предложения по внедрению приоритетных мероприятий и финансовых механизмов повышения устойчивости финансирования проектных ООПТ.
Проектные территории являются особо охраняемыми природными территориями различного значения, деятельность которых регулируется Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», а также законодательными актами регионального значения:
Наименование ООПТ | Место нахождения | Статус ООПТ | Ведомственная подчиненность | Государственное управление и государственный контроль в области функционирования |
Астраханский государственный природный биосферный заповедник | Астраханская область | федерального значения | В ведении Росприроднадзора (в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 № 404 передается в ведение Минприроды России) | Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды (Минприроды России, Росприроднадзор) |
В период 2003-2007 годов финансирование Астраханского заповедника было достаточно стабильным. Рост доходов происходил, в основном, за счет увеличения бюджетного финансирования и доходов от собственной деятельности заповедника. Общая сумма внебюджетных поступлений в 2007 году составила 17 452,00 тыс. руб, из которых 71% - доля бюджетного финансирования. Средства грантов в 2007 году: Грант ПРООН/ГЭФ составил 1307,0 тысяч рублей, Грант Всемирного фонда дикой природы - 277,0 тысяч рублей, спонсорские средства - 300,0 тысяч рублей от коммерческих структур, 100,0 тысяч рублей – от частных лиц. Поступления от собственной деятельности Заповедника можно проранжировать в порядке убывания сумм доходов: плата за сервисные, в том числе транспортные услуги; от договорных научно-технических работ; проведение экологической практики и эколагерей; поступление штрафных и исковых сумм; плата за пользование услугами гостиниц и остановочных пунктов; за посещение заповедной территории; за посещение музея природы; за услуги проводников и экскурсоводов; платы видео- и фотосъемки; за проезд по заповедной территории. | ||||
Государственный природный заказник «Ильменно-бугровой» | Астраханская область | регионального значения | В ведении Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области | Уполномоченный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природопользования Администрации Астраханской области |
Общее финансирование заказника «Ильменно-Бугровой» в 2007 году составило 731,71 тыс.рублей, из них бюджетные средства – 100%, внебюджетных поступлений нет. | ||||
Природный парк Волго-Ахтубинская пойма | Волгоградская область | регионального значения | В ведении Государственного комитета по охране окружающей среды Волгоградской области | Уполномоченный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природопользования Администрации Волгоградской области и федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды |
Общая сумма поступлений Природного парка составила в 2007 году 6 823,81 тыс. руб, из которых бюджетные средства - 81%. Основную часть внебюджетных доходов природного парка в 2007 году составили средства ПРООН/ГЭФ, затем доходы от проведения НИР по договорам, полученная парком от экскурсионного обслуживания, финансовая помощь от юридических лиц и за услуги по уточнению режимов хозяйственной деятельности, средства муниципального бюджета, транспортных услуг. | ||||
Природный парк Республики Калмыкия | Республика Калмыкия | регионального значения | В ведении Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Республики Калмыкия | Уполномоченный государственный орган Республики Калмыкия в области управления особо охраняемых природных территорий регионального значения. |
Общее финансирование природного парка Республики Калмыкия в 2007 году составило 3495,45 тыс.рублей, в том числе бюджетные средства – 23%, |
В целом, можно вполне обоснованно отметить, что природному парку Республики Калмыкия и Ильменно-Бугровому заказнику, также как и природному парку «Волго-Ахтубинская пойма», недостаточно имеющихся внебюджетных средств, при этом используются не все возможные источники дополнительных доходов.
Предложения по внедрению приоритетных мероприятий и финансовых механизмов повышения устойчивости финансирования проектных ООПТ для дальнейшего отбора и внедрения
В сфере развития экологического туризма и рекреационного обслуживания:
Разработка совместных региональных и муниципальных программ по развитию рекреационного комплекса (взаимосогласование планов развития проектных ООПТ и программ социально-экономического развития регионов, развитие совместных направлений рекреационной деятельности с туристскими фирмами, сертификация туристских маршрутов).
Заключение договоров с туроператорами, работающими на охраняемой территории, осуществление программ подготовки и сертификации гидов.
Привлечение населения в систему рекреационного обслуживания (гостевые дома, сопровождение туристов, предоставление гужевого и автотранспорта и др.).
Развитие научного экологического регулируемого туризма (в первую очередь для Астраханского заповедника и заказника Ильмено-Бугровой).
Проведение маркетинга и рекламного продвижения экотуристского продукта проектных ООПТ.
Развитие малого бизнеса для организации экотуризма и рекреационного обслуживания на территориях проектных ООПТ (за исключением Астраханского заповедника и заказника Ильмено-Бугровой).
Рекреационное благоустройство территории природных парков, паспортизация экологических маршрутов и троп природы.
Развитие сети Музеев природы, информационных визит-центров, создание интернет-сайтов, позволяющих информировать население о деятельности и ресурсах проектных ООПТ.
Передача в аренду на конкурсной основе участков региональных природных парков для организации отдыха и экологического туризма (с зачислением арендной платы в бюджет ООПТ).
Осуществление платного любительского рыболовства, спортивной охоты на территориях природных парков в соответствии с установленным зонированием, режимом охраны и лимитами изъятия.
Развитие народных промыслов и ремесел, изготовление и реализация сувенирной продукции.
Организация региональных фестивалей, местных ярмарок народной культуры для популяризации природных парков
Участие природных парков в туристических выставках различного уровня с целью презентации своего турпродукта.
Привлечение добровольцев для волонтёрских работ на территориях проектных ООПТ.
В сфере финансирования:
Утверждение базовых показателей бюджетного финансирования до уровня, обеспечивающего полноценное функционирование проектных ООПТ
Разработка планов управления (менеджмент-планов) для проектных ООПТ.
Осуществление диверсификации природопользования (основным источником доходов должен стать экологический туризм).
Применение опыта Астраханского заповедника по проведению договорных научно-технических работ (для региональных ООПТ).
Привлечение средств международных и отечественных проектов и фондов, благотворителей.
Активное использование возможностей финансирования проектных ООПТ через целевые региональные программы.
Использование опыта Национального фонда «Страна заповедная» по привлечению внебюджетных средств для развития региональных ООПТ.
Разработка символики проектных ООПТ и получение дохода от ее использования сторонними организациями.
Внедрение практики присвоения экологически безопасной продукции, произведенной на территории природных парков, специального знака-маркера с символикой парка.
Стимулирование благотворительной деятельности в пользу проектных ООПТ через снижение местных/региональных налогов (налогооблагаемой базы).
Повышение квалификации менеджеров проектных ООПТ.
В области совершенствования законодательства:
Закрепление правовых механизмов финансирования ООПТ в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.
Обеспечение правовых условий для экологического туризма на территориях ООПТ.
Введение механизма привлечения средств из внебюджетных источников.
Совершенствование регионального законодательства по вопросу передачи на конкурсной участков региональных ООПТ в аренду для целей рекреации.
Совершенствование налогообложения на региональном уровне (налоговое стимулирование экологически чистого производства сельхозпродукции, животноводства, рыборазведения и др.видов разрешенного природопользования на территориях природных парков).
Приведение Положения о Природном парке Республики Калмыкия в соответствие действующему законодательству.
В сфере интеграции ООПТ в региональный контекст:
Организация эффективного взаимодействия проектных ООПТ с местными органами самоуправления, органами власти субъектов Российской Федерации по вопросам уставной деятельности проектных ООПТ (соблюдение установленного режима, сохранение биоразнообразия, организация и проведение экологического просвещения населения, развитие рекреационных услуг, внедрение экологически безопасного природопользования в соответствии с функциональным зонированием территории ООПТ и др.).
Разработка Долгосрочных концепций взаимоувязанного развития проектных ООПТ и регионов.
Создание Общественных консультативных органов при проектных ООПТ для совместного принятия решений (представители государственных структур, органов местного самоуправления, местных общин, неправительственных экологических организаций, хозяйствующих субъектов).
Создание Клубов друзей (для каждой проектной ООПТ).
Создание региональной ассоциации проектных ООПТ для координации совместной деятельности.