Г. Б. Мирзоев правоохранительная деятельность государства и вопросы общественного контроля москва, 2006 г. Аннотация

Вид материала

Книга

Содержание К тыльной стороне обложки (под фотографией) Глава III. Институты гражданского общества и возможности их влияния на реализацию правозащитной функции государства. Глава V. О социальной значимости проблемы жертв преступлений и злоупотребления властью Глава VII. Уголовно-процессуальное право как отражение и средство реализации государственной политики борьбы с преступностью. Глава X. УПК РФ 2001 г. о статусе потерпевшего. Глава ХIII. Воспитать юриста. 4. Федеральный закон «об общественных объединениях» 6. Федеральный закон «об адвокатской деятельности и адвокатуре в российской федерации» 1.Функциями государства Правозащитная функция 3. Правоохранительная система Претензии прежде всего адресуются органам МВД Федеральной службы безопасности 3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе расс 4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дел 2. Заявление или жалоба, направляемые Уполномоченным в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 настоящей статьи, государственной по Правовой статус общественных объединений. Народ, лишенный контроля над государственной властью, обрекает себя на прозябание и несвободу. Общественные объединения адвокатов России. Жертвы злоупотребления властью. ... Полное содержание

Подобный материал:

• Правоохранительные органы, 2010.23kb.
• Вопросы для собеседования, 20.31kb.
• Конституции Российской Федерации, а именно участия граждан в управлении делами государства., 132.37kb.
• Методические материалы для слушателей заочной формы обучения специальность 030505., 1092.03kb.
• Мирзоев Тигран Мирзоевич 1 категория 2006 год 3 Мультимедийная презентация, 17.04kb.
• Рабочая программа учебной дисциплины история отечественного государства и права, 290.89kb.
• Механизм воздействия инфразвука на вариации магнитного поля земли, 48.07kb.
• Федеральный государственный образовательный стандарт среднего профессионального образования, 387.64kb.
• Органы, осуществляющие правоохранительную деятельность, 33.76kb.
• Рабочая программа дисциплины физическая культура по специальности среднего профессионального, 386.38kb.

Г.Б. Мирзоев


ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА И ВОПРОСЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ


Москва, 2006 г.


Аннотация

В предлагаемой вниманию читателей книге отражены результаты исследования, дающие убедительное представление о беспомощности правоохранительной системы в обеспечении безопасности и защищенности человека и гражданина в современной России. Показано удручающее положение жертв общеуголовной преступности и терроризма. Сопутствующее реформам падение авторитета государственных институтов, права и морали, нарастание чиновничьего произвола привлекают внимание автора к необходимости дальнейшей активизации правозащитной и контролирующей деятельности институтов гражданского общества. Обосновывается необходимость целенаправленного формирования профессионального правосознания юристов, нравственного воспитания кадров правоохранительных органов, суда, адвокатуры.

Книга рассчитана на работников правоохранительной системы, активистов неправительственных правозащитных формирований, преподавателей и студентов юридических учебных заведений, широкий круг читателей.


К тыльной стороне обложки (под фотографией)

Пусть способствуют наведению порядка в Стране те соотечественники, которые осознали значение активной жизненной позиции и приблизились к пониманию роли институтов Гражданского общества.

Член Общественной палаты РФ

Г.Б. Мирзоев


Содержание


Предисловие


Глава I. Защита прав человека как конституционная функция государства и роль правоохранительных органов в её реализации.


Глава II. Институт Уполномоченного по правам человека.


Глава III. Институты гражданского общества и возможности их влияния на реализацию правозащитной функции государства.


Глава IV Гражданское общество и адвокатура.


Глава V. О социальной значимости проблемы жертв преступлений и злоупотребления властью


Глава VI. Государственная политика борьбы с преступностью и вопросы защиты прав человека.


Глава VII. Уголовно-процессуальное право как отражение и средство реализации государственной политики борьбы с преступностью.


Глава VIII. Арест и его последствия.


Глава IX. Развитие российского уголовно-процессуального законодательства о статусе потерпевшего.


Глава X. УПК РФ 2001 г. о статусе потерпевшего.


Глава XI. Жертвы террористических актов и проблемы их правовой и социальной защиты.


Глава XII. Акт амнистии и проблема прав человека.


Глава ХIII. Воспитать юриста.


Приложения.


1. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (4 апреля 2005 года N 32-ФЗ)


2. Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2006 г. N 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам».


3. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ)


4. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ»

(Принят Государственной Думой 14 апреля 1995 года. С последующими изменениями).


5. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ» (ПринятГосударственной Думой 8 декабря 1995 года. С последующими изменениями).


6. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ АДВОКАТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И АДВОКАТУРЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

(Принят Государственной Думой 26 апреля 2002 года. С последующими изменениями).


Введение


В те, теперь уже ставшими отдалёнными времена, когда первые ростки рыночной идеологии едва пробивалась через мифологизированное социалистическое правосознание, а в систему экономических отношений не без опасений внедрялись институты частной собственности, остро стояла задача создания приемлемого статуса новых предпринимателей и способов их правовой защиты. Естественной реакцией на «вызовы эпохи» было исследование этих процессов в социологическом и правовом аспектах. Моя причастность к той работе вылилась в подготовку диссертации по актуальной в то время проблематике, опубликование ряда статей, научных докладов и монографий, совершенствование организационных форм правовой помощи. Это в прошлом. А что в перспективе?

Ныне эйфория перемен сменилась трезвой оценкой происходящих в стране процессов. Многие ожидания оправдались, но рассеялись и иллюзии. И очевидным стал факт: дорогу к приемлемому будущему устилают, как всегда, отнюдь не розы. Нарастающая коррупция госаппарата и его бюрократизация, отдаление правоохранительных структур от населения, преступность, обретающая всё более устрашающие качества и формы, детская безнадзорность и обнищание населения не оставляют надежд на скорый успех в построении правового государства и обеспечении цивилизованной жизни. Уже не выдаётся за исключительное достижение создание института Уполномоченного по правам человека и разного рода комиссий при Президенте, призванных стимулировать позитивные общественные процессы. Всё более обнадёживающей становится идея соединения усилий государства и общества в наведении порядка в стране, создания эффективных форм общественного контроля деятельности бюрократических структур. Знамением времени стало массовое движение неправительственных организаций с правозащитными полномочиями. Создана и приступила к работе Общественная палата, многочисленные комиссии которой должны охватить своим влиянием и контролем чуть ли не все сферы общественных отношений и деятельности государственного аппарата.

Задача: не скомпрометировать эти начинания, способствовать их позитивным акциям и успешному продвижению к поставленным целям. Для этого требуется не только соответствующий эмпирический мониторинг, но и научный поиск путей идеологического, правового и организационного обеспечения общественных инициатив и действий.

Чтобы принять участие в этой работе и сделать исследование посильным, я попытаюсь ограничить его объект для себя одним направлением, в наибольшей степени отвечающим моему научному и практическому опыту. Это направление - связь деятельности общественных движений с практикой правоохранительных органов государства. Именно в этой сфере конфликты достигают наибольшей остроты. Здесь «под сенью закона» гипотетический преступник оказывается лицом к лицу с представителями власти и жертвой преступления, ищущей воздаяния за причиненное зло. И далеко не всегда побеждают закон и справедливость.

С учётом заявленной темы для меня первостепенный интерес представляют проблемы правового обеспечения деятельности государственных правоохранительных органов и неправительственных правозащитных организаций по борьбе с преступностью, проблемы защиты личности в уголовном судопроизводстве, способы повышения реального вклада Общественной палаты и неправительственных организаций в отправление государством правозащитной функции. Отсутствие необходимой информации о реальных плодах деятельности неправительственных правозащитных организаций, а также крайне ограниченный опыт работы Общественной палаты РФ, позволяли наметить лишь контуры многих обсуждаемых проблем. Они ещё ждут своих исследователей.

А пока идёт спор о том, что есть гражданское общество, существует ли оно у нас и можно ли объединить понятием гражданского общества 500 тысяч общественных организаций, зарегистрированных в России. Об этом, в частности, шла речь на Первой Российско-Французской конференции, посвященной проблемам гражданского общества (Москва, 8 сентября 2006 г.).

Сложность и многоаспектный характер темы заставляли меня в ряде случаев обращаться за советами к коллегам, и я крайне признателен известному ученому-правоведу профессору Бойкову А.Д. за участие в подготовке отдельных разделов этой книги (главы IV, V, XIII).

В процессе работы над книгой многие выдвигаемые положения, казавшиеся наиболее актуальными либо спорными, выносились на обсуждение научных конференций, организуемой Гильдией российских адвокатов, публиковались в виде статей в центральных газетах и юридических журналах (материалы глав I, IV, VI, VIII, XII,XIII и др.).

С изданием этой работы я не считаю свою миссию завершенной. Требуются немалые усилия по научному обеспечению ведущихся реформ, совершенствованию законодательства, правоохранительной деятельности, организации подлинной, а не показной защиты прав человека. Долг учёного и практикующего юриста не позволяет стоять в стороне от этих процессов.


ГЛАВА I. Защита прав человека как конституционная функция государства и роль правоохранительных органов в её реализации.


1.Функциями государства принято считать важнейшие направления деятельности государственных механизмов по управлению обществом. Они находятся в тесной зависимости от целей и задач, стоящих перед обществом на каждом историческом этапе развития и потому не являются неизменными. Выделяют функции постоянные и временные, главные и вспомогательные, внутренние и внешние. Их ориентировочный перечень позволяет судить не только о многообразии задач, стоящих перед государством, но и составить представление о необходимой структуре органов государственной власти и их возможных взаимодействиях с институтами гражданского общества. К внутренним функциям относят такие сферы деятельности, как политическая, экономическая, социальная, экологическая, налоговая, обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан. К внешним функциям относятся обеспечение обороны страны, интеграции в мировую экономику, поддержание мирового порядка (борьба с терроризмом, различными видами транснациональной преступности и пр.). Среди форм реализации государственных функций выделяют правовые формы (законотворческую, исполнительную, контрольно-надзорную и правоохранительную) и организационные, связанные с созданием государственных органов для выполнения конкретных задач и обеспечением условий их эффективного функционирования. В числе последних не только кадровое и материально-техническое обеспечение, но и опора на общественность, различные структуры её самодеятельности. Это осознавалось руководителями советского государства, но было забыто в пылу либерально-демократических реформ и осознаётся ныне как актуальность.

Функция защиты прав и свобод человека, обеспечение законности и правопорядка реализуется системой государственных правоохранительных органов. В прошлом они тесно контактировали с общественностью через добровольные народные дружины охраны порядка, общественных помощников на предварительном следствии, представителей производственных и учебных коллективов в суде, систему товарищеских судов по месту жительства и в трудовых коллективах и пр. Гражданское общество и ныне через свои институты и органы самодеятельности призвано защищать себя, оказывая в необходимых случаях помощь государственным структурам и контролируя государственную власть. Надо полагать этими соображениями определялась позиция Президента В. Путина, который на первом Гражданском форуме в Кремле (ноябрь 2001 г.) сказал: «Правительству нужны компетентные люди из негосударственных структур, которые мыслят современными категориями. Их помощь имеет неоценимое значение». Помним мы и высказывания Президента РФ из его первого Послания Федеральному Собранию, очень важные для понимания значения гражданского общества: «Без развитого гражданского общества государственная власть неизбежно приобретает деспотический, тоталитарный характер. Только благодаря гражданскому обществу эта власть становится на службу человеку, становится защитницей свободы».

О том, что это высказывание не было очередным красивым лозунгом, а отражало устойчивую политическую установку, свидетельствуют и последующие акции Президента в направлении укрепления связей с институтами гражданского общества. Об этом же содержится напоминание и в Послании Президента 10 мая 2006 г.: «Убеждён, что ни одну из актуальных задач, стоящих перед нашей страной, мы не сможем решить без обеспечения прав и свобод граждан, без эффективной организации самого государства, без развития демократии и гражданского общества»¹.

Создание неправительственных организаций, поддержка государства в их укреплении и функционировании – следствие этой политики. Её апофеозом явилось формирование Общественной палаты с достаточно сложным общественно-государственным статусом.


2. Правозащитная функция современного российского государства нашла относительно чёткое закрепление в Конституции РФ 1993 г. Ряд её статей устанавливает не только правовые гарантии личности, но и обязанности государства и его органов обеспечивать их реальное действие. Общим конституционным принципом является положение о том, что «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (ст. 2). Эта обязанность распространяется на все органы государственной власти и все три её ветви – законодательную, исполнительную и судебную, а также на органы местного самоуправления, определяя «смысл, содержание и применение законов» (ст. 18). При этом особо выделяется гарантированная каждому судебная защита его прав и свобод (ст. 46). А чтобы не возникло сомнений в объективности и беспристрастности судебной защиты, равной для всех, независимо «от пола, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения» и пр., и пр., «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении правосудия» (ст. 32 п. 5 Конституции РФ).

На конституционном уровне проявлена забота и о жертвах преступлений, - той части населения страны, которая нуждается в повышенном внимании государства и защите. «Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба» (ст. 52).

Все эти положения в их соотнесении с разделом о правах и свободах человека и гражданина (гл. 2) дают основание для вполне обоснованной оценки Конституции РФ как одной из наиболее демократических в числе конституций современного цивилизованного мира. Следует учесть и то, что государство Российское объявлено и правовым, и социальным, и светским.

Фундаментальный «Проблемный комментарий» Конституции РФ не акцентирует внимание на критических оценках и, тем более, на сопоставлении её положений с мировой конституционной практикой. Однако предупреждает: «Неотчуждаемость основных прав и свобод означает, что они составляют минимальную неотъемлемую свободу, и отчуждение хотя бы части этой свободы в пользу власти приводит к несвободе, является опасным для свободы, делает власть деспотической. Конституционность Российского государства предполагает, что государственная власть не может обладать полномочиями, приобретенными за счёт основных прав и свобод»².

Впрочем, и конституции других стран не скупятся на обнадёживающие декларации, обещая своему народу и защиту, и благоденствие, и процветание.

«Человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине наивысшей социальной ценностью. …Утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства» (из ст. 3 Конституции Украины 1996 г.).

«Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются» (ст. 1 ч. 3 Конституции республики Молдова 1996 г.).

«Республика Польша есть общее благо всех граждан. Республика Польша есть демократическое правовое государство, осуществляющее принципы социальной справедливости» (ст. 1 и 2 Конституции Польши 1997 г.).

Конституция республики Индонезии провозглашает задачей Правительства защиту интересов всего индонезийского народа с целью повышения благосостояния народа на принципах социальной справедливости, национальной независимости и прочного мира (из преамбулы).

Конституция Японии (1947 г.) в преамбуле провозглашает: «Государственная власть основывается на непоколебимом доверии народа, её авторитет исходит от народа, её полномочия осуществляются представителями народа, а благами её пользуется народ».

Мы взяли на удачу Конституции нескольких государств и убедились в их общей приверженности демократическим принципам, заботе о благе народа и социальной справедливости. Различия следует искать в реальной жизни, которая далеко не всегда укладывается в конституционные декларации. Жизнь подданных любого государства определяется не только Конституцией. Решающее значение имеют законы и подзаконные акты, правоприменительная практика, культура и совесть правоприменителей, каковыми являются чиновники государственных властных структур. Законы чаще всего определяются интересами влиятельных группировок, а чиновники имеют свойство превращать своё «место» в источник криминальных доходов.

Для неангажированной науки оценка конституционных обещаний должна быть связана с логико-юридическим анализом нормативной базы конкретной области общественных отношений и, по возможности, с необходимой социологической информацией. Такую информацию можно извлечь из социологических опросов, судебной практики, отчетов и откровений должностных лиц отечественных органов правоохраны, отдельных научных публикаций.


3. Правоохранительная система государства, ответственная за реализацию соответствующей функции, включает ряд структур, наделенных властными полномочиями, обеспечивающими возможности по поддержанию правопорядка, уголовное и административное преследование правонарушителей, защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Способами правовой защиты и охраны права является деятельность судебной системы (судебный конституционный контроль, правосудие), прокурорский надзор, выявление преступлений (оперативно-розыскная деятельность), их расследование (дознание, предварительное следствие), исполнение судебных решений, оказании юридической помощи и защита по уголовным делам, предупреждение преступлений и иных правонарушений.

Соответственно этому к государственным правоохранительным органам принято относить: органы обеспечения охраны правопорядка (внутренних дел, безопасности, налоговой службы и налоговой полиции, таможенные органы и др.), органы предварительного расследования, прокуратуру. К ним примыкают нотариат и адвокатура с их сложной природой, соединяющей черты общественных и государственных институтов. Суды принято отделять от правоохранительных органов с учётом особенностей функции правосудия, хотя судебная защита представляет собой не только высшую, но и наиболее объективную и авторитетную форму защиты прав и свобод.

Деятельность правоохранительной системы даёт наиболее адекватное представление о выполнении государством её правозащитной функции. И общественное мнение, и официальные оценки свидетельствуют о неудовлетворительном состоянии её работы. Отсутствие личной защищённости переживается гражданами России болезненнее, нежели ущербность нашей демократии.

Ниже мы остановимся на характере деятельности и её оценках населением основных государственных структур, назначением и функциональными обязанностями которых является защита прав и свобод человека и гражданина. Это МВД, Прокуратура, Судебная власть.

Претензии прежде всего адресуются органам МВД, как наиболее многочисленным и тесно соприкасающимися с населением. По состоянию на 2002 г. численность полицейских на 100 000 населения в России была в четыре-пять раз выше, чем в некоторых развитых странах (в России 1225, в США – 300, в Японии -207). Но это не создавало у населения ощущения защищенности. По мнению социологов милиция становится частью криминального сообщества. По подсчетам службы внутренней безопасности МВД только за 9 месяцев 2005 г. к уголовной и дисциплинарной ответственности привлечены свыше 20 000 милиционеров³.

Отчитываясь о работе Прокуратуры РФ за 2004 г., Генеральный прокурор РФ обратил внимание на многие недостатки правоохранительной практики подразделений МВД РФ. Один из них – отсутствие реакции на преступления. Это застарелая болезнь: жертва преступного посягательства не только беззащитна, но и нежелательна и крайне обременительна нашим стражам порядка.

«Сегодня милиция выполняет много функций. Но главная функция – это защита людей от преступных посягательств,- повествует далеко не в первый раз Генпрокурор. А в сложившейся ситуации с регистрацией получается, что она объективно покрывает преступников, помогает им избежать заслуженного наказания, потому что часть преступлений вообще не регистрируется.

Нет регистрации, значит, нет преступления. Следовательно, нет и правосудия. А что есть? Есть издевательства над законностью и правами граждан. Есть весьма лукавые цифры.

За год выявлено и поставлено на учёт преступлений, ранее известных, но не зарегистрированных, практически столько же, сколько в 2003 году. Больше всего снова в Москве и Санкт-Петербурге, Свердловской, Кемеровской, Новосибирской областях, Алтайском крае, Республике Татарстан. Счёт идёт на тысячи преступлений.

Не регистрируя и укрывая преступления, милиция по существу вводит общество в заблуждение относительно масштабов преступности. Не зная размаха болезни, не определить способа лечения.

….За 2001-2004 гг. «кривая» преступности среди работников милиции выросла в разы. В рядах блюстителей правопорядка немало тех, кто либо ходит на грани преступления, либо давно её преступил. Но до знания реального положения ещё далеко. Реальное положение очень хорошо знают и чувствуют на себе простые граждане. Это их обращения за помощью остаются без последствий. Это они видят, как стражи порядка шастают по ларькам, набивая карманы рублями да бутылками».


Действительно, «простые граждане» знают обо всём этом и их недоверие к стражам порядка нарастает. Ныне уже около 60% граждан, ставших жертвами преступления, не обращаются в правоохранительные органы, - утверждают аналитики ВНИИ МВД.⁴ Можно полагать, что эта цифра существенно занижена.

Прокурору бы впору остановиться на причинах этих явлений, предложить, наконец, способы борьбы с ними. Увы, дальше разговоров дело не идёт и не пойдёт. Учитывая прошлый опыт, можно уверенно прогнозировать повторение в будущих отчётах тезисов о злоупотреблениях милиции, плохой регистрации преступлений, а значит, об отсутствии реальной борьбы с ней⁵.

Но и факт регистрации преступления, совершенный в силу героической настойчивости жертвы, вовсе не обещает ей моральных и материальных компенсаций. «Значительным остаётся и количество нераскрытых преступлений. Оно составило 1 млн. 264 тыс. Не раскрыто 5635 умышленных убийств. От правосудия ушли сотни тысяч преступников» - констатирует Генпрокурор. Чаще всего расследование преступлений в этих случаях приостанавливается «за неустановлением лица, подлежащего привлечению к уголовной ответственности». Как правило – навсегда.

Распространены случаи незаконных задержаний и необоснованных ходатайств о заключении задержанных под стражу. В 2004 г. было задержано по подозрению в совершении преступления 281 093 лица. Из них освобождено в связи с неподтверждением подозрения 2126 человек. Освобождено прокурором незаконно задержанных при проверках ИВС 323 лица. Отклонено прокурорами ходатайств о заключении задержанных под стражу в 21 921 случае. Отказано судом в удовлетворении таких ходатайств в 13 661 случае.


Озабоченность юридической общественности состоянием системы государственной защиты прав человека в России вылилась в проведении широкой дискуссии по этой теме в мае 2003 г. на базе Генеральной прокуратуры РФ и её НИИ. Превалировали пессимистические оценки.⁶

Во вводном докладе директора НИИ А.Я. Сухарева проблема подается преимущественно в криминальном и процессуально-правовом аспектах. Подчёркивается рост умышленных убийств (свыше 30 тыс. ежегодно, что в два раза превышает соответствующие показатели по бывшему Союзу ССР), катастрофический рост массива «бедствующих от преступлений» (по выборочным исследованиям - свыше 30 млн. в год). Отмечая «узость нормативистского подхода» к обеспечению реальной защиты прав, докладчик ограничился выражением надежды на возможность в перспективе выработки комплексного подхода «к столь сложным проблемам». Не удалось уйти от «узости нормативистского подхода» и Председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ Э.А. Памфиловой. Констатировав закрепление в Конституции РФ концепции правозащитной деятельности государства, она увлеклась перечнем недостатков процессуального законодательства, ограничивающего права прокурора по инициированию судебной защиты интересов отдельных граждан в гражданском судопроизводстве и неоправданных ограничений процессуальных прав представителей негосударственных правозащитных организаций, участие которых в суде «в два раза выше эффективности участия адвокатов по назначению».⁷ (Здесь уместно поставить знак вопроса).

Более разносторонний и конструктивный подход к проблеме проявили участники конференции – представители общественности, науки, правоохранительной системы и других органов власти. Опрошенные в качестве экспертов, они в большинстве своём отметили, что за 10 лет действия Конституции РФ положение с защитой прав человека ухудшилось, а их нарушения приобретают массовый и грубый характер. Правозащитную деятельность государства оценивают как недостаточно эффективную (66%) или как неэффективную (29%). В числе факторов, препятствующих реализации правозащитной функции государства, были отмечены: нарушение прав человека самими государственными органами и их должностными лицами (64%); отсутствие в обществе атмосферы уважения к правам человека (60%); неразвитость институтов гражданского общества (34%); отсутствие процедур и механизмов реализации норм прямого действия Конституции РФ (34%); неосведомлённость граждан о средствах защиты своих прав и свобод (31%); несоблюдение Россией международных обязательств в области прав человека (25%); и проч.⁸


Мы не рискнём в контексте нашего исследования оценивать правозащитную деятельность Федеральной службы безопасности. Прежде всего, потому, что эти службы были крайне ослаблены, а их следственный аппарат развален усилиями либеральных реформаторов в середине 90-х годов. Отдельные достижения ФСБ, становящиеся достоянием гласности, общей картины не составляют и не могут использоваться для объективной оценки её вклада в защиту прав граждан.


Прокуратура РФ является тем органом, на который возложен надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (гл. 2 ФЗ О прокуратуре РФ). Обобщение практики прокурорского надзора показало неприглядную картину массовых нарушений прав человека органами местного самоуправления. Игнорируются требования налогового, земельного, жилищного, трудового, административного законодательства. Устанавливаются непредусмотренные законом налоги и сборы, ликвидируются льготы отдельных категорий граждан.

Проводимые прокуратурой проверки в сферах местного законотворчества, исполнения законов и соблюдения прав человека рисуют удручающую картину с далеко не обнадеживающими негативными тенденциями, о чем свидетельствуют статистика Прокуратуры и обобщения практики прокурорского надзора, проводимые периодически Институтом проблем укрепления законности и правопорядка.

	1996 г.	1997 г.	1998 г.
Выявлено прокурорами РФ нарушений законов	285 909	370 868	466 522
Выявлено незаконных правовых актов	84 416	99 106	112 443
Прокурорами рассмотрено и разрешено жалоб и обращений граждан	1 026 906	1 113 613	1 203 822

Это – данные конца 90-х годов. Но и в последующие годы ситуация не улучшалась. О продолжающемся росте нарушений законности в стране и бессилии правоохранительной системы государства им противостоять, свидетельствуют сведения последних обобщений.

В 2004 г. прокуратурой в надзорном порядке было выявлено 658 529 нарушений законов.

Данные первого полугодия 2005 г. приводятся в сопоставлении с данными того же периода 2004 г.

В два раза отмечается рост нарушений законов социального характера (с 273 437 до 587 637); количество незаконных правовых актов возросло на 36,4% (с 27 687 до 37 773). Более чем на четверть возросло количество незаконных правовых актов в сфере жилищных правоотношений. В сфере исполнительного производства на 56,7% возросло количество выявленных прокурорами незаконных правовых актов, и т.д.⁹

Это данные из одного только источника – прокурорских проверок, но и они достаточны, чтобы понять и оценить критическое состояние законности в стране, продуцирующее массовые нарушения прав человека и их крайние проявления - преступность.

Возможности общего прокурорского надзора за исполнением законов в ходе реформ были существенно ограничены. Проверки исполнения законов уже не могут осуществляться прокурором по собственной инициативе, а лишь «на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором» (ст. 21 ч. 2 ФЗ О прокуратуре РФ). Но и результаты деятельности прокуратуры в этих пределах, как видим, показательны.

При осуществлении надзора за исполнением законов органами оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, законность решений, принимаемых этими органами (ст. 29 ФЗ О прокуратуре РФ). О том, насколько результативна эта деятельность, мы узнаём из ежегодных сообщений Прокуратуры о количестве поставленных по её инициативе на учёт незарегистрированных органами МВД РФ преступлений. В 2005 г. таковых оказалось 158 тысяч 295, а в предшествующие годы - 120-122 тысячи. Сам факт ежегодного роста незарегистрированных преступлений является свидетельством недостаточной эффективности прокурорского надзора в этой части. А если эти цифры сравнить с экспертными оценками уровня латентной преступности можно представить «степень защищённости рядового россиянина». Ожидаются позитивные сдвиги с введением нового порядка регистрации преступлений, устанавливаемого упомянутым выше приказом «О едином учёте преступлений» от 29 декабря 2005 г.

Прокуратура имеет и собственный следственный аппарат, и свою подследственность, включающую дела о наиболее тяжких преступления против личности (ст. 151 ч. 2, п. 1 УПК РФ). Казалось бы, скрыть от учёта умышленные убийства практически невозможно. Однако и такая практика «имеет место быть». В 2005 г. прокуратурой возбуждены 729 уголовных дел по фактам незарегистрированных умышленных убийств. Эти преступления скрываются за счет несчастных случаев, «пропавших без вести», самоубийств и т.п. Но и будучи зарегистрированными, умышленные убийства раскрываются далеко не всегда. Как было отмечено в выступлении Президента РФ на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры 3 февраля 2006 г. «от правосудия ушли более 5 тысяч человек, совершившие убийства, прокуратура не может установить судьбу 70 тысяч человек».¹⁰ Затрагивался в докладе Генпрокурора и вопрос о положении дел с преступностью в армии, и о деятельности военной прокуратуры. За 2005 г. в армии погибло 1300 военных, а 550 офицеров осуждены за рукоприкладство. Предлагается введение в частях священников для улучшения духовного климата. Но, отмечает Генпрокурор, эта идея у командования энтузиазма не вызывает. «Значит морды бить готова, воровать готова, а к духовному возрождению не готова».

И вновь отмечался факт сокрытия преступлений от учета сотрудниками правоохранительных органов и общее недоверие к ним со стороны населения. Окрики Генпрокурора в адрес сопредельных поднадзорных ведомств становятся привычными, и, кажется, уже никого не пугают.

Популярными являются некоторые идеи реформирования самой Прокуратуры. Её многофункциональность отрицательно сказывалась на эффективности прокурорского надзора. В 90-х годах дискуссии велись по поводу освобождения Прокуратуры от функции всеохватывающего общего надзора за исполнением законов. Внесенными поправками в ФЗ О прокуратуре РФ предмет т.н. общего надзора был существенно сужен: проверке должны были подлежать лишь «поступившая в органы прокуратуры информация о фактах нарушения законов, … требующих принятия мер прокурором» (ст. 21 ч. 2). Представляется, что именно роль Прокуратуры как главного органа надзора за законностью должна быть повышена. А для этого Прокуратура должна освободиться от лишних функций.

Серьёзным изменениям должен подвергнуться статус военной прокуратуры путём освобождения её от опеки Министерства обороны.¹¹ События в Челябин­ском танковом училище показали, что именно военная прокуратура и военные суды нуждаются в реформирова­нии в первую очередь. По моему глубокому убеждению, это уцелев­шее архаичное наследие советской карательной системы, бывших во­енных трибуналов и оно должно быть приведено в соответствие с правовыми нормами демократи­ческого государства. Надо пере­смотреть законодательство, регла­ментирующее статус военных про­куроров, военных судов, военных дознавателей. Они должны быть выведены из-под контроля и вли­яния министерства обороны.

Формально Военная прокуратура и те­перь не подчиняется военному ко­мандованию, а главный военный прокурор является заместителем Генерального прокурора. Но военные прокуроры получают во­инские звания, обмундирование, квартиры, денежное содержание и пенсии в Минобороны. Они должны быть целиком включены в состав общероссийской прокурату­ры, иметь прокурорские звания и носить прокурорскую, а не воин­скую форму. Что касается военных судей, у них вообще не может быть никакой формы, кроме судейской мантии.

Наше общество заслужило, чтобы матери не боялись отправлять детей в армию, а сам служба учила и закаляла, но не калечила солдат. Перевод военных прокуроров, судей в лоно общей юстиции поможет поднять правовую защищенность и солдат, и офицеров, они очень в этом нуждаются. Давно назрел вопрос создания единого следственного комитета, выведенного из подчинения прокуратуре. Психологически неприемлемо совмещение в руках одного органа функций расследования преступлений, надзора за законностью этой деятельности и поддержания обвинений в суде. Прокурор же должен над­зирать, как осу­ществляется расследование, обеспечиваются права чело­века, используются только допусти­мые доказательства и ненасильст­венные методы их получения. Обвинительное заключение дол­жен готовить и подписывать следователь, а прокурор решать, согласен ли он с такими доказа­тельствами поддерживать госу­дарственное обвинение в суде. При этом подходе можно ожидать, что прокурор действительно не пройдёт мимо ущемления прав гражданина, следствие же будет проведено по закону, а не по «заказу».

Вторая половина 2006 г. ознаменована мерами по реорганизации Прокуратуры – изменениями в руководящем звене в связи с заменой Генерального прокурора, появлением новых структурных подразделений, призванных обеспечить приоритеты прокурорского надзора. Защита прав человека, борьба с коррупцией и терроризмом объявлены их главными задачами. Вновь назначенный руководитель ведомства (Ю. Чайка) не скупится на обещание грядущих успехов. Хотелось бы надеяться…


Правосудие является одним из наиболее действенных средств защиты прав и свобод личности. В ходе судебной реформы существенно расширено поле деятельности суда, к компетенции которого отнесено разрешение конфликтов, ранее рассматривавшихся во внесудебном порядке – партийными органами, органами советской власти, вышестоящими ведомствами и др. Безусловным завоеванием реформ стало реализуемое на практике положение ст. 46 Конституции РФ о праве обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Судебная система впервые в истории страны обрела статус Судебной власти с созданием Конституционного Суда, Высшего Арбитражного Суда, института мировых судей. Самостоятельность судебной власти обеспечена её высоким статусом и правовыми гарантиями независимости. Впечатляет количество обращений граждан за судебной защитой и рост рассматриваемых органами правосудия правовых конфликтов. Судами общей юрисдикции ежегодно рассматривается более 5 млн. гражданских дел, около 1 млн. уголовных дел, более 3 млн. дел об административных правонарушениях, 1 млн. материалов. Арбитражными судами - 1 млн. дел по экономическим спорам и более 100 тыс. заявлений. Конституционным Судом Российской Федерации - более 13 тыс. обращений.¹²

Активность судебного конституционного контроля, существенное расширение судебной практики по гражданским делам и экономическим спорам, а также относительная стабильность судебных решений могут рассматриваться в качестве показателей положительной оценки правосудия в целом и вклада суда в защиту прав и свобод личности.

Вместе с тем, наличие существенных недостатков в деятельности судов очевидно для стороннего наблюдателя и не отрицается самим судейским сообществом. В решениях VI Съезда судей можно обнаружить и некоторую долю самокритики, правда, очень скромную. «К сожалению, еще не везде суд стал “скорым, правым и справедливым”. Не решена окончательно проблема доступности правосудия, имеются факты волокиты в разрешении судебных дел и вынесения ошибочных судебных решений, что отрицательно сказывается на авторитете судебной власти, на престиже судов и судей». Есть и попытки снизить остроту критики в адрес судов указанием на… увеличение числа оправдательных приговоров. На заседании в Мосгорсуде, посвященном подведению итогов судебной деятельности за 2005 г., его председателем отмечалось не без удовлетворения, что за прошлый год в столице было оправдано более двухсот подсудимых. Кроме того, самим Мосгорсудом оправдано 25 человек – каждый четвёртый обвиняемый.¹³

Вопрос о количестве оправдательных приговоров не сходит со страниц либеральной прессы периода реформ. Считается, что их увеличение – важнейший показатель совершенствования правосудия и доказательство независимости суда. Между тем оправдание не всегда есть результат опровержения обвинения. Оно может быть и результатом преднамеренного искажения и дезавуирования доказательств заинтересованными лицами, и результатом «лености ума» (А.Ф. Кони) поверхностных судей, и результатом банального подкупа либо шантажа. Ныне появилось и еще одно объяснение необоснованным оправданиям: искаженное правосознание присяжных заседателей, недооценивающих опасность ксенофобии.

Оправдание может оказаться большим злом с позиции жертвы преступления, лишенной имущественных и моральных компенсаций. Для общества же неосновательные оправдания подрывают принцип неотвратимости ответственности и тем способствуют росту преступности.

Общественное мнение настроено по отношению к суду далеко не благодушно. В выступлениях прессы суды обычно критикуются и за их ориентацию на обвинительную позицию, и за политическую ангажированность, и за боязнь оправданий, коррумпированность, высокомерие и пренебрежительное отношение к рядовому гражданину.

Результаты социологических опросов и оценки сведущих лиц, которые принято относить к числу экспертных, свидетельствуют о нарастании недоверия населения к суду. Так, опрос москвичей в 1974-1975 г. показал, что 62, 7% респондентов оценивают практику судов как правильную и справедливую, причем наличие личного опыта общения с судом чаще приводил к повышению положительных оценок и реже к ухудшению мнений о суде (13,3% против 9,1%).¹⁴ При опросах же населения Фондом «Общественное мнение» к концу ХХ столетия доверие суду могли бы оказать лишь 9,8% респондентов.¹⁵

Но есть и данные более свежих социологических исследований. Центром социального прогнозирования в октябре-декабре 2005 г. проведено анкетирование 2511 респондентов, отобранных соответственно с моделью комбинированной выборочной совокупности. Целью опроса являлось изучение отношения граждан РФ к деятельности органов Судебной власти.

Итог удручает. Только 19% опрошенных высказали ту или иную степень доверия деятельности судебных органов. При этом, безусловно доверяющих судам оказалось лишь 7%. Исследователи оценили этот показатель как позитивный «с учётом того обстоятельства, что позитивное отношение к деятельности институтов власти граждане в ходе опроса высказывали не часто».¹⁶

Эти социологические данные подтверждены результатами недавнего опроса граждан трёх городов - Астрахани, Рязани и Чебоксар по программе сотрудничества России и Евросоюза (проект ТАСИС). Лишь 16,2% верят, что в России судьи подчинены закону. Судьи коррумпированы, уверены 46,5 % опрошенных; 40,6% считают, что судьи работают под диктовку местных властей; 34,7% уверены, что судьями руководят богатые.¹⁷

К данным социологических опросов мы относимся с осторожностью. Их колебания зависят от многих причин – характера социологической выборки, её репрезентативности, формулировки веера ответов, имеющих нередко провоцирующий характер, и пр. Несомненным является влияние на оценку судебной деятельности общее недоверие населения к органам государственной власти, скомпрометированной последствиями реформ в экономической сфере. Однако общая негативная тенденция в отношении населения к суду сомнений не вызывает. Тому подтверждение – и многочисленные выступления СМИ, и мнения т.н. экспертов, и рост жалоб граждан на действия отдельных судей. Тысячами измеряется количество жалоб граждан на действия судей, поступающих в одну только инстанцию – Высшую квалификационную коллегию судей. Причем этот поток имеет явную тенденцию роста: в 2000 г. – 5463, в 2001 г. – 5850, в 2002 г. – 6993, в 2003 г. - 7810. Подтверждением обоснованности жалоб является практика их рассмотрения. Высшей квалификационной коллегией судей были прекращены полномочия судьи (высшая мера дисциплинарной ответственности) в 2000 г. – 75 судей, в 2001 г. – 45, в 2002 г. – 36, в 2003г. – 70, в 2004 г. – 67.

Председатель Конституционного Суда РФ В. Зорькин в интервью Новой газете 6 ноября 2003 г. сказал: Я не думаю, что можно говорить о полном отсутствии независимости у российских судей. Их надо сажать на детектор лжи. Несколько позже он заявит о полной коррумпированности судейского корпуса, чем вызовет резкую критику со стороны руководства Верховного Суда РФ и отдельных делегатов VI Съезда судей.

Проблема, как видим, есть, и есть основания для размышлений о её истоках.

Реформа суда в России конца XX и начала XXI веков считалась одной из важных в числе прочих реформ и по официальной версии – относительно успешной. По идее из суда бюрократического, и дистанцированного от народа создавалась Судебная власть, равная другим ветвям государственной власти, авторитетная, независимая, справедливая. Приведенные выше социологические данные показывают, что получилось далеко не так удачно, как задумывалось. В результате реформы судьи освободились от общественного контроля, обязанности объективного и всестороннего рассмотрения правового конфликта. А гипертрофированный юридический иммунитет стал серьёзной гарантией не только их независимости, но и ограждением от ответственности.

Несоответствие результата реформы конституционным принципам кажется очевидным даже для неспециалистов.

Конституция РФ предусматривает осуществление правосудия судом (ст. 118 п. 1). Предполагается, следовательно, суд коллегиальный и отступление от этого правила не допускалось даже в худшие советские времена. Ныне мы имеем суд, осуществляемый государственным чиновником единолично. Принцип коллегиальности правосудия исключён полностью из сферы гражданского судопроизводства и на 95% - из сферы правосудия уголовного. Конституция предусматривает право граждан участвовать в отправлении правосудия (ст. 32 п. 5). Но институт народных заседателей исключен, а суд присяжных, как известно, не для всех. Его реальная подсудность составляет менее одного процента от числа рассматриваемых уголовных дел, на гражданские дела эта форма правосудия не распространяется вообще. Судебная статистика свидетельствует, что в 2002 г., когда суд присяжных действовал лишь в 9 регионах, им было рассмотрено всего 266 уголовных дел. В 2003 г. этот суд функционировал в 83 регионах страны и рассмотрел 526 дел (из 980, 3 тысяч, поступивших в суды!). При этом уровень отмены приговоров, вынесенных с участием присяжных, свидетельствует о невысоком качестве этой формы правосудия. Меняется оценка суда присяжных в общественном мнении – от авансированной эйфории к разочарованию. Уже нередки критические публикации в печати в его адрес, вызванные недоумением по поводу странных оправдательных приговоров в отношении опасных преступников. «Не всё в порядке в нашем отечестве с судом присяжных», - утверждает Российская газета, подведя итог рассмотрению им убийств на почве межнациональной розни.¹⁸ И уже звучат в печати предложения о сокращении подсудности суда присяжных и без того крайне ограниченной.

Нет ныне в суде представителей общественности в виде общественных обвинителей и защитников. Теперь уже мало кто помнит о выборности судей и их обязательных отчётах перед избирателями. Судьи назначаются на должность Президентом скопом, путём утверждения пространных списков кандидатур, выдвигаемым самим судейским сообществом. Либеральные реформаторы, клеймя без разбора любые институты общественной активности, рождённые многолетней практикой советского времени, ничего более успешного не предложили. Человек, ищущий справедливость, оставлен наедине с государственным чиновником. И нет ныне иной приемлемой идеи очеловечивания правосудия кроме возрождения общественного контроля этого важнейшего вида государственной деятельности.


В заключение этого неприятного критического обзора состояния государственной правоохранительной деятельности приведем данные еще одного опроса населения, из которого вытекают сравнительные оценки отдельных властных структур, имеющих отношение к рассматриваемой проблеме защиты граждан. На предложение указать, какой из перечисленных государственных структур они более всего доверяют, респонденты ответили: Армии – 29,7%, Органам безопасности – 12,5%, Милиции – 10,6%, Суду – 9,8%, Прокуратуре – 6,7%, Налоговой инспекции – 7,5%, никому из перечисленных – 37,4%.¹⁹ Можно предположить, что кампания СМИ последнего времени по поводу дедовщины существенно снизит и доверие к Армии.

Итак, есть основания для утверждения о том, что государственная правоохранительная система, реализующая его правозащитную функцию и обеспечивающая продвижение к правовому государству, работает в целом не вполне удовлетворительно. Рядовые граждане страны не ощущают себя, своих близких, своё имущество защищёнными. Это является одной из важных причин социальной апатии, последствия которой стали удручающи для любой сферы человеческой деятельности и общественных отношений. Падает престиж государственной власти, снижается уровень поддержки населением даже приемлемых её социальных акций.

Суть проблемы в стиле работы государственных, прежде всего, правоохранительных органов, чиновничества, в необходимости повышения их профессиональной компетентности, персональной ответственности и в целом - правовой культуры общества. Ситуация безответственности властей стала настолько привычной, что даже слабые попытки её самокритической оценки и напоминания о собственном долге по защите прав граждан стали восприниматься иронически. «Власть подалась в правозащитники», - сообщает Российская газета от 7 мая 2003 г. в связи с объявленной конференцией в НИИ Прокуратуры.²⁰

Возникает в этой связи необходимость определиться в приоритетах правозащитной деятельности государства. Конфликты граждан в сфере гражданско-правовых отношений - проблема извечная и вполне решаемая без чрезвычайных усилий со стороны государства. Для того существует исковое судопроизводство в системе общих судов, арбитражное правосудие по экономическим спорам, примирительные процедуры третейских судов и пр. Граждане и юридические лица этими возможностями широко пользуются. Отмечается, что за десять лет реформ судебной системы количество обращений в суды значительно возросло. Теми, кто не видит за этим фактом рост беззаконий и правового беспредела в стране, такие «успехи» подаются обычно как доказательство возрастающего доверия к суду.²¹

Представляется, что при обращении к правозащитной функции государства мы должны, прежде всего, оценивать её достижения в защите граждан от преступных посягательств на их жизнь, здоровье, доброе имя и имущество, а также в защите от произвола чиновников.

Связь правозащитной деятельности государства с общими проблемами борьбы с преступностью, порождающей миллионы обездоленных жертв, и социальной политикой, ориентированной на их защиту и материальные компенсации, в многочисленных докладах упомянутой выше научно-практической конференции и выступлениях почти не просматривалась. В какой-то мере это можно понять – для юристов выход за сферу права нежелателен и обременителен. Но ведь НИИ Генеральной прокуратуры изначально был ориентирован на криминологические исследования. И именно успехи его учёных в этой сфере создали ему авторитет и даже в своё время были отмечены Государственной премией. Комплексный подход в научных программах борьбы с преступностью и защите публичных и частных интересов от преступных посягательств – его прерогатива. Показателен в этом отношении тот факт, что первая представительная научно-практическая конференция на базе НИИ Прокуратуры, предварявшая наиболее значимые судебно-правовые реформы и ориентированная на выполнение государством правозащитной функции, именовалась: Правовые и социальные проблемы защиты жертв преступлений.²²

К сомнительным успехам государства в реализации правозащитной функции можно бы добавить беспомощность институтов гражданского общества, в частности, неправительственных правозащитных организаций, лишенных реальных рычагов воздействия на органы государственной власти.

Определенные надежды на благоприятные изменения ныне связаны с деятельностью комиссий Общественной палаты. Внесенные в закон «Об Общественной палате РФ» изменения от 9 декабря 2005 г. наделили её функцией «общественного контроля над деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации».

И, конечно же, постоянной заботой, и государства, и общественных структур должна быть забота о повышении правовой культуры как правоприменителей, так и тех, кто страдает от правового бескультурья. Жертвы преступных посягательств, а равно правового и нравственного нигилизма чиновников, должны научиться если уж не любви к праву, то хотя бы - умению «воевать за свои права».