Г. Б. Мирзоев правоохранительная деятельность государства и вопросы общественного контроля москва, 2006 г. Аннотация
| Вид материала | Книга |
- Правоохранительные органы, 2010.23kb.
- Вопросы для собеседования, 20.31kb.
- Конституции Российской Федерации, а именно участия граждан в управлении делами государства., 132.37kb.
- Методические материалы для слушателей заочной формы обучения специальность 030505., 1092.03kb.
- Мирзоев Тигран Мирзоевич 1 категория 2006 год 3 Мультимедийная презентация, 17.04kb.
- Рабочая программа учебной дисциплины история отечественного государства и права, 290.89kb.
- Механизм воздействия инфразвука на вариации магнитного поля земли, 48.07kb.
- Федеральный государственный образовательный стандарт среднего профессионального образования, 387.64kb.
- Органы, осуществляющие правоохранительную деятельность, 33.76kb.
- Рабочая программа дисциплины физическая культура по специальности среднего профессионального, 386.38kb.
Объявив верховенство прав человека конституционным принципом, а их обеспечение - смыслом законов и деятельности всех трёх ветвей власти (ст. 18 Конституции РФ), государство и общество должны были озаботиться поиском не только правовых, но и идеологических и организационных средств реализации столь заманчивого лозунга. В идеологическом плане речь должна была идти о признании автономии гражданского общества по отношению к государству, а за человеком - свойства субъекта неотчуждаемых прав, а не только гражданина государства. Трудность состояла не столько в провозглашении необходимых правовых лозунгов, что само по себе представлялось достаточно сложной задачей для посттоталитарного государства, и не в выработке правовых и организационных механизмов их обеспечения, и уж тем более не в теоретическом обосновании новых подходов. Трудность состояла в необходимости преодоления стереотипов социалистического правосознания правоприменителей, ориентированного на искаженную шкалу ценностей, в основе которой лежали мифические цели и государственные интересы. Иными словами, требовался существенный сдвиг в менталитете россиянина и, прежде всего – представителя власти, чиновника, которого следовало приобщить к основам новой правовой идеологии и соответствующей нравственной культуре. Даже и теперь, в итоге многолетних демократических реформ и применения Конституции 1993 г., чиновник в России всесилен, а рядовой гражданин, как и прежде, ощущает свою беспомощность и бессилие перед ним.
Государство в лице своих функционеров должно было осознать ответственность перед обществом и своё подчиненное положение слуги общества. Для этого требовалось преодолеть укорененный в сознании поколений государственный фетишизм, а это уже проблема социальной психологии, решаемая не вдруг. «С переменами начала 90-х годов были связаны большие надежды миллионов людей, однако ни власть, ни бизнес не оправдали этих надежд». Это вынужден признать Президент в своём последнем Послании23.
Вместе с тем, благие стремления современных идеологов к возвеличению роли институтов гражданского общества таят в себе опасность усиления конфронтации общества и государства, а общественные институты могут оказаться не менее опасными, чем институты государства с их извечными экспансионистскими устремлениями.
Утверждение о том, что «народ всегда прав», должно настораживать уже потому, что единство в народе и наличие общей непротиворечивой идеи просматривается далеко не всегда. И не всегда в противопоставлении «мы» и «они» (мы – общество, а они – государство) первое олицетворяет добро, а второе – однозначное зло. Все-таки государственная власть всегда (или почти всегда) олицетворяет организующее начало, а общество, сотканное из неоднородных слоёв с несовпадающими интересами, чаще подвержено анархическим всплескам и разрушительной активности. Революционные перевороты в истории различных народов тому доказательство. Причем, революции всегда били с одинаковой силой как по государству, так и по обществу. Объявляя войну государству, радетели народных интересов чаще всего подменяли их клановыми или собственными эгоистическими интересами. Общественное прозрение всегда приходило с запозданием. Не украшало «общественность» и т.н. мегафонное право недавних 90-х годов.
Советский опыт хрущёвской эпохи, связанный с ориентацией на общественность в решении правоохранительных задач, давал помимо благостных образцов совестливых решений товарищеских судов и очищения улиц от хулиганов патрулями ДНД, еще и образцы глумления над личностью. Варваризация общественных отношений в стране под влиянием ретивых общественников для некоторых её регионов становилась вполне ощутимой.24
Говоря о том, что всевластие государства поощряется безвластием общества, мы каждый раз оказываемся между Сциллой и Харибдой. Без осознания этих опасностей поиски гармонизации отношений между государством и обществом могут завести в новый тупик.
Введение института уполномоченного по правам человека было не только актом признания слабости государственной правоохранительной системы, но и определённым шагом государства навстречу обществу. Первый Уполномоченный по правам человека в России был назначен Государственной Думой 17 января 1994 г., а Федеральный закон о нем, принятый и утвержденный палатами Федерального собрания, был подписан Президентом РФ 26 февраля 1997 г.
В соответствии с законом деятельность Уполномоченного была призвана дополнять существующие средства защиты прав и свобод граждан. При осуществлении своей деятельности по рассмотрению жалоб граждан РФ и находящихся на её территории лиц без гражданства, Уполномоченный независим и неподотчётен каким-либо государственным органам и должностным лицам (ст., ст. 2, 3, 15 закона).
Эти правоположения в известной мере раскрывают природу нового для России института, занимающего промежуточное место между органами государства и гражданского общества. Не обладая властными полномочиями, Уполномоченный выполняет контрольные функции по отношению к государственным правоохранительным органам и функции советчика-консультанта для жалобщика. Об этом свидетельствуют возможные способы его деятельности по проверке обращений заинтересованных лиц и реагирования на обращения, предусмотренные статьями 23 и 29 закона.
«Статья 23
1. При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:
1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно - правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;
2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;
5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.
2. По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно - правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.»
Однако не все полномочия, установленные этой статьей, могут осуществляться беспрепятственно. Слабая скоординированность различных отраслей отечественного законодательства осложняет деятельность субъектов правоприменения, что сказывается отрицательно и при реализации Уполномоченным его правозащитной функции. Практика показала крайне ограниченные возможности Уполномоченного по использованию в интересах жалобщиков апелляцию к судебным органам. Свидетельства тому – сетования сотрудников Уполномоченного на то, что судьи не дают им дела для ознакомления.25 Тот факт, что п. 6 ч. 1 ст. 23 о праве Уполномоченного знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, не действует, или действует ограниченно с учётом усмотрения судьи, вызван тем, что УПК РФ такой нормы не имеет. Между тем, ст. 7 ч. 1 и 2 УПК РФ запрещает судье, прокурору, следователю и органу дознания «применять закон, противоречащий настоящему Кодексу». Можно ли в данном случае говорить о противоречии законов, или только о пробеле в УПК – дело толкования и усмотрения лица, применяющего УПК. Толкование и усмотрение в данном случае чаще оказывается не в пользу Уполномоченного, а значит и обратившихся к нему жалобщиков.26
Таковы неожиданности, подстерегающие Уполномоченного и снижающие эффективность его деятельности по вине недостаточно осмотрительного законодателя. Если же Уполномоченный, либо его представитель, попытается получать объяснения судьи по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы, он не может этого сделать в силу п. 3 ч. 1 ст. 23 того же закона.
С учетом выявляющихся противоречий и несогласованностей в различных законодательных актах появляются трудности в правоприменении, не всегда преодолимые. Они неизбежны и при использовании способов реагирования Уполномоченным на выявляемые правонарушения, в частности, таких, как обращение за судебной защитой интересов жалобщика, предусмотренные ст. 29 Закона.
«1. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:
1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;
4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
2. Заявление или жалоба, направляемые Уполномоченным в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 настоящей статьи, государственной пошлиной не облагаются».
Анализируя приведенные ст. ст. 23 и 29 Закона, можно отметить, что Уполномоченный как бы соединяет функции прокурорского надзора и адвоката-правозащитника. Однако в отличие от прокурора он не связан ни жесткими служебными правилами, ни волей вышестоящего в иерархии ведомства должностного лица. В отличие от адвоката Уполномоченный свободен и от диктата клиента, с которым он не связан ни договорными обязательствами, ни гонораром. Этим определяется мера его свободы и независимости, а значит и степень объективности принимаемых решений.
О том, насколько популярен институт Уполномоченного в современной России, и насколько действенны принимаемые им меры по защите прав и свобод человека, можно судить по его ежегодным отчётам.27
| Годы | 1998с 22.05.98 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | Всего |
| Количество жалоб и обращений | 6978 | 22815 | 24985 | 30056 | 33455 | 36634 | 154923 |
| Прирост за год в % | - | - | 9,5 | 12 | 11,1 | 10,9 | - |
Примерно по каждой пятой-шестой от принятых к производству жалоб, нарушенные права граждан удавалось восстановить в короткие сроки. Это касалось в основном вопросов, связанных с трудовыми правоотношениями, социальных льгот и пособий, пересмотра отдельных судебных решений, защиты человека в уголовной и уголовно-исполнительной сферах и других Общий итог за 4,5 года показывает, что наибольшее число жалоб (более 43 процентов) связано с уголовной проблематикой. Около 27 процентов обращений касаются вопросов гражданского права и жилищного законодательства, 9 процентов - трудовых отношений, 6 процентов - социальных и пенсионных проблем, около 5 процентов - нарушений в области конституционных процедур и административного права. Письма военнослужащих, а также членов их семей составляют почти 5 процентов, жалобы от беженцев и вынужденных переселенцев - около 2,2 процента.
Жалобы и обращения рассматривались либо непосредственно Уполномоченным, сотрудниками его рабочего аппарата, либо, по представлению Уполномоченного соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления. По принятым к рассмотрению жалобам, по которым не удается сразу добиться положительного результата, работа ведется до тех пор, пока не будут восстановлены нарушенные права заявителей.
В последние годы отмечается нарастание активности Уполномоченного. В 2004 г. обращений к нему зарегистрировано 48231. Всего же с 1998 г. по 2004 год число обращений составило 203 154.
Приведенные цифры увеличения числа обращений граждан к Уполномоченному по правам человека РФ (почти вдвое, если сравнивать 2000 и 2004 годы) позволяют утверждать, что рост популярности Уполномоченного очевиден и это связано, надо полагать, с его реальным вкладом в защиту прав человека и гражданина.
| Распределение жалоб по видам прав человека | 2003 | 2004 |
| ГРАЖДАНСКИЕ | 58 % | 42,9 % |
| ПОЛИТИЧЕСКИЕ | 1,6 % | 3,4 % |
| ЭКОНОМИЧЕСКИЕ | 15,9 % | 18,9 % |
| СОЦИАЛЬНЫЕ | 24 % | 34,4 % |
| КУЛЬТУРНЫЕ | 0,5 % | 0,4 % |
Тематика обращений к Уполномоченному в 2004 году свидетельствует о приоритетном поступлении жалоб по вопросам уголовного судопроизводства, гражданского и жилищного законодательства, трудового прав и пенсионного обеспечения. Сравнительный анализ тематики дел, принятых к производству в 2003-2004 годах показывает возрастающий поток жалоб по социально-экономическим проблемам. За 2004 год принято к рассмотрению Уполномоченным 6,3 процента жалоб; принято к рассмотрению Уполномоченным совместно с другими государственными организациями, в соответствии с их компетенцией, 25 процентов, и принято к рассмотрению с разъяснением заявителю правовых средств защиты нарушенных прав 58,3 процента жалоб. В результате предпринятых мер по жалобам удалось восстановить нарушенные права по каждому пятому принятому к рассмотрению Уполномоченным обращению заявителей.
В 2005 году к Уполномоченному поступило 33425 жалоб граждан из субъектов Российской Федерации и стран ближнего и дальнего зарубежья, что почти на 13,2 % больше, чем в прошлом году. Совместно с другими государственными организациями, в соответствии с их компетенцией, Уполномоченным принимались меры по оказанию помощи 32.9 % заявителей. По итогам рассмотрения 57,5 % жалоб заявителям Уполномоченным направлены разъяснения о формах и методах дальнейшего использования ими правовых средств защиты нарушенных прав.
По 9,6% жалоб Уполномоченный был вынужден направить заявителям мотивированный отказ в рассмотрении обращений по причине их несоответствия требованиям ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".
В жалобах граждан отражен весь спектр проблем современной жизни российского общества, существующие нарушения всех конституционных прав человека и гражданина.
Тревожным является рост на 45,2 % количества жалоб по общим вопросам охраны общественного порядка и общественной безопасности (жалоб на действия работников милиции, на нарушения в ходе дознания и предварительного следствия), составивших 16,2 % от всех жалоб в защиту гражданских прав.
Более чем на четверть возросло количество поступивших жалоб на деятельность администрации учреждений уголовно-исполнительной системы, что составило уже 16 % по сравнению с 14,7 % в прошлом году. При этом соотношение жалоб на условия отбывания наказания в исправительных учреждениях и на отказ в переводе в другую колонию, ближе к дому, практически не изменилось (4 к 1)28.
Таковы данные отчётов Уполномоченного по правам человека в итоговом виде. Их интерпретация с точки зрения эффективности созданного института затруднительна, ибо потребовалось бы проведение трудоёмкого исследования группой специалистов, как поступающих жалоб, так и адекватности мер реагирования на них. Однако если завершение рассмотрения большей части жалоб (58,3% в 2004 г. и 57,5% в 2005 г.) приводит к «разъяснению заявителю правовых средств защиты», то вопросы эффективности деятельности по защите прав человека и гражданина Уполномоченным наводит на некоторые не вполне оптимистические размышления и оценки. Эта цифра несопоставима с объемом юридической помощи, оказываемой населению адвокатами и прокурорами, причём также бесплатно.
Около 60% обращений к Уполномоченному, реагирование на которые ограничиваются разъяснениями методов защиты прав, составляет в абсолютном выражении около 26 000. Адвокатами дается населению устных консультаций ежегодно свыше 4-х млн, причём более половины бесплатно. Бесплатно для граждан ими также ежегодно составляется свыше 700 тысяч документов (жалоб, заявлений). Качество этой юридической помощи контролируется жестким отбором претендентов на статус адвоката и органами корпоративного самоуправления. При этом следует учитывать, что юридическая помощь адвокатов населению бесплатна не только для гражданина, она не налагает бремени расходов и на государственный бюджет. Работа же Уполномоченного и его аппарата финансируется из бюджета «отдельной строкой».
Ныне действующий Уполномоченный по правам человека (В. Лукин) назначен Государственной Думой 13 февраля 2004 г. Его видение места этого института, достижения в выполнении поставленных задач и пути повышения эффективности деятельности отражены в отчёте за 2004 г.
Доклад, отмечается в преамбуле, составлен на базе мониторинга ситуации в области прав человека в Российской Федерации, осуществляемого путем обобщения итогов рассмотрения письменных обращений граждан, встреч с населением, сведений, полученных в результате инспекций отделов внутренних дел, следственных изоляторов, мест лишения свободы, воинских частей и закрытых территориальных образований, психиатрических учреждений; специальных исследований, результатов научно-практических конференций и семинаров, сообщений средств массовой информации и данных, полученных от государственных органов и неправительственных правозащитных организаций.
«Базовая функция Уполномоченного - быть арбитром между властью и обществом - обуславливает его независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам. Свобода и независимость Уполномоченного при принятии решений, невмешательство в его работу являются непременным условием его эффективной правозащитной деятельности, гарантией объективности и беспристрастности».
Отчёт содержат материалы, убедительно свидетельствующие о неблагополучном положении с обеспечением прав человека в различных областях общественных отношений. Констатируются несовершенство ряда федеральных законов, содержатся суждения о неразвитости гражданского общества и необходимости укрепления взаимодействия с неправительственными правозащитными организациями.
Вопросы повышения эффективности акций Уполномоченного по правам человека связаны в основном не с анализом организации и качества этой деятельности, а отнесены к проблеме упрочения престижа института через средства массовой информации и проблемам недостатков закона об Уполномоченном.
Отмечается, что практика деятельности Уполномоченного по правам человека выявила ряд проблем, связанных с необходимостью развития законодательной базы самого института Уполномоченного.
Дословно: «Остро нуждается в определенной корректировке Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", поскольку ряд положений этого закона неоправданно ограничивает возможности Уполномоченного. Основные проблемы связаны с отсутствием у Уполномоченного права законодательной инициативы, а также ограниченностью возможностей для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации (в том числе по вопросам толкования действующего законодательства и международных договоров)». О недостатках права, препятствующих эффективному выполнению функций Уполномоченного, речь идёт в приложениях к отчетам, в которых даются конкретные формулировки к процессуальным нормам. Эти предложения согласовывались с руководителями судебных органов, Генеральным прокурором и направлялись в Государственную Думу. К сожалению, пока нет сведений о реакции Законодателя, хотя предложения Уполномоченного, на наш взгляд, заслуживают поддержки.
Так, к числу изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, предлагается: А. Предоставить право Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации в пределах соответствующей территории знакомиться с материалом об отказе в возбуждении уголовного дела, с уголовным делом, производство по которому прекращено, и обжаловать постановление дознавателя, следователя, прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, в порядке, установленном главой 16 настоящего Кодекса.
Б. Дополнить статью 402 УПК РФ частью второй следующего содержания: «В целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина по результатам рассмотрения жалобы участников, указанных в части первой настоящей статьи, знакомиться с уголовным делом, приговор, определение, постановление суда по которому вступило в законную силу, и ходатайствовать об их пересмотре в порядке, установленном настоящей главой, вправе Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации в пределах соответствующей территории."
В. Часть вторую статьи 407 дополнить словами: "В судебном заседании вправе присутствовать Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации либо их представитель."
Ряд предложений, направленных на расширение возможностей влияния Уполномоченного и его представителей на обеспечение интересов граждан, вносится и в другие отрасли процессуального законодательства – гражданского, арбитражного, административного. Приложения к отчету содержат также сведения о количестве и тематике обращений граждан Российской Федерации в 2004 г. Некоторые из этих сведений мы привели выше, убедившись, что подавляющая часть правозащитных акций Уполномоченного связана с разъяснениями порядка защиты ущемленного права и с отправлением жалобы «надлежащему адресату».
Если исходить из того, что незащищенность населения России обретает в последнее десятилетие все более острые формы, то любые способы обеспечения требований ст. 48 Конституции РФ о праве каждого на квалифицированную юридическую помощь должны приветствоваться. Ежегодные отчеты Уполномоченного убеждают в несомненной полезности этого института для современной России.
Институт уполномоченного (омбудсмена) как защитника фундаментальных личных прав пришел к нам из-за рубежа. Его происхождение связано с появлением должностного лица шведского парламента, призванного способствовать справедливому разрешению конфликтов государственных и индивидуальных интересов. «Упрочение омбудсмена можно оценить как ответ гражданского общества на усиление государственного влияния,… сопровождавшееся ослаблением норм общественной и управленческой морали».29
Международной ассоциацией юристов институт омбудсмена определён как «служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действуют по собственному усмотрению, и уполномочено проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады»30.
Будучи ориентированным на преимущественную защиту индивидуальных интересов, институт омбудсмена оказался весьма привлекательным для наименее защищенных членов общества. Высокий статус и независимость от властей при выполнении полномочий правозащитника предопределили продвижение этого института во многие страны Запада и США. По общему правилу омбудсмен вводился там, где падало доверие к администрации.
Термин «омбудсмен» прививался не везде. Во многих странах Европы и в различных штатах Северной Америки и Канады использовались различные наименования, при сохранении сути института. Это мог быть Общественный защитник, Защитник по правам человека, просто Парламентский уполномоченный и пр. Являясь субсидиарным средством правовой защиты, он как бы восполнял пробелы в контроле за исполнительной властью. Его привлекательность - в отсутствии бюрократического формализма во взаимоотношениях с жалобщиками; его оружие - критика, убеждение и …гласность.
Негативное отношение к институту омбудсмена исходит, как правило, от исполнительных органов государственной власти, бюрократии. Отмечается, что деятельностью омбудсмена причиняется ущерб имиджу властных институтов, что в работе этого правозащитника присутствует и популизм, и мелочные придирки, что расходы на него не окупаются реальными результатами.
О том, что эта критика может содержать и элементы истины, подтвердил своей деятельностью первый Российский Уполномоченный по правам человека, в своё время небезосновательно смещенный: для него политические дивиденды оказались важнее блага народа, на защиту которого он был определен.