Geum.ru

Г. Б. Мирзоев правоохранительная деятельность государства и вопросы общественного контроля москва, 2006 г. Аннотация

Вид материалаКнига
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   22
ГЛАВА III. Институты гражданского общества и возможности их влияния на реализацию правозащитной функции государства.


Показателем зрелости гражданского общества является наличие развитой системы общественных объединений, способных обеспечить защиту интересов входящих в них лиц либо общества в целом и влиять на деятельность государственных структур в пределах уставных задач объединения. Роль общественных объединений для нормального функционирования демократического государства высоко оценивалась мыслителями прошлого, когда о самой демократии можно было судить скорее в духе желаемого, нежели сущего. Так, А. де Токвиль указывал, что политические объединения «способны пресекать деспотизм партий или произвол правителя», а Гегель считал, что корпорация (терминология римского права) «наряду с семьёй составляет второй существующий в гражданском обществе нравственный корень государства»31.

Международные пакты (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и др.) относят право на объединение к числу важнейших прав человека.

Конституцией РФ 1993 г. предусмотрено право каждого на объединение, в частности, создание профессионального союза «для защиты своих интересов» (ст. 30). Затрагивается проблема общественных объединений и в ст. 13, предусматривающей политическое многообразие и многопартийность. Подчеркивается, что общественные объединения равны перед законом и не могут создаваться в целях, противоречащих Конституции, т.е. направленных на насильственное изменение основ конституционного строя и пр.

Правовое регулирование порядка создания общественных объединений, их форм, прав и обязанностей, взаимоотношений с органами государственной власти и пр. осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях». Общественным объединением признается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан для реализации общих целей, указанных в уставных документах формирования.

Возможны несколько видов общественных объединений: общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности. Как правило, они регистрируются в органах юстиции. Незарегистрированные общественные объединения прав юридического лица не приобретают, и участвовать в избирательных кампаниях не вправе. В связи с вступлением в силу закона о новом порядке регистрации некоммерческих неправительственных организаций (18 апреля 2006 г.) подсчитано их общее количество – «около полумиллиона»32

В числе общественных объединений в «смутное время» т.н. переходного периода значительное, причём всё возрастающее, место заняли неправительственные правозащитные организации (НПО).

Публикуемые материалы свидетельствуют о том, что в России зарегистрировано более тысячи неправительственных правозащитных организаций33. Некоторые источники свидетельствуют, что только в Москве «прошли перерегистрацию и действуют 17,5 тысяч негосударственных некоммерческих организаций, из которых более 9 тысяч – общественные объединения, работающие в социальной сфере по 55 направлениям, включая благотворительные, правозащитные, национальные, женские, молодежные, детские, творческие, экологические и многие другие».34

Результаты деятельности многих общественных объединений чаще всего остаются неизвестными, но есть и такие институты гражданского общества, которые оставляют заметные следы в общественном сознании и хотя бы косвенно влияют на социальные процессы и внутреннюю политику государства. Это, конечно же, профсоюзы, политические партии, Хельсинская группа, общество Мемориал, общество потребителей, Комитет солдатских матерей, Российский союз налогоплательщиков и др. Объединяющим идеологическим центром общественных движений и неправительственных организаций становится, судя по всему, Всероссийский гражданский конгресс, второй съезд которого был проведен в декабре 2004 г. Гражданское общество в России, как видим, не только проходит подспудно стадию активного формирования, но и способно заявить о себе в решениях своего представительного органа. «Новой газетой» опубликована пространная статья сопредседателя Всероссийского гражданского конгресса Г. Сатарова, написанная им в соавторстве с председателем Национального антикоррупционного комитета К.Кабановым, навеянная материалами второго съезда и недавними «шпионскими событиями» (Н.Г. № 09, 02.2006), с громким названием «Спецоперация «Россия-2». К сожалению, читатель, пытающийся найти в ней сведения о вкладе институтов гражданского общества в решение уставных задач защиты прав и свобод человека и гражданина, будет разочарован. Статья предельно политизирована, что видно уже из устрашающего подзаголовка – «Власть перешла к широкомасштабному подавлению гражданского общества». Авторы констатируют вполне сочувственно тот факт, что к середине 2004 г. ранее политически нейтральные организации стали перемещать акценты своей активности в сферу политики. «Поэтому именно тогда режимом было принято решение о новой масштабной операции по подавлению гражданской активности». Упрёки печати в адрес некоторых правозащитных организаций в получении средств из не вполне чистых рук зарубежных спецслужб, авторы расценили как обвинение их в шпионаже и попытке создания очередного образа врага.

Едва ли такая позиция откровенного противопоставления неправительственных правозащитных организаций «злонамеренному» государству является конструктивной. Идея плодотворного сотрудничества гражданского общества и государства, ещё не утвердившаяся, вытесняется искусственно нагнетаемой конфронтацией. Власть, какой бы она ни была, остаётся властью, и вступление с нею в диалог – неизбежность, оправданная даже для самых радикальных оппозиционеров. Это тем более естественно, когда сама власть делает шаги навстречу гражданскому обществу, способствуя созданию его институтов.

К сожалению и резолюция второго съезда Всероссийского гражданского конгресса вызывает недоумение своим показным радикализмом и юридической некорректностью.

«Мы требуем отмены обвинительных приговоров адвокату Михаилу Трепашкину, ученым Валентину Данилову и Игорю Сутягину, вынесенных под давлением прокуратуры и ФСБ с грубыми нарушениями законности»… «Мы требуем немедленного изменения меры пресечения в отношении Ходорковского, Лебедева, Пичугина, Малаховского, Аграновской и Бахминой, и в отношении арестованных членов Национал-Большевистской Партии, обвиненных в проникновении в здание Министерства социального обеспечения и здравоохранения».


Таков тон и форма критики судебных решений. Естественен вопрос, к кому обращены эти требования. Исполнительная власть, включая Президента, вмешиваться в судебную деятельность не вправе (ст. 10 Конституции РФ). Значит к суду? Но любой грамотный юрист сказал бы, что это есть способ вмешательства в деятельность независимой Судебной власти, способ её дискредитации и проявления неуважения к суду, которое в определённых случаях влечет уголовную ответственность. Наше отношение к конкретному судебному решению может быть и критическим, и негативным. Но недопустимо перенесение его на правосудие как таковое. Для критики судебного решения, вплоть до постановки вопроса о его отмене, есть законный процессуальный путь, признанный правовыми системами всего цивилизованного мира. Есть слабая надежда на то, что этап «мегафонного права» пройден российской демократией. Нужно ли убивать эту надежду эмоционально-анархическими всплесками? Из нашей памяти ещё не изгладились иезуитские способы борьбы с так называемыми врагами народа. Кровавые акции расправы властей с политическими противниками поощрялись «общественным мнением» митинговых призывов и резолюций «выжигать калёным железом».

Вопрос вроде бы ясен: суд есть суд и нет ничего важнее для человечества, чем правосудие, как утверждал ещё Иеремия Бентам. Но сомнения в правильности столь однозначной позиции остаются, независимо от решений гражданского конгресса.

Безоговорочное выведение правосудия из сферы общественной критики во имя торжества принципа независимости судей может обернуться превращением судейского сословия в замкнутую касту, нацеленную на обеспечение своих эгоистических интересов. Эту проблему мы затрагивали выше, отрицательно оценивая устранение различных форм участия представителей общественности в отправлении правосудия35. И она приобретает ныне особую остроту с падением престижа судебной власти и поощрением активности институтов гражданского общества.

Возможно ли и в каких формах и пределах влияние этих институтов на деятельность судов? Этот вопрос озадачил ныне и СМИ, и специалистов в связи с акциями протестов, прокатившимся по многим городам страны в связи с приговором суда по делу водителя Щербинского36. Вот что говорит об этих акциях директор Центра содействия реформе уголовного правосудия, член Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека: «Я бы назвал выступления в поддержку Олега Щербинского не столько акциями протеста, сколько проявлением гражданской активности. С одной стороны, неправильно вмешиваться в решение суда и оказывать на него давление, но общее состояние нашего правосудия, можно сказать, безобразное»37.

Получается, что попытки внешнего воздействия на судей в принципе неприемлемы, но если правосудие «безобразное», то оно вроде бы оправдано. А кто поручится за компетентность и объективность митинговой оценки? К тому же возникает новая сложность различения акций общественного протеста и проявлений активности гражданского общества. Чего добиваются автомобилисты – отмены неправосудного приговора или обуздания чиновничьей элиты, распояшившейся на дорогах России?

Мы привлекаем внимание к этим вопросам, поскольку их актуализация неизбежна в связи с расширением влияния общественных формирований в различных сферах государственной деятельности. Однако выражения общественного мнения по поводу того или иного судебного решения требуют сохранения такта и чувства меры. Априори далеко не всегда ясно, на чьей стороне правда, а огульное и безапелляционное охаивание правосудия не сулит обществу положительных дивидендов.

Акции государственной власти последних лет, связанные с поддержкой неправительственных правозащитных организаций и стимулированием инициатив гражданского общества, заслуживают безусловного одобрения. Мы имеем в виду преобразование Комиссии по правам человека при Президенте РФ в Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека (Указ Президента РФ от 6 ноября 2004 г. № 1417); принятие ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» (16 марта 2005 г.). Эти правовые акты вселяют надежду на ускорение процесса формирования гражданского общества в России. Наделение же Общественной палаты полномочиями по осуществлению общественного контроля над деятельностью Правительства РФ и органов исполнительной власти (ст. 2 п. 4) может означать в перспективе снижение чиновничьего произвола. А Судебная власть гражданскому обществу неподконтрольна?

Настораживает и тот факт, что обе эти организации, ориентированные на поддержание общественных формирований и даже по статусу приближающиеся к ним, создаются сверху, а их функционирование при Президенте за счёт государственного бюджета придаёт им имидж очередных государственных структур. Да и функции их, как подчеркивается в соответствующих положениях, будут носить в основном информационно-консультативный и рекомендательный характер.

Остаётся надежда на то, что многое будет зависеть и от личных качеств членов этих формирований, ориентированных не на прозябание в «очередных комиссиях и комитетах» в ожидании личных благ, а на созидательную и самоотверженную работу в интересах общества. Именно в этом направлении было бы желательно развитие общественного влияния через СМИ на вновь создаваемые институты. И хочется также надеяться, что небеспочвенны заявления членов Общественной палаты по поводу того, что «нас услышат»38, и что территория её деятельности не будет ограничена волей главного гаранта нашей демократии.

Указом Президента от 4 августа 2006 г. легализуется деятельность общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и определяется порядок их формирования. Эти Советы могут быть образованы руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по предложению совета Общественной палаты Российской Федерации. Положение об общественном совете и его состав утверждаются правовым актом соответствующего федерального органа исполнительной власти об образовании общественного совета. В положении об общественном совете определяются компетенция и порядок деятельности общественного совета, а также порядок его формирования39.

Появляется надежда на расширение прозрачности деятельности соответствующих ведомств. Вместе с тем, уже высказываются опасения, что общественные советы могут оказаться под контролем этих ведомств и их реальное влияние окажется ограниченным. Кроме того, порядок их формирования с подачи Общественной палаты – «этого общественно-государственного ведомства» - приведет к опасной монополизации т.н. общественного контроля.40

Вопросы компетенции и реальных прерогатив институтов гражданского общества законодателем решены применительно к Некоммерческим организациям (ФЗ 8 декабря 1995 г. с дополнениями) и ФЗ «Об общественных объединениях».

«1. Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.

2. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ» (из ст. 2 ФЗ О некоммерческих организациях).

Закон не содержит ответа на вопрос о средствах и способах «защиты прав и законных интересов граждан», ориентируясь, очевидно, на общепринятые меры судебной и административной защиты. Дискуссионным является и вопрос о возможностях неправительственных организаций, в частности, правозащитных, влиять на деятельность государственных органов, контролировать её с позиции законности и справедливости. Очевидно, основным оружием их остаётся гласность, опора на общественное мнение. Между тем ответ на этот вопрос может иметь решающее значение для перспектив развития гражданского общества и его институтов. Будут ли они всего лишь украшением нашей незрелой демократии, подобно суду присяжных для бюрократизирующейся судебной системы, или они могут стать способом излечения коррумпированной власти и обращением её лицом к народу? Ответ на этот вопрос связан с нашими представлениями о перспективах развития их правового статуса.

Действие закона «Об общественных объединениях» распространяется «на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций)» - ст. 2.

«Право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений».

Общественное объединение, как видим, вправе ставить перед собой задачи, решение которых отвечает интересам всего социума41. Ст. 4 закона содержит указание на возможность дифференциации правового статуса различных общественных объединений. «Особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдельных видов общественных объединений - профессиональных союзов, благотворительных и других видов общественных объединений, - могут регулироваться специальными законами, принимаемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом» (в ред. Федеральных законов от 19.07.1998 N 112-ФЗ, от 12.03.2002 N 26-ФЗ)».

«Для осуществления уставных целей общественное объединение, являющееся юридическим лицом, имеет право:

свободно распространять информацию о своей деятельности;

участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными настоящим Федеральным законом и другими законами;

проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;

учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;

представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;

выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти;

участвовать в выборах и референдумах в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».

«Законами об общественных объединениях могут быть предусмотрены дополнительные права для конкретных видов общественных объединений».

(из ст. 27 в ред. Федерального закона «Об общественных объединениях» от 12.03.2002 N 26-ФЗ)


Как видим, приведенные нормы ФЗ «Об общественных объединениях» не препятствуют включать в их уставы задачи, выходящие за круг непосредственных интересов объединившихся граждан, защищать права и интересы не только лиц, входящих в объединение, но и других граждан.

Однако способы и методы правозащитной деятельности общественных объединений, как и «некоммерческих организаций», законом не определены, а участие в выработке решений органами государственной власти и местного самоуправления ограничены данным законом и другими законами. Отсутствие по этому поводу четких указаний данного и других законов делает соответствующие полномочия общественного объединения и туманными, и проблематичными.

Наиболее ответственная прерогатива общественных объединений, связанная с общественным контролем деятельности государственных властей, остается открытой. Пока не решены вопросы правового регламента контрольных полномочий общественных объединений, государственная власть остается бесконтрольной, а демократия иллюзорной.

Некоторую надежду на изменение ситуации и повышение роли институтов гражданского общества дает нам выделенное выше конечная норма ст. 27 о возможности получения дополнительных прав некоторыми общественными объединениями. Эта проблема особенно актуальна применительно к перспективам развития общественных правозащитных организаций. Совершенствование их правового статуса должно отвечать надежде на усиление их влияния в сфере правоохранительной деятельности и правосудия с использованием методов общественного контроля. Вновь принятый ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (апрель 2006 г.) призван способствовать повышению роли обращений в деле утверждения правопорядка и обеспечения реализации, как прав граждан, так и соответствующих государственных акций. Закон имеет отношение и к общественным объединениям, ибо предусматривает не только индивидуальные, но и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам. Существенно то, что им предусмотрены не только обязанность и сроки реагирования, но и контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, и гарантии против бюрократического произвола (ст, ст. 14-16 Закона).

Особый интерес для нас представляют перспективы повышения роли Адвокатуры, как одного из институтов гражданского общества. Особенность этого института состоит в том, что им объединены профессиональные юристы, призванные оказывать населению квалифицированную юридическую помощь (статья 48 Конституции РФ). Адвокатская деятельность имеет непосредственное отношение к работе правоохранительных органов и органов правосудия. Она призвана не только способствовать защите прав и законных интересов человека и гражданина, повышению культуры правоприменения, но и выполнять функцию критического, оппозиционного органам государственной власти начала. Эти функции адвокатура выполняла изначально путём защиты и представительства частного интереса, в конкретных ситуациях возникающих правовых конфликтов. Публичное значение этой деятельности связано с заинтересованностью в ней и общества, и государства. Ныне, с ростом значимости институтов гражданского общества, к адвокатуре могут быть предъявлены дополнительные требования, выходящие за пределы индивидуальной адвокатской деятельности. Речь может идти о возможностях адвокатуры как института и способах её влияния как корпорации, выходящими за пределы чисто внутренних интересов.42 Эти правозащитные возможности могли бы использовать общественные объединения адвокатуры, которые пока ещё не обрели свою самостоятельную по отношению к органам корпоративного самоуправления нишу.

«У НПО есть немало проблем и недостатков. Одна из характерных для России проблем - трудности с финансированием их деятельности. Скорее исключением, нежели правилом, остается предоставление неправительственным правозащитным организациям средств из государственных или муниципальных источников или от частных российских спонсоров. В результате они нередко вынуждены обращаться к зарубежным источникам финансирования, что в принципе не запрещено, а значит, разрешено российскими законами. Важно лишь, чтобы получение зарубежных грантов не превращалось в самоцель. Прозрачность получения и использования НКО и НПО зарубежных грантов - требование вполне законное и естественное в том случае, если оно не перерастает в попытку подчинить деятельность этих организаций государственным или каким-либо иным особым интересам». (Из доклада Уполномоченного по правам человека за 2005 г.).

Вопросы финансирования, разумеется, важны. Но для общества особый интерес должны представлять результаты деятельности НПО. Затраты средств налогоплательщиков на содержание любого государственного либо общественного института в соотношении с результативностью его деятельности составляет уровень его КПД.

Этот вопрос заострён в отчете Генерального прокурора на расширенном заседании коллегии Прокуратуры по итогам 2005 года.43 Речь шла о результативности деятельности контрольных ревизионных служб, Федеральной антимонопольной службы, Управления Роспотребнадзора, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. Было показано, что расходы бюджета на них абсолютно несопоставимы с отдачей от их деятельности. Мы затрагиваем этот вопрос скорее для размышлений, нежели для подготовки конкретных предложений. Размышления эти не только навеяны выступлением Генпрокурора. Они вытекают из теории эффективности, популярной в советской юридической науке 70-х годов прошлого столетия. Речь шла об установлении связей между целью, средствами и результатом в реализации права и деятельности по его применению. Позже те идеи были похоронены в пылу либерально-реформаторской суеты. Пора бы к ним вернуться.

Наше доверие по отношению к общественным правозащитным организациям является в основном априорным и авансированным. Внятных сведений о результатах их деятельности не получить даже с использованием возможностей Интернета. На прошедшем в Москве Х Всемирном русском народном Соборе затрагивался вопрос о роли некоторых из них в общественной жизни. Митрополит Кирилл, один из инициаторов разработки церковью нравственных аспектов концепции прав человека, в своём интервью подчеркнул маргинальный характер правозащитных организаций, скомпрометировавших себя в глазах соотечественников непатриотической позицией. «В сознании многих правозащитник сегодня – это человек, не очень любящий Родину и заинтересованный в получении западных финансовых грантов. Потому что там, где реально затрагивались интересы людей, правозащитники молчали. А там, где защита прав человека могла принести какие-то политические дивиденды, особенно в глазах Запада,- развивалась бурная деятельность. И это породило подозрение, не являются ли эти правозащитные организации просто агентами чужого влияния»44.

Все эти соображения могут иметь определенное значение при постановке вопросов финансирования за счет бюджета различного рода общественных объединений.

Есть предмет для размышлений и по отношению к инициативам, связанным с организацией юридической помощи населению. Весьма сомнительной является воплощаемая Правительством идея Минюста о создании за счёт бюджета государственных юридических бюро для оказания юридической помощи малоимущим гражданам. Только на эксперимент для реализации идеи в нескольких регионах страны на 2006 г. из бюджета выделяется свыше 50 млн. руб. По мнению адвокатской общественности эти деньги можно бы более продуктивно использовать, поощряя ту благотворительную юридическую помощь населению, которая ими традиционно проводится в широких масштабах и на должном профессиональном уровне.45

Таких примеров немало и обращение внимания на них внушает пока ещё слабую надежду на то, что расточительности при использовании налоговых поступлений когда-нибудь будет поставлено ограничение. А сами щедро финансируемые бюджетом структуры должны искать способы соответствия результатов их деятельности ожиданиям и государства, и общества.