Geum.ru

О. В. Бессчетнова Приемная семья: социально-демографический анализ Монография

Вид материалаМонография

Содержание


2.2. Формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в отечественной практике
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   21

2.2. Формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей, в отечественной практике


Сиротство — социальное явление, обусловленное наличием в обществе детей, родители которых умерли, а также детей, оставшихся без попечения родителей вследствие лишения родительских прав, признания
в установленном порядке родителей нетрудоспособными, безвестно отсутствующими и т. д. Сюда относятся также дети, родители которых не лишены родительских прав, но фактически не осуществляют какой-либо заботы о своих детях.

Обращаясь к историческому опыту, следует заметить, что сиротство как социальное явление было присуще всем культурам и цивилизациям, возникая вследствие войн, разрушений, стихийных бедствий, эпидемий
и т. д. Наиболее распространенными формами устройства детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей, на Руси были патронаж, усыновление, опека/попечительство, помещение в приемную семью, патронат.

Опека в России возникла с давних времен и, по мнению ряда специалистов, относилась к компетенции государства. В XVI и XVII вв. институты опеки были слабо развиты и не имели под собой законодательного регулирования, сохранившиеся дела свидетельствуют о разовом и, как правило, случайном регулировании разногласий по опекунству. Чаще всего опекунами становились ближайшие родственники малолетнего без особого на то назначения, деятельность которых контролировалась приходскими священниками, в чьи обязанности входило знать семейную жизнь своих прихожан. Священник уделял этим семьям большое внимание, помогал матери, потерявшей мужа, в воспитании ребенка109.

В XVI и XVII вв. существовали опека над несовершеннолетними
и попечительства над вдовами, нуждающимися в помощи по владению собственностью. Опека над несовершеннолетними устанавливалась в случае смерти отца до достижения ребенком пятнадцати лет, т. е. до возраста совершеннолетия. При этом мать, не являясь по закону опекуншей детей, могла управлять имением, но только до нового замужества, либо ухода
в монастырь. Если она выходила замуж, та опекунские обязанности возлагались на ее нового мужа или на родственников детей. Опекунами могли стать разные люди, их круг не был ограничен законом — родственники, свойственники, посторонние люди, но знакомые с семьей, а также и отчим детей. Закон того времени не регламентировал ни количественный состав опекунов — их число зависело от решения родственников, ни круг их прав и обязанностей. Скорее всего, опекуны должны были воспитывать детей, жить с ними одним домом, содержать в сохранности имущество, выступать от их имени в спорных делах. В законодательстве отражались пределы компетенции опекунов и порядок защиты интересов малолетних. Так, в грамоте Иоанна IV записано, что малолетние могли жаловаться на опекунов и требовать их замены. Опекаемый по достижении совершеннолетия имел право обратиться с жалобой на действия опекуна, ущемляющие его интересы, но с обязательным соблюдением сроков подачи жалобы в суд. Следовательно, закон в основном регулировал конфликтные дела по опеке, но не стремился регламентировать саму эту деятельность. Законодательство не предусматривало вознаграждение за опекунство, поскольку, с одной стороны, вероятно, данный вопрос решался по обычаю, а с другой стороны считалось, что опекуны, являясь близкими людьми семьи, выполняли свой нравственный долг110.

В XVIII столетии институт опеки получил развитие в многочисленных указах государственной власти. Петр I изменил возраст совершеннолетия с пятнадцати до двадцати лет. Опекунами по-прежнему становились либо по завещанию родителей, либо по праву родства. Новшеством являлось назначение опекунов местной властью. В 1724 г. в Инструкции магистратам было записано, что назначать опекунов и следить за их деятельностью должен магистрат. Закон, как и прежде, вознаграждения за такую деятельность не устанавливал. В XVIII в. стали назначать опекунов указами царя.

В 1741 г. Анна Иоанновна позволила Сенату давать разрешение на продажу имений без предварительного доклада ей, без разрешения Сената опекун не мог распоряжаться имением опекаемого. Деятельность опекунов, по-прежнему, законодательно практически не регулировалась, порождая произвол, почти не ограниченный законом. Отмечается, что опекаемый мог подать жалобу на неправомерные действия опекуна, ущемляющие его интересы. Кроме того, защитником ребенка могла выступать мать (еще до совершеннолетия), которая имела право требовать замены опекуна другим. Пожалуй, этим и исчерпывалась правовая защита интересов опекаемых от незаконных действий опекунов.

При Екатерине II был сделан самый значительный шаг вперед по пути развития институтов опеки и попечительства за всю предшествующую историю государства. Закон 1775 г. под названием «Учреждения для управления Губерний Всероссийския империи» учреждал дворянскую опеку, сиротский суд и другие органы, обязанные следить за деятельностью опекунов. Закон предусматривал организацию в губерниях опеки над сиротами и вдовами дворянского происхождения, уездного суда, которому подчинялась дворянская опека. Основанием для рассмотрения дел в дворянской опеке являлось прошение от заинтересованных лиц: вдовы, родственников или свойственников сироты, посторонних лиц в количестве не менее двух человек, приходского священника; прошение в дворянскую опеку мог также подать уездный дворянский предводитель.

Опекунами могли стать родственники, свойственники сироты или посторонние лица, зарекомендовавшие себя с лучшей стороны. Назначенные опекуны должны были в присутствии секретаря уездного суда и двух свидетелей-дворян сделать опись всего имущества, принадлежавшего опекуну, в двух экземплярах, один из которых отдавался в Дворянскую Опеку, а другой опекунам. Дворянская опека давала наставления опекунам по исполнению ими своих обязанностей, в которые входили: ведение учета приходов и расходов; по возможности увеличение доходов с имения малолетнего, содержание в порядке строения, находящиеся на территории, принадлежащей опекаемому. При этом им не разрешалось расходовать деньги опекаемого и принуждать крестьян к дополнительным поборам или работам. Опекун занимался не только хозяйственной деятельностью, но и следил за надлежащим воспитанием несовершеннолетнего, согласно его социальному статусу. С этого времени за опекунство полагалось вознаграждение в размере пяти процентов в год от доходов опекаемого111. Опекуны должны были ежегодно подавать отчеты о своей деятельности
в дворянскую опеку, которая в свою очередь была обязана следить за должным управлением имением опекаемого и знать размер земельной собственности каждого несовершеннолетнего112.

В 1785 г. несовершеннолетним, с семнадцати лет позволялось вступать в управление своим имением с разрешения дворянской опеки или сиротского суда, которые определяли к ним попечителя для советов по важным делам. До двадцати одного года что-либо продавать, закладывать имение без согласия и подписи на документе опекуна запрещалось. Указ был распространен на оба пола и не имел обратной силы113.

Таким образом, на протяжении длительного исторического периода институты опеки претерпели значительные изменения: сначала опека существовала в рамках обычая, по которому несовершеннолетний получал помощь от близких людей семьи, как правило, родственников и свойственников, а вмешательство государства в опекунские дела носило казуальный характер. Постепенно стали создаваться законодательные акты, регулирующие отдельные вопросы опеки, которая имела место только до наступления совершеннолетия; число опекунов не ограничивалось и зависело от конкретной ситуации. Кроме того, долгое время вопрос о вознаграждении за опекунство оставался законодательно не урегулированным.

В ХVIII в. произошли принципиальные изменения, направленные на развитие институтов опеки: а) был изменен возраст совершеннолетия —
с пятнадцати до двадцати лет; б) деятельность опекунов ограничивалась законом, который запрещал без разрешения высших органов власти что-либо продавать из собственности опекаемого; в) было принято детально проработанное издание Учреждения для управления губерний 1775 г., которое включало порядок создания организации опеки, процедуру обжалования действия опекунов, их права и обязанности, размер вознаграждения за выполненную работу.

Опекунство существенно отличалось от родительской власти. Во-первых, оно длилось до совершеннолетия, во-вторых, неправомерные действия опекунов осуждал закон и несовершеннолетний мог просить защиты; в-третьих, по достижении совершеннолетия вся собственность переходила в его пользование в отличие от положения сыновей при живом отце, которые никогда не могли требовать аналогичного перехода даже части собственности к себе. К опекуну законодатель относился как
к постороннему лицу, который временно помогает несовершеннолетнему управлять имением. Поведение опекуна могло стать предметом детального разбирательства на любом уровне, и принцип уважения к старшему уступал место праву собственника на свое имущество114.

Институт опеки был не единственным способом устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Помещение беспризорных детей, нуждающихся в заботливом отношении и уходе, в частные семьи именовалось патронажем, идея создания которого возникла в эпоху царствования Екатерины II. В это время Московский опекунский совет признал наилучшей мерой предупреждения высокой смертности детей от голода и плохого обращения в воспитательных домах передачу их в семьи крестьян для вскармливания за 5 р. в месяц. Передача несовершеннолетнего на патронаж в семью осуществлялась на условиях, определяемых губернскими управами и лицами, берущими его на воспитание в семью. Для того чтобы облегчить положение воспитанников, организовывался надзор за условиями их жизни, выполнением воспитателем принятых на себя обязательств, который осуществлялся, как правило, врачом или персоналом с низшим медицинским образованием115.

В конце XVIII в. устройством детей-сирот активно занималась императрица Мария Федоровна, которая предложила расширить практику передачи младенцев из воспитательных домов в крестьянские семьи, в «государственные деревни», надзор за которыми был поручен инспекторам, которых она сама выбирала. Со временем к решению проблемы детей-сирот обратились частные благотворители, которые жертвовали средства для открытия учреждений общественного воспитания — яслей и приютов, где дети получали питание, уход, обучение грамоте и ремеслу, подготовку к будущей профессии. Данная система призрения детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей, просуществовала вплоть до 1917 г. практически без изменений.

Начало XX в. характеризовалось изменением политической и идеологической систем, формированием новых общественных отношений, которые явились следствием событий первой мировой и Гражданской войн, Октябрьской революции 1917 г., а также социальной политики того времени, направленной на умаление роли семьи, семейного воспитания
в становлении личности, основанной на новых коммунистических идеалах. Вышеуказанные события привели к огромному росту числа беспризорных детей, нуждающихся в устройстве. По некоторым данным, их насчитывалось около 2 млн на начало войны и свыше 4 млн к ее завершению, максимальный рост этого явления наблюдался в 1921—1922 гг.
и составлял до 7 млн беспризорных детей116. После революции 1917 г. все дети были объявлены государственными, из законодательных актов исчезло понятие «родительская власть», а на смену ему пришли права
и обязанности родителей и детей117.

До революции государственной системы защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не существовало. Начало ее создания было положено после февраля 1917 г., с образованием Министерства социальной помощи, в составе которого работало управление помощи беспризорным детям и нуждающимся. В ноябре того же года его функции перешли к Наркомату государственного призрения, на который в числе прочих были возложены обязанности охраны материнства и детства
и помощи несовершеннолетним (в апреле 1918 г. переименован в Наркомат социального обеспечения). Первым наркомом и руководителем специальной коллегии по охране материнства и детства стала А. М. Коллонтай. Система ликвидации беспризорности включала: 1) выявление и контроль за безнадзорными детьми, неблагополучными семьями; 2) социальную помощь и профилактику беспризорности; 3) организацию детских воспитательных учреждений интернатного типа — детских домов, трудовых коммун, школ-колоний, школ-коммун, детских городков и пр.; 4) применение патроната, усыновления, опеки и попечительства.

В феврале 1919 г., был создан Совет защиты детей, куда вошли представители различных наркоматов — просвещения, соцобеспечения, здравоохранения, продовольствия и труда, который должен был заниматься снабжением детей пищей, одеждой, помещениями, эвакуацией их в хлебородные губернии.

Помимо советских государственных органов с осени 1918 г. во многих городах России действовала общественная Лига спасения детей. Ее организации в начале «направляли детей в «санаторию» на излечение, которая была «станцией спасения брошенных детей», потом пересылали их в колонию, где учили их ремеслам». Всего за годы Гражданской войны через Лигу было устроено 3,5 тыс. детей118. Проблемами беспризорности также занимались Государственный совет защиты детей (1919, председатель
А. В. Луначарский), Наркомпрос РСФСР, социальные инспекции на местах, «Фонд имени В. И. Ленина для оказания помощи беспризорным детям» (1924).

В начале 1921 г., Совет и Лига были распущены и вопросами помощи детям-сиротам стали заниматься комиссия по улучшению жизни детей (деткомиссия) ВЦИК под председательством Ф. Э. Дзержинского. Она имела более широкий состав, чем Совет, и включала представителей Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ), ВЧК, ВЦСПС, а председатель ее назначался президиумом ВЦИК. При деткомиссии действовала приемная, куда могли обращаться как дети, оставшиеся без попечения родителей, так и родители, впавшие в нужду. В 1938 г. детская приемная была передана Наркомату просвещения РСФСР и просуществовала до 1959 г.

Система учреждений для детей-сирот сложилась в основном в 1920-е гг., когда шла борьба с беспризорностью. Для первичного приема беспризорников и дальнейшего их устройства были созданы детские приемники-распределители (ДПР). Подчиненные Наркомпросу РСФСР и его местным органам. В Москве, где беспризорников было особенно много, в 1920 г. Открылись 5 ДПР и один вагон-приемник на Казанском вокзале. В 1930 г. в бывшем Даниловском монастыре начал работать ставший самым крупным в стране Центральный приемник-распределитель, подчиненный управлению милиции Москвы. Другой московский ДПР, располагавшийся в Зачатьевском монастыре, служил базаой для подготовки работников по борьбе с беспризорностью. Всего в 1929 г. В СССР насчитывалось 154 ДПР на 9 тыс. человек. В среднем за год через них проходило до 45 тыс. детей. В последующее десятилетие сеть ДПР почти не изменилась, но количество мест в них выросло. Так, накануне войны в СССР насчитывалось 156 ДПР на 13310 мест119.

Помимо ДПР в 1920-е гг. была создана широкая сеть различных интернатских учреждений: дома ребенка, детские дома, трудовые колонии и другие, подчиняющиеся соответственно наркоматам здравоохранения, просвещение и внутренних дел. Благотворительность, на которой базировалась дореволюционная система социальной защиты сирот, практически прекратила свое существование с исчезновением зажиточных слоев населения. К середине 1920-х гг. произошло некоторое снижение уровня детской беспризорности из-за улучшения общей экономической ситуации, установления шефства различных предприятий и учреждений над детскими домами, наделения их земельными участками, оказания финансовой помощи со стороны общественных организаций.

Среди организаторов борьбы с беспризорностью существовало два подхода к перспективе развития системы внесемейного воспитания детей. Одни считали, что государство лучше сможет воспитать гражданина социалистического общества, чем его зараженные пережитками прошлого родители. Другие, в их числе был нарком просвещения А. В. Луначарский, рассматривали детский дом не в качестве «родоначальника социалистической системы интернатского воспитания будущего», а скорее как «воспитательную лабораторию». В конце 1920-х гг. в социальной политике возобладал реалистичный подход в этой сфере. О чем свидетельствуют постановления ВЦИК и СНК СССР «О мероприятиях по борьбе
с детской беспризорностью» от 8 марта 1926 г, а также «О мероприятиях по оказанию помощи детям беднейших семейств» от 14 апреля 1928 г., которые обозначили отказ от идеи практического перехода к всеобъемлющему государственному воспитанию.

До середины 1920-х гг. в педагогических кругах шла дискуссия о природе беспризорности. Ряд педагогов и психологов придерживались точки зрения, распространенной также в Западной Европе и Америке, что основные причины беспризорности связаны с врожденной дефективностью и психологическими отклонениями подростков. Беспризорных причисляли к дефективным детям и антисоциальным элементам, предлагали воспитывать их в закрытых исправительных учреждениях. П. П. Блонский
в статье «О так называемой моральной дефективности» выступил с критикой подобных взглядов120.

Во второй половине 1920-х гг. было признано, что беспризорные дети — это в большинстве нормальные подростки, в силу социально-экономи-ческих обстоятельств вынужденные самостоятельно бороться за свое существование. Беспризорные дети отличались от своих сверстников из нормальных семей более сильным инстинктом самосохранения, повышенной возбудимостью, привычками к наркотикам, алкоголю и т. п.,
некоторые из них преждевременно начинали половую жизнь. Опытные педагоги стремились создавать беспризорным детям максимальные возможности для нормального развития, проявления самостоятельности, инициативы, полезной творческой деятельности. Успешный опыт работы был накоплен в Колонии им. М. Горького и Коммуне им. Ф. Э. Дзержинского под руководством А. С. Макаренко, Болшевской трудовой коммуне (М. С. Погребинский), Школе им. Ф. М. Достоевского (В. Н. Сорока-Росинский) и школе-колонии «Красные зори» (И. В. Ионин) и др.

Начало 1930-х гг. было отмечено новой волной роста беспризорности, что явилось следствием разрушения традиционного уклада крестьянской жизни, голода 1932—1933 гг. и репрессий. В результате появились постановления СНК РСФСР от 29 января 1933 г. «О мерах борьбы с детской беспризорностью и ликвидации уличной безнадзорности» и постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 ноября 1934 г. «О порядке устройства детей лиц, находящихся под стражей или отбывающих исправительно-трудовые работы».

Рубежом в развитии системы социальной помощи детям стал 1935 г., когда были опубликованы постановления «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности» и «О мерах борьбы с преступностью среди несовершеннолетних». В первом из них было официально заявлено, что детская беспризорность в СССР ликвидирована. Ответственность за своевременное устройство детей, оставшихся без попечения родителей, возлагалась на местные органы власти. Однако численность детей, поступавших ежегодно в ДПР, продолжала оставаться высокой. В 1936—1937 гг. она даже возросла со 196,6 тыс. человек до 234,7121. Местные органы власти не справлялись с устройством детей из-за их наплыва вследствие голода 1933—1934 гг., а также массовых арестов 1937 г. В последующие предвоенные годы численность беспризорников устойчиво снижалась — в 1940 г. через ДПР прошло 124,7 тыс. детей. К середине 1930-х гг. массовая беспризорность была в основном ликвидирована. Во втором постановлении были ужесточены меры к малолетним правонарушителям: комиссии по делам несовершеннолетних были упразднены, вводилась уголовная ответственность с 12 лет, учреждения для несовершеннолетних правонарушителей, находившиеся в ведении различных наркоматов — просвещения, юстиции, внутренних дел, были переданы в НКВД, где создавался специальный отдел трудовых колоний, который в 1939 г. был подчинен ГУЛАГу.

Таким образом, государственная система социальной защиты детей-сирот, сложившаяся в СССР к началу войны, была ориентирована не на предупреждение сиротства, а преимущественно на борьбу с его отрицательными последствиями. Иначе и не могло быть в условиях, когда рост числа безнадзорных детей был прямым следствием государственной политики — коллективизации, выселение кулачества, голода, массовых репрессий.

Новый рост беспризорности пришелся на военные и послевоенные годы, который связывался не только с военными потерями. Данные 1945 г. свидетельствуют, что среди детей, поступивших в дома ребенка и детские дома, доля тех, чьи родители погибли на фронте или оккупации, составляла около 2 %122. В числе других причин были: голод 1946 г., тяжелые материальные условия жизни большинства населения, новая волна репрессий, последовавшая за указами об усилении уголовной ответственности за мелкие хищения.

Общая численность детей, оставшихся без присмотра родителей, после войны, достигла беспрецедентного уровня — примерно 3 млн человек. Эта цифра отнюдь не охватывает всех детей, нуждающихся в помощи государства. Сюда не включены дети, сданные матерями-одиночками или многодетными родителями в детские учреждения, сироты, сохранившие связь с родственниками, и ряд других категорий.

Рост детской беспризорности потребовал структурных изменений
в системе социальной защиты детей-сирот. В 1942—1943 гг. были приняты постановления СНК СССР «Об устройстве детей, оставшихся без родителей» и «Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством». В низ предусматривалось создание комиссий по устройству детей, оставшихся без родителей, при местных советах, и организация отделов по борьбе с детской беспризорностью
и безнадзорностью в составе НКВД как центров для координации всей работы в этом направлении.

Устройство детей старше трех лет возлагалось на специальные комиссии, организованные при местных органах власти. Они широко привлекали к своей работе представителей профсоюзных и комсомольских организаций, шефских предприятий, учреждений народного образования. Комиссии могли назначить опекуна из родственников или близких людей ребенка, направить его в детский дом, устроить на работу, на воспитание
в приемную семью.

Значительную роль в решении проблемы безнадзорности играли органы внутренних дел. При отделении милиции, а также на железнодорожном и водном транспорте в ведении главного управления охраны МГБ СССР были созданы специальные детские комнаты. Сюда обычно приводили беспризорных детей, задержанных на улице, приносили подкидышей в возрасте до трех лет, которых в последствии направляли в дома ребенка, а детей от трех лет и старше в ДПР.

Для розыска пропавших детей при главном управлении МВД был организован Центральный адресно-справочный детский стол в г. Бугуруслан Чкаловской области. Учет детей, находящихся в детских домах или устроенных в семьи, вели областные отделы народного образования, но картотеки в облоно обычно были в запущенном состоянии, детей перемещали быстрее, чем карточки на них. Поиск потерянных детей и родителей занимал долгие годы, которые сироты зачастую при живых родителях проводили в детских домах, куда принимали детей от 3 до 14 лет. По достижении ими 14-летнего возраста они направились в ремесленные
и железнодорожные училища. Туда же устраивали беспризорных подростков 13—16 лет, если они имели необходимый образовательный минимум. В особую группу выделялись дети с девиантным поведением и те, кто длительное время бродяжничал, неоднократно бежал из детского дома или училища. Как правило, они направлялись в детские колонии МВД. В то же время в системе Министерства просвещения РСФСР существовало два особых воспитательных учреждения: Нижнетагильский детский дом № 1 в Свердловской области для детей, склонных к антиобщественным поступкам и Институт трудового воспитания «Новая жизнь», открытый в 1927 г. и расположенный в г. Чехов Московской области для сексуально развращенных девочек, единственный в СССР.

Таким образом, вопросы устройства и воспитания детей, оставшихся без родителей, находились в ведении местных советов, а также нескольких министерств — просвещения (детские дома), здравоохранения (дома ребенка и детские дома больничного типа для инвалидов), трудовых резервов (ремесленные училища и школы ФЗО), внутренних дел (детские комнаты, приемники-распределители, колонии). В первые послевоенные годы ведущим и координирующим органом был отдел по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью НКВД/МВД СССР. Когда положение дел в этой сфере стало улучшаться, он был переименован в 1950 г. в отдел детских колоний, который просуществовал до 1960 г.

Роль общественных организаций в социальной защите детей-сирот
и борьбе с детской беспризорностью сводилась к помощи государственным органам. Этой работой занимались профсоюзы и комсомол, которые организовывали шефство над детскими домами, собирали вещи и средства для воспитанников, направляли своих представителей для участия
в работе детских комиссий при исполкомах. С 1946 г. при детских домах предусматривалась организация попечительских советов из представителей местных советов, партийных, профсоюзных и комсомольских органов и шефской организации, в которые входили известные люди, жены политических деятелей и крупные ученые. Тем не менее, лишь считанные единицы из тысяч детских учреждений пользовались высоким покровительством и помощью, которая, как правило. Носила эпизодический характер: в основном попечительские советы существовали только на бумаге.

Устройство детей в первые послевоенные годы, особенно зимой 1946—1947 гг. было сопряжено с серьезными трудностями. Комиссии по устройству детей работали плохо, многие из них бездействовали и тысячи детей, оставшихся без родительского попечения, оказывались на улице. Здесь рано или поздно их задерживала милиция и направляла в ДПР, затем в детский дом, ремесленное училище или колонию. Мест в детских домах катастрофически не хватало, поэтому в ожидании устройства дети часто задерживались в приемниках-распределителях. Многие дети поступали в ДПР в состоянии крайнего истощения, но больницы их не брали, поскольку не могли обеспечить им соответствующее питание.

Переполненные ДПР в свою очередь отказывались принимать детей из детских комнат милиции, где они вместо положенных 6 часов оставались несколько дней, причем питание там не предусматривалось. В этой ситуации органы милиции стали отпускать задержанных беспризорников под подписку о невыезде из города, хотя это было запрещено.

Условия содержания в детских учреждениях были крайне тяжелыми. Приемники-распределители часто размещались в неприспособленных, полуразрушенных помещениях. С улицы поступало много больных детей, для содержания и лечения которых не было условий. В изоляторе на одной кровати размещалось по 2—3 ребенка с разными болезнями123. Положение
с одеждой было настолько катастрофическим, что эвакуаторы, сопровождавшие детей в детские дома, снимали с них одежду, выданную в ДПР, чтобы вернуть обратно. В системе централизованного распределения при дефиците потребительских товаров и продовольствия детские дома снабжались в последнюю очередь, хищения, замена одних продуктов другими, коррупция местных органов власти были обычным явлением. Уголовные дела возбуждались в крайне редких случаях. В феврале 1949 г. было принято постановление Совета Министров СССР «О мероприятиях по дальнейшему улучшению работы детских домов», а в мае утверждены новые нормы снабжение. Однако, как показала проверка, проведенная
в октябре того же года Министерством просвещения РСФСО, положение не изменилось. По-прежнему, детские дома не получали ни выделенных им бюджетных средств, ни положенных продуктов питания и промтоваров. Почти 25 тыс. воспитанников не имели отдельной кровати, многие детские дома страдали из-за отсутствия своего транспорта, необходимого для подвозки топлива и продуктов. Кроме того, дети страдали не только от голода, но и от издевательств со стороны старших воспитанников
и персонала.

В годы Второй мировой войны возрождается институт патронирования. К 1943 г. 74 648 сирот были отданы на патронат. В 1957 г. была сделана попытка изучения особенностей патронатной семьи: мотивы патронирования, критерии выбора ребенка, некоторые социальные характеристики семей, демонстрируют достаточно высокую эффективность данной модели воспитания детей-сирот124.

В начале 1950-х гг. число детей, задержанных на улице и направленных в детские приемники-распределители (ДПР), уменьшилось. Главным образом, это были беглецы из детских домов, среди которых преобладали подростки от 14 лет и старше. Большая часть детей, поступавших в ДПР, имели родителей. Доля сирот составляла около 9 %. Победа над послевоенной беспризорностью была обусловлена рядом факторов: значительную роль здесь сыграли усилия государственных органов и организаторская работа компартии; большую работу проводили отдел по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью НКВД/МВД и комиссии местных советов; расширилась сеть детских учреждений, были налажены их регулярная отчетность и контроль за их деятельностью; сотни тысяч людей, несмотря на все тяготы послевоенных лет, брали сирот на воспитание:
в семьи попадали более половины всех детей, оставшихся без попечения родителей, еще не испорченные улицей, часто связанные родственными отношениями с приемными родителями. К 1953 г. их доля выросла до 73,4 % по РСФСР125.

Таким образом, в советские годы основными формами устройства
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являлись детские дома, городки, деревни, коммуны, приюты, приемники-распредели-тели, ночлежки, специальные учреждения для несовершеннолетних правонарушителей, детей с физическими и умственными отклонениями не только как средства ликвидации беспризорности, но и как альтернатива семье. В 1924 г. была сделана попытка создания института патронатных семей, который просуществовал до 1930 г. Позже в послевоенные годы из-за невозможности государства оказывать материальную помощь патронатной семье, патронат постепенно стал сливаться с опекой (попечительством) и перестает быть официальной формой устройства детей, оставшихся без попечения. В 1960-е гг. школы-интернаты и детские дома были объявлены лучшей формой воспитания детей и институт приемной (патронатной) семьи прекратил свое существование вплоть до конца ХХ в.

В настоящее время среди основных форм устройства детей-сирот приоритетными являются — усыновление, опека или попечительство, приемная семья, семейные воспитательные группы, а так же сеть государственных учреждений.

Усыновление (удочерение) несовершеннолетних — это юридический акт, в силу которого между усыновителем и ребенком устанавливаются такие же правовые отношения, какие существуют между родителями
и детьми по происхождению. Усыновленные дети теряют юридическую связь с родителями (либо одним из них) и приобретают ее с посторонними лицами — усыновителями, ничем не отличаясь по правам и обязанностям по отношению к ним от родного ребенка.

Усыновление или удочерение (далее — усыновление) возможно в отношении несовершеннолетних детей и только в их интересах. Усыновление детей иностранными гражданами или лицами без гражданства допускается только в случаях, если не представляется возможным передать этих детей на воспитание в семьи граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на ее территории, либо на усыновление родственникам независимо от их гражданства и места жительства.

Юридической силой обладает только усыновление, соответствующее определенным требованиям. Как юридический акт оно требует наличия условий усыновления и соблюдения установленного порядка усыновления, который предполагает:
  • совершение процессуальных действий будущими усыновителями
    и органами опеки и попечительства;
  • вынесение решения суда об установлении усыновления;
  • государственную регистрацию состоявшегося усыновления в порядке, предусмотренном для государственной регистрации актов гражданского состояния.

Принять в семью и воспитать чужого ребенка — это чрезвычайно трудное и ответственное дело. Поэтому усыновление поставлено под строгий контроль государства. Оно допускается только в отношении
несовершеннолетних детей и исключительно в их интересах и может быть произведено только при соблюдении условий усыновления, установленных законом:
  • усыновителями могут быть совершеннолетние обоего пола за исключением лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными; лиц, лишенных по суду родительских прав или ограниченных судом в родительских правах; лиц, отстраненных от обязанностей опекуна или попечителя за ненадлежащее выполнение возложенных на него законом обязанностей; бывших усыновителей, если усыновление отменено по их вине; лиц, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять родительские права; лиц, которые на момент усыновления не имеют дохода, обеспечивающего усыновляемому ребенку прожиточный минимум, установленный в субъекте Российской Федерации, на территории которого проживают усыновители; лиц, не имеющих постоянного места жительства, а также жилого помещения, отвечающего установленным санитарным и техническим требованиям; лиц, имеющих на момент усыновления судимость за умышленное преступление против жизни или здоровья граждан (ст. 127 СК РФ);
  • согласие родителей ребенка или лиц их замещающих на усыновление (ст. 129 СК РФ);
  • согласие на усыновление самого ребенка, если он достиг 10-летнего возраста (ст. 132 СК РФ);
  • согласие на усыновление супруга усыновителя, если ребенок усыновляется одним из супругов (ст. 133 СК РФ)126.

Усыновление, произведенное с нарушением предусмотренных законом требований, может повлечь за собой нарушение прав и подлежащих защите интересов усыновленного ребенка, его кровных родителей или лиц, их замещающих, близких родственников и усыновителей. Поэтому усыновление возможно только при наличии согласия на это вышеперечисленных лиц.

Согласие самого усыновителя, предполагается, поскольку он не только является инициатором, но и активно участвует в судебном заседании, на нем лежит обязанность сбора и представления суду всех необходимых документов. До вынесения судебного решения об усыновлении усыновитель имеет право отозвать свое заявление, не мотивируя причин такого поступка, а если он указал причины отказа от усыновления, то орган опеки и попечительства не должен проверять их соответствие действительности.

Согласие на усыновление кровных родителей ребенка — это важнейшее из условий усыновления, поэтому оно должно быть дано в письменной форме и удостоверено нотариусом или должностными лицами, которым на основании законодательства о нотариате РФ разрешено производить нотариальные действия. В крайнем случае, кровные родители ребенка могут дать свое согласие на усыновление непосредственно в суде, но это согласие обязательно должно быть занесено в протокол судебного заседания и отражено в судебном решении. Согласие должно быть получено от обоих родителей ребенка. Не разрешается одному родителю выражать согласие на усыновление от своего имени и от имени другого родителя. Согласие дается только после рождения ребенка и должно быть безоговорочным, то есть не содержать ни каких условий. Оно может быть дано на усыновление ребенка конкретным лицом с указанием фамилии, имени и отчества усыновителя или на усыновление ребенка любым лицом без указания личности усыновителя.

Согласно ст. 130 СК РФ, возможно усыновление без согласия родителей в тех случаях, если они:
  • неизвестны; признаны судом безвестно отсутствующими; признаны судом недееспособными;
  • лишены родительских прав (по истечении шести месяцев со дня вынесения соответствующего решения).

Усыновление без согласия родителей возможно также, если они по причинам, признанным судом неуважительными, более шести месяцев не проживают совместно с ребенком и уклоняются от его воспитания и содержания127.

Закон не содержит каких-либо ограничений в отношении усыновления больных детей. Однако лицо, усыновляющее ребенка, должно знать
о состоянии его здоровья. Поэтому ребенок до усыновления проходит обследование экспертной медицинской комиссией, которая дает заключение о состоянии его здоровья, а также о физическом и умственном развитии.

Согласно ст. 125 СК РФ, усыновление производится судом по заявлению лиц (лица), желающих усыновить ребенка. Рассмотрение дел об установлении усыновления производится судом в порядке особого производства по правилам, предусмотренным гражданским процессуальным законодательством128. Без заключения органов опеки и попечительства об обоснованности и о соответствии усыновления интересам усыновляемого ребенка заявление об установлении усыновления не рассматривается.

При одновременном усыновлении нескольких детей об усыновлении каждого из них выносится отдельное судебное решение. Права и обязанности усыновителя и усыновленного ребенка возникают со дня вступления в законную силу решения суда об установлении усыновления (а до введения судебного порядка усыновления — со дня вынесения решения об усыновлении компетентным органом).

Усыновление подлежит регистрации в порядке, установленном для государственной регистрации актов гражданского состояния. В течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу его копия направляется в орган записи актов гражданского состояния по месту вынесения решения для государственной регистрации усыновления ребенка. Если до введения судебного порядка установления усыновления последнее было установлено по ранее действовавшим правилам, оно сохраняет юридическую силу без судебного подтверждения.

Усыновленные и их потомство по отношению к усыновителям и их родственникам, а усыновители и их родственники по отношению к усыновленным и их потомству приравниваются в личных неимущественных и имущественных правах и обязанностях к родственникам по происхождению независимо от того, записаны ли усыновители в качестве родителей (п. 1 и 6 ст. 137 СК РФ). Когда ребенок усыновлен одним лицом, названные права и обязанности могут быть сохранены по желанию матери, если усыновитель — мужчина, или отца, если усыновитель — женщина (п. 3 ст. 137 СК РФ). Иначе говоря, если ребенок усыновляется одним лицом, нет необходимости для прекращения его правовой связи с родителем противоположного пола. Так, при усыновлении ребенка его отчимом либо мачехой соответственно его родные мать или отец продолжают его воспитывать, и не в интересах ребенка и супругов было бы прекращение его родственных связей с данным родителем и его родственниками. В то же время в силу каких-либо причин родители ребенка могут дать согласие на его усыновление одним лицом, совершенно не связанным никакими отношениями с его родителем противоположного пола. Поэтому требуется, чтобы как в решении об усыновлении, так и при регистрации усыновления в органах ЗАГСа была произведена в необходимых случаях запись о сохранении при усыновлении взаимных прав и обязанностей по отношению к одному из родителей и к его родственникам.

Если один из родителей умер, то по просьбе родителей умершего (т. е. дедушки и бабушки ребенка) могут быть сохранены права и обязанности по отношению к родственникам умершего родителя, если этого требуют интересы ребенка. О сохранении отношений с родственниками умершего родителя также должно быть указано в решении об усыновлении (п. 4 и 5 ст. 137 Кодекса)129.

За усыновленным ребенком сохраняются его имя, отчество и фамилия (п. 1 ст. 134 СК РФ). Однако по просьбе усыновителя ребенку может быть присвоена фамилия усыновителя, а также указанное им имя. Отчество усыновленного в этом случае определяется по имени усыновителя, если усыновитель мужчина, а при усыновлении ребенка только женщиной — по имени лица, указанного ею в качестве отца усыновленного ребенка. При разных фамилиях супругов-усыновителей ребенку присваивается фамилия одного из них по их соглашению. При усыновлении ребенка лицом, не состоящим в браке, по его просьбе фамилия, имя и отчество соответственно матери или отца записываются в книге записей рождений по указанию усыновителя130.

Об изменении фамилии, имени и отчества усыновляемого ребенка указывается в решении о его усыновлении (п. 2, 3 и 5 ст. 134 СК РФ). По просьбе усыновителей суд может принять решение о записи усыновителей в качестве родителей усыновленного ими ребенка в книге записей рождений (п. 1 ст. 136 СК РФ). На основании записи акта об усыновлении отдел ЗАГС вносит необходимые изменения в запись акта о рождении ребенка. В том случае, когда усыновителем является только одно лицо — женщина или мужчина — и в решении об усыновлении сказано, что соответственно за отцом либо матерью усыновляемого сохраняются права
и обязанности в отношении ребенка, сведения о них в актовой записи
о рождении ребенка изменению не подлежат [54, с. 48].

Если за отцом ребенка его права и обязанности не сохраняются, либо если сведений об отце ребенка в записи акта о рождении нет, то в свидетельстве о рождении ребенка сведения об отце могут быть указаны по заявлению усыновительницы в порядке, установленном для детей, в отношении которых не установлено отцовство.

Если сведения об отце были внесены по указанию матери, то они могут быть изменены по указанию усыновительницы.

На основании записи в акте об усыновлении усыновителю выдается новое свидетельство о рождении усыновленного, а прежнее аннулируется в установленном порядке. Если решением об усыновлении изменены место и дата рождения ребенка, соответствующие записи вносятся и в новое свидетельство о рождении усыновленного ребенка.

Тайна усыновления охраняется законом. Судьи, вынесшие решение об усыновлении ребенка, или должностные лица, осуществившие государственную регистрацию усыновления, а также лица, иным образом осведомленные об усыновлении, обязаны сохранять тайну усыновления ребенка (п. 1 ст. 139 СК РФ). Согласно п. 1 ст. 135 СК РФ, для обеспечения тайны усыновления по просьбе усыновителя может быть изменена дата рождения усыновленного ребенка, но не более чем на три месяца, причем только при усыновлении ребенка в возрасте до одного года. ЗАГСам предписывается производить регистрацию усыновления, внесение изменений
в записи актов о рождении усыновленных, хранение книг регистрации актов об усыновлении и о рождении усыновленных детей и всех других материалов, связанных с усыновлением, в таком порядке, который обеспечивает сохранение тайны усыновления131.

Усыновители имеют такое же право на государственные ежемесячные пособия на детей, а также пособия по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет, как и родители по происхождению. При этом возраст ребенка определяется на основании свидетельства о рождении, выданного усыновителю органами ЗАГСа.

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»132 предусматривает ограничение в праве усыновителей на пособие по беременности и родам, а также на единовременное пособие при рождении ребенка. Пособия эти предоставляются (при соблюдении иных требований) лишь в случае усыновления ребенка в возрасте до трех месяцев. При этом в силу понятных причин усыновительнице выплачивается лишь часть пособия по беременности и родам за календарные дни, соответствующие послеродовому периоду. Исходя из приведенных выше норм о порядке усыновления и об охране тайны усыновления, при обращении за пособием дата рождения ребенка определяется на основании свидетельства о его рождении, предоставляемого усыновителем, без выяснения того, является ли она реальной либо изменена на основании решения об усыновлении.

Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 1995 г. № 917 утверждено Положение о порядке передачи детей, являющихся гражданами Российской Федерации, на усыновление гражданам Российской Федерации и иностранным гражданам. Этим постановлением на Министерство образования и науки РФ возложено осуществление централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей, и организация последующего их устройства в семьи.

Семейное законодательство предусматривает также возможность отмены усыновления. Усыновление может быть отменено в случаях, если усыновители уклоняются от выполнения возложенных на них родительских обязанностей, злоупотребляют родительскими правами, жестоко обращаются с усыновленными, больны хроническим алкоголизмом или наркоманией. Усыновление может быть отменено и по другим основаниям, исходя из интересов ребенка и с учетом его мнения (ст. 141 СК РФ). Отмена усыновления производится в судебном порядке. Усыновление прекращается со дня вступления в законную силу решения суда об отмене усыновления (п. 1 и 2 ст. 140 СК РФ)133.

При отмене усыновления взаимные права и обязанности ребенка
и усыновителей, а также их родственников прекращаются, и восстанавливаются взаимные права и обязанности ребенка и его родителей (его родственников), если этого требуют интересы ребенка. Ребенок передается родителям по решению суда. При отсутствии родителей, а также, если передача им ребенка противоречит его интересам, он передается на попечение органов опеки и попечительства (ст. 143 СК РФ).

Когда несовершеннолетние дети по каким-либо причинам лишаются родительского попечения, возникает необходимость помощи со стороны общества, для того чтобы дети не оставались без присмотра. Решение этой задачи в нашей стране обеспечивается целым рядом государственных мероприятий, среди которых важное место принадлежит опек и попечительству.

Институт опеки и попечительства, как и усыновление, играет важную роль в создании детям, лишенным родительской заботы, условий воспитания в семье.

Основаниями для назначения опеки или попечительства над несовершеннолетними, как правило, являются: смерть обоих родителей; лишение родителей по суду родительских прав; изъятие детей от родителей без лишения последних родительских прав; невозможность для родителей длительное время заниматься воспитанием своих детей (помещение
в больницу, лишение свободы, длительная командировка и др.); признание родителей недееспособными; безвестное отсутствие родителей. Установление опеки или попечительства над несовершеннолетним возможно
в тех случаях, когда родители уклоняются от обязанностей по воспитанию своих детей, в этом случае органы опеки и попечительства вправе требовать по суду лишения родителей родительских прав.

Учреждения и лица, которым станет известно о несовершеннолетнем, оставшемся без попечения родителей, обязаны немедленно сообщить об этом органам опеки и попечительству по фактическому местонахождению детей. Как только такая информация будет получена инспектором по охране прав детства он обязан немедленно провести обследование и обеспечить временное устройство несовершеннолетнего до определения его дальнейшего места нахождения или назначения над ним опеки или попечительства. Также инспектор должен выяснить наличие у него имущества, перешедшего в порядке наследования и принять надлежащие меры
к охране имущественных прав несовершеннолетнего и сохранности этого имущества.

Для непосредственного осуществления обязанностей по опеке и попечительству назначают опекуна или попечителя. Опекун — это лицо, назначенное для осуществления обязанностей по опеке над несовершеннолетними в возрасте от рождения до 14 лет и гражданами, признанными судом недееспособными. Попечитель — это лицо, назначенное для осуществления обязанностей по попечительству над несовершеннолетними
в возрасте от 14 до 18 лет и гражданами, признанными ограниченно дееспособными.

Назначение опекуна или попечителя производится не позднее месячного срока с момента, когда органам опеки и попечительства стало известно о необходимости установления опеки и попечительства. Создание нормальных условий опекаемому может быть обеспечено при добровольном принятии опекунских обязанностей, то есть опекунами или попечителями могут быть только те граждане, которые лично изъявляют желание выполнять эту обязанность.