Курс лекций / Под редакцией заведующего кафедры государственно-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права, к ю. н., доцент Н. И. Дорохов. М.: Миэмп, 2007. Вкурсе лекций в краткой форме излагаются основные
| Вид материала | Курс лекций |
- Трудовой договор права и обязанности сторон, 3734.29kb.
- Курс лекций в электронной форме содержит все лекции предусмотренные программой дисциплины, 32.88kb.
- Курс лекций по дисциплине история экономики москва 2008, 991.98kb.
- Курс лекций по дисциплине история экономических учений москва 2008, 5434.7kb.
- Курс лекций по детской хирургии, 3266.84kb.
- А. С. Грибоедова кафедра государственно-правовых дисциплин методические рекомендации, 1275.69kb.
- Классификация правовых статусов субъектов сферы образования: критерии и ориентиры, 188.08kb.
- Программа государственного экзамена для студентов специальности 1- 26 02 03 «Маркетинг», 535.81kb.
- Курс лекций Харьков 2002 Рецензенты: директор Института социальных наук Одесского национального, 7409.27kb.
- Институт Экономики Педагогики и Права Волгоградская область, г. Волжский факультет:, 27.96kb.
3. Компетенции зарубежных парламентов
Парламент выполняет в государстве, функции законотворчества, представительства, контроль за деятельностью государственного аппарата, участие в формировании государственных органов, принятие бюджета и т.д.
Следует иметь введу, что юридическим выражением функций парламента является компетенция, т.е. совокупность его полномочий по определенным предметам ведения. Тем самым, полномочия парламента осуществляются в законодательной сфере, финансовой, международных отношениях, сфере формирования государственных органов и учреждений, парламентского контроля за деятельностью государственных органов и учреждений, обороны и безопасности, судебные полномочия.
Конституции зарубежных государств по-разному формулируют компетенции. Так например, если в основном законе нет строго определения круга вопросов ведения парламента то это говорит о неограниченной компетенции (Великобритания). Если конституционно-правовые нормы устанавливают некоторые ограничения то это называется относительным ограничением компетенции (США). Бывают и абсолютно ограниченные компетенции, которые характеризуются установлением строго определенного круга полномочии (Франция).
На сегодняшний день, принятие нормативных актов обладающих вышей юридической силой – законов, является важнейшим полномочием парламента. Однако, прежде чем в ступить в юридическую силу закон проходит несколько важных стадии законодательного процесса.
Законодательный процесс — это урегулированный правовыми нормами порядок деятельности управомоченных субъектов по созданию закона. Законодательный процесс состоит из таких стадии как: внесение законопроекта; его обсуждение; принятие закона; его одобрение второй палатой (если она имеется); промульгацию закона главой государства; его опубликование; вступление закона в юридическую силу.
Внесение законопроекта в парламент или его палату осуществляется посредством реализации права законодательной инициативы. С учетом специфики формы правления можно выделить некоторые особенности в составе субъектов законодательной инициативы. Например, в президентской республике такой инициативой обладают только парламентарии, а в парламентарных странах, также правительство. В некоторых странах круг субъектов права законодательной инициативы расширяется, за счет групп избирателей, государственных органов, комитетов и комиссии. Так, например, согласно статье 39 Конституции Французской Республики от 4 октября 1958 года «законодательная инициатива принадлежит одновременно Премьер-министру и членам Парламента». Конституция Итальянской Республики принятая 27 декабря 1947 года предоставляет право внесения законопроектов Правительству, парламентариям обеих палат, Национальному совету экономики и труда, областным советам по вопросам их ведения, коммунальным советам по ограниченному кругу вопросов территориальной организации, а также не менее чем 50 тыс. избирателей в порядке народной инициативы (статьи 70, 99, 121).
Следует иметь введу, что чаще всего на практике законопроекты вносятся правительством.
Если парламент двухпалатный, то законопроекты могут быть внесены либо в любую из палат ( США, Италия), либо только в нижнюю ( ФРГ). Финансовые законопроекты вносятся, как правило, только в нижнюю палату. При этом конституции и законы ряда государств требуют, чтобы право законодательной инициативы осуществлялось в форме законопроекта, т.е. текста будущего закона с названием, разбивкой на разделы, главы, статьи. Внесение законопроекта в установленном законом порядке порождает обязанность палаты поставить на пленарном заседании вопрос о его обсуждении.
Конституции государств-участников СНГ, также как и конституции зарубежных государств устанавливают широкий круг субъектов законодательной инициативы. Так, например, согласно статье 96 Конституции Азербайджанской республики принятой 12 ноября 1995 года субъектами законодательной инициативы в Азербайджанской Республике могут быть: депутаты Милли Меджлиса, Президент, Верховный Суд.
В статье 75 Конституции Республике Армения принятой 5 июня 1995 года записано что «право законодательной инициативы в Национальном собраний принадлежит депутатам и Правительству.
Статья 99 Конституции Республики Беларусь принятая 24 ноября 1996 года гласит: «Право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депутатам Палаты представителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек и реализуется в Палате представителей.
Статья 67 Конституции Грузии принятая 24 августа 1995 года право законодательной инициативы закрепляет за Президентом Грузии, членом Парламента, парламентской фракции, комитетом Парламента и не менее чем тридцати тысячами избирателей.
В статье 61 Конституции Республики Казахстан принятой 30 августа 1995 года устанавливается, что рассматриваемое право принадлежит депутатам Парламента, Республики Казахстан, Правительству и Мажилису.
В статье 64 Конституции Кыргызской Республики принятой 5 мая 1993 года с изменениями и дополнениями от 10 февраля 1996 года записано, что право законодательной инициативы принадлежит 30 тысячам избирателям (народная инициатива), Президенту, депутатам Законодательного собрания, депутатам Собрания народных представителей, Правительству, Верховному Суду Кыргызской Республики и Высшему Арбитражному Суду Кыргызской Республики по вопросам их ведения.
По статье 73 Конституции Республики Молдова принятой 29 июля 1994 года, с изменениями от 19 июля 1996 года законодательную инициативу осуществляют – депутаты Парламента, Президент Республики Молдова и Правительство.
В Российской Федерации круг субъектов указанной инициативы определяется в статье 104 Конституции Российской Федерации принятой 12 декабря 1993 года и включает в себя Президента Р.Ф., Совет Федерации, членов Совет Федерации, депутатов Государственной Думы, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов Р.Ф., Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения.
В Республике Таджикистан по статье 60 Конституции принятой 6 ноября 1994 года право законодательной инициативы принадлежит народному депутату, Президенту, Правительству, Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Экономическому Суду и Меджлису народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области.
Обсуждение законопроекта - это самая объемная стадия законодательного процесса, которая состоит из подстадии. Прежде всего, она включает в себя работу над проектом, на пленарных заседаниях палат. Такое обсуждение на пленарном заседании палат называется «чтением» законопроекта. Приэтом работа над законопроектом в постоянном комитете может, называется комитетской подстадией. К этому следует добавить, что комитеты могут только лишь сформулировать предложения о поправках в законопроект.
Как правило, бывают три чтения, однако исключением из правил являются Болгария, Польша, Швеция, где законопроект проходит два чтения.
В первом чтении обсуждаются принципиальные положения законопроекта. В полнее возможно, что на этом этапе, выступление автора с сообщением об основных направлениях законопроекта может вызвать дискуссию (обсуждение), после чего следует голосование. При отрицательном голосовании законопроект вообще снимается с повестки дня, а в случае положительного исхода голосования он передается на доработку в постоянный комитет.
Во втором чтении выслушивается доклад автора проекта и содоклад представителя постоянного комитета. На данной стадии происходит голосование по каждой статье законопроекта. Специфика указанной стадии заключается в том, что здесь немогут изменяться общие принципы законопроекта, принятые на первом чтении. Иными словами концепция законопроекта остается неприкосновенной.
В третьем чтении законопроект обсуждается и голосуется, в целях принятия его в качестве закона.
Процесс голосования составляет следующую стадию законотворчества. Приэтом надо иметь введу, что если парламент двухпалатный, то стадия голосования включает в себя подстадию одобрения законопроекта второй палатой. Здесь между палатами могут возникнуть разногласия. Преодоление последних зависит от того насколько сильной или слабой является верхняя палата. В случае со слабой верхней палатой, ее возражения могут быть преодолены нижней палатой. Если же верхняя палата является сильной, то закон считается принятым парламентом лишь в том случае, когда он одобрен в идентичной редакции обеими палатами.
В мировой практике известный следующие способы преодоления разногласии: правило челнока. Это значит, что законопроект может безконца изменяться палатами, пока они не придут взаимоприемлемому консенсусу; создание согласительной комиссии; созыв совместного заседания обеих палат с общим голосованием; преодоление вето вторичным голосованием в нижней палате.
Само голосование может проходить при помощи электронной системы, бюллетенями, поднятием рук, путем разделения (выходом в разные двери), аккламацией (криком). В Испании и Индонезии, в случае отсутствия возражении со стороны оппозиции, голосование не проводится вовсе, поскольку считается, что решение достигнуто путем консенсуса (соглашения).
После принятия законопроекта парламентом он передается на подписание и обнародования главе государства.
Промульгация законопроекта это его подписание и обнародование, осуществляющееся в определенные законом сроки. В течение этого срока глава государства может отклонить закон и тем самым наложить на него вето. Однако, во многих государств вето является отлагательным, поскольку путем повторного принятия закона квалифицированным большинством парламента, оно может быть преодолена. После этого, глава государства обязательно подписывает закон и публикует его. Официальное опубликование закона осуществляется в специальных печатных изданиях. Закон вступает в юридическую силу, как правило, в день официального опубликования или спустя некоторое установленное время после этого.
Следует иметь введу, что промульгация как правила свойственна государствам с президентской, парламентской и смешенной формой правления. При монархической форме правления применяется такая своеобразная разновидность промульгации как санкционирование.
При санкционировании, как и при промульгации, глава государства дает свое согласие на принятие закона парламентом. Однако в президентских, парламентских и смешенных республиках, право промульгации является всеже реальным правом Президента. При определенных случаях он может не подписывать и не обнародовать закон, чего нельзя сказать по поводу санкционирование монархом законопроекта, поскольку в монархических государствах Европы такое право монарха несет скорее теоретически, нежели практически характер (Бельгия, Дания, Испания, Люксембург, Норвегия, Нидерланды). В этих странах функционируют партийные правительства, опирающиеся на парламентское большинство, поэтому трудно представить, чтобы монарх воспользовался своим правом, чтобы отказать в утверждении акта, принятого высшим представительным органом, опирающийся на избирательный корпус.
Некоторыми особенностями отличается процедура принятия финансовых, органических и конституционных законов.
Финансовые законы вносятся в нижнюю палату парламента. Для таких законов характерно то, что их внесение на обсуждение нижней палаты должно сопровождаться заключением правительства. В некоторых государствах эти законы фактический принимаются исключительно правительством (США).
Органические законы могут приниматься по вопросам указанным в конституции, а также квалифицированным большинством. Специфика этой разновидности закона рассматривается в 6 параграфе главы 1 данного учебного пособия.
Конституционные законы отличаются особым порядком принятия, который, как правило, устанавливается в конституции. Указанный особы порядок принятия конституционных законов рассматривается в 5 параграфе главы 2 данного учебного пособия.
Конституции и законы ряда зарубежных стран предусматривают возможность делегирования парламентом своих полномочий по принятию законов. Делегированное законодательство это – издание правительством актов имеющих силу законов, по вопросам составляющих компетенцию парламента.
Как справедливо отмечает В.В. Маклаков «очевидно, что принятие такого законодательства искажает действие принципа разделения властей».
Мне кажется, что данному законодательству нужно относиться именно, так, поскольку в некотором роде, узаконивается превосходство правительства над парламентом. Однако, все же в конституциях зарубежных государств отсутствуют положения позволяющие парламенту делегировать полномочия в полном объеме, в ином случае вообще бы отпала необходимость в парламенте. Кроме того, делегирование осуществляется в строго определенной законом области и на определенный срок.
В полнее понятно, что позиции правительства укрепляются во время действия таких законов. Так например, в статье 41 Конституции Французской Республики принятой 3 июня 1958 года записано: «Если во время законодательной процедуры выявляется, что какое-либо предложение или поправка не входят в область законодательства или противоречат делегированным полномочиям… Правительство может заявить об их неприемлемости». Статья 84 Конституции Королевства Испания принятой 27 декабря 1978 года гласит: «В случае, если какое-либо законодательное предложение или поправка противоречит законодательной делегации, Правительство может высказаться о продвижении их по инстанции. В этом случае может быть представлено законодательное предложение о полной или частичной отмене закона о делегации».
Получается, что парламент не вправе противостоять правительству, если оно действует в пределах делегированного законодательства. Кроме того, в большинстве случаев парламент не имеет полномочии проверки законности издания актов. Исключением из правила является ФРГ, где на основании статьи 80 Конституции Федеративной Республики Германия принятой 23 мая 1949 года Бундесрат может контролировать акты по некоторым делегированным вопросам.
Примечательно, то что кроме делегированного законодательства, которое всегда предполагает уступку полномочий парламентом правительству, роль исполнительной власти еще более увеличивается, в случае чрезвычайных положений. При возникновении таких, ситуации правительство находиться в «неконкуренции» поскольку может действовать самостоятельно без каких либо уступок со стороны парламента. Это значит, что оно действует на основе прямых указаний конституции и может принимать нормативные акты, имеющие силу закона. Однако, такие законы не могут затрагивать существующие основные институты государства.
Делегированное законодательство весьма распространенно. Так например, в Великобритании ежегодно издается около 2000 актов правительства на основе делегирующих законов. Во Франции с 1958 года было издано около тридцати соответствующих законов. В Италии и Испании такое законодательство используется гораздо реже. В Испании правительственные декреты, изданные на основе уполномочия, составляют только 3 % от общего числа законодательных актов. В Италии практика делегированного законодательства весьма слаба по той причине, что постоянные комиссии палат парламента имеют возможность издавать законы по большому числу вопросов (80 % всего итальянского законодательства исходит от таких комиссий).
Как уже отмечалось выше, помимо принятия законов парламент обладает, полномочием позволяющим ему участвовать в назначении высших должностных лиц государственной власти. Последнее охватывает избрание палатами своих председателей, а также руководителей парламентских комитетов и комиссий. В государствах с парламентарной формой правления парламент избирает Президента, а при смешенной форме назначает или одобряет кандидатуру главы правительства, министров, судей и некоторых других должностных лиц.
Следует знать, что полномочия парламента в указанной области в большей мере зависит от формы правления существующей в конкретной стране, чем от каких либо форс-мажорных обстоятельств. Так например, в президентских республиках участие парламента в формировании органов исполнительной власти ограничивается утверждением предлагаемых главой государства кандидатур на посты министров. В странах с парламентарной формой правления значение парламента в процессе формирования органов государственной власти намного выше. Тем самым назначение главы государства в республиках и правительства в монархиях при парламентарной форме правления выступает одной из форм контроля за исполнительной властью.
Парламент принимает также участие в формировании органов конституционного контроля. При американской модели конституционного контроля, когда этот контроль осуществляют все суды, судьи нередко назначаются с согласия парламента (например, в США требуется согласие сената в отношении предлагаемых президентом кандидатур на судейские должности). Известный случаи, когда парламенты назначают членов высших судов страны. Например, согласно статье 95 Конституции ФРГ 1949 года в комитет по выборам судей в Федеральную судебную палату, Федеральный административный суд, Федеральную финансовую палату, Федеральный трудовой суд и Федеральный социальный суд, входят половина членов, избираемых Бундестагом. В Бельгии по конституции 1994 года (ст. 180) члены Счетной палаты, высшего контролера в финансовой области в стране, назначаются нижней палатой – палатой представителей.
Контрольные полномочия осуществляют парламенты любых современных государств независимо от формы правления.
Примечание. Подробно эта проблема раскрыта в работе Е.В. Ковряковой Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. – М.: ОАО «Издательский дом Городец», 2005.
По мнению Е.В. Ковряковой парламентский контроль может быть определен как «система норм, регулирующая установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением санкции (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.п.)». (Цит. по: Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика… С. 12).
В определении парламентского контроля предложенного Е.В. Ковряковой показана сущность этого вида деятельности законодательного органа, заключающаяся в ведении наблюдения за деятельностью исполнительной власти. Следует отметить, что именно контрольные полномочия парламента выступают сдерживающим фактором, не допускающим сосредоточения власти в руках органов исполнительной власти.
Контроль за деятельностью правительства основывается на нескольких взаимодополняющих стадиях: во-первых, получение информации; во-вторых, предварительная обработка полученной информации; третьих анализ информации; четвертых выработка парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу.
Примечательно, то, что первые три стадии предшествующие непосредственному принятию парламентом решения связаны с информацией. Это вполне естественно, поскольку только в результате оценки информации парламент может оказать воздействие на исполнительную власть, в плоть до требования смещения министров и правительства в целом.
Мировая конституционная практика знает следующие виды парламентского контроля: вопросы парламентариев; интерпелляция; парламентские расследования.
Вопросы это обращения палат или отдельных парламентариев к правительству в целом, и отдельным министрам в частности с требованием о предоставлении информации или отчета по вопросу, относящемуся к компетенции парламента. Должностное лицо, которому адресован вопрос (как правило, это министр или премьер-министр), может ответить на него устно или письменно.
Так, например, Великобритании вопросы, заданные парламентариями членам правительства, а также премьер министру, являются довольно распространенной и часто применяемой формой парламентского контроля. Вопрос должен быть сформулирован в письменной форме, однако ответы на него могут даваться как в письменной, так и в устной форме. Устный вопросы заслушиваются каждый день перед парламентским заседанием за исключением пятницы. Министры не обязанный отвечать на вопросы связанные с обороной и безопасностью, коммерческой тайной, вопросы личного характера.
В Португалии депутаты в ходе заседании могут обратиться к членам правительства с устными вопросами, которые публикуются в официальном источнике – ежедневной газете Республики («Диарио»). Примечательно, то, что содержание вопросов публикуются не менее чем за 8 дней до проведения процедуры в парламенте. Каждая парламентская группа может от имени не менее 25 депутатов подать один вопрос. На подачу вопроса отводиться 3 минуты, а на ответ 5 минут.
В статье 48 Конституции Французской Республики принятой 4 октября 1958 года записано, что «поменьше мере одно заседание в неделю резервируется в приоритетном порядке для вопросов членов Парламента и ответов Правительства». Механизм рассмотрения вопросов прописан в регламентах палат Парламента Франции. «В соответствии с регламентом Национального собрания устные вопросы задаются депутатом министру, а вопросы, относящиеся к общей политике правительства – Премьер-министру».
Вопросы могут задаваться как в устном, так и письменном порядке. Устные вопросы могут задаваться с последующим обсуждением или без такового. Каждый депутат, желающий задать вопрос, передает его текст Председателю Собрания, который уведомляет о нем правительство. Устные вопросы публикуются в официальном издании Журналь офисьель. По мере представления устные вопросы включаются канцелярией Председателя в два списка: в список вопросов с последующим обсуждением или список – без такового. Еженедельно по решению совещания председателей для обсуждения вопросов членов парламента и ответов правительства резервируется заседание либо после полудня в среду, либо после полудня в пятницу. Устные вопросы без обсуждения пользуются приоритетом. Время для выступления автору устного вопроса с обсуждением устанавливается от 10 до 20 минут. Соответствующий министр отвечает автору вопроса. После ответа министра Председатель собрания начинает обсуждение, руководствуясь списком записавшихся парламентариев. Автор вопроса имеет право на приоритетное выступление, но не более 10 минут.
Устный вопрос без обсуждения кратко излагается его автором, которому представляется не более двух минут. Ему, как и в первом случае отвечает соответствующий министр. Автору вопроса предоставляется право на пятиминутное выступление.
Письменные вопросы формулируются, сообщаются и публикуются в том же порядке, что и устные вопросы. Однако, ответы министров должны быть опубликованный в месячный срок, с момента публикации вопросов. Любой письменный вопрос, на который не был получен ответ в указанные сроки, преобразуется в устный вопрос, если того потребует.
В ФРГ во время часа вопросов в Бундестаге правительство отвечает парламенту на устные и письменные вопросы. В соответствии с § 105 Регламентом Бундестага каждый член Бундестага имеет право направлять в адрес правительства короткие отдельные вопросы для получения ответа на них в устной или письменной форме. Более подробно это положение регулируется в Приложении 4 к Регламенту «Директивные инструкции по порядку организации часа ответов на вопросы и подаче отдельных вопросов в письменной форме». Согласно этому Приложению каждую неделю во время заседаний Бундестага проводятся парламентские слушания общей продолжительностью не более 180 минут, во время которых каждый депутат имеет право на пленарном заседании поставить для ответа в устной форме не более двух вопросов. Письменные вопросы должны быть кратко сформулированы так, чтобы на них можно было получить краткий ответ.
Если на вопрос отвечают устно, то спрашивающие в течение отведенного для ответа часа могут задать еще не более двух дополнительных вопроса, другие же депутаты могут задавать дополнительные вопросы лишь согласия Председателя.
Ответы на письменные вопросы депутатов должны быть даны письменно в течении недели после их поступления в ведомство федерального канцлера. Каждый депутат имеет право в течении каждого месяца через Председателя Будстага задать правительству не более четырех вопросов.
Возможность постановки письменных вопросов используется депутатами очень активно. Как правило, их число в несколько раз превышает число устных вопросов, заданных за тот же промежуток времени. Например, с 1990 по 1994 год был задан 4 241 устный вопрос, в то время как за тот же период количество письменных вопросов составило 16 501. С 1994 по 1998 год число устных вопросов составило 3 537, а письменных -14 906. С 1998 по 2002 годы соотношение устных и письменных вопросов практический не изменилось: 3 229 устных вопросов и 11 842 письменных.
Интерпелляция, представляют собой обращение палаты парламента или группы парламентариев к правительству, отдельным министрам, по конкретной крупной проблеме. Ответ на интерпелляцию должен быть дан в письменной форме в установленный срок. Его обсуждение включается в повестку дня работы палаты, по интерпелляции. Ответ на тот или иной запрос может инициировать дебаты, после которых ответ оценивается парламентариями. Интерпелляции обычно применяются в парламентарных странах и смешанных республиках. В отличии от простого вопроса результатами рассмотрения интерпелляции могут стать образование следственной комиссии, а также выражение правительству недоверия.
Например, в Италии интерпеллаяции посвященный статьи 136-139 регламента Палат депутатов и статья 154-156, 159 регламента Сената.
В Палате депутатов интерпелляция ставиться в повестку дня заседания в первый понедельник после истечения двух недель с момента ее предоставления. Однако, правительство может заявить, о невозможности дачи ответа, на запрос, указав при этом мотивы.
Депутату даются 15 минут для формулирования своего запроса, а после ответа правительства 10 минут, для того чтобы изложить причины, если он по не удовлетворен ответом.
«Порядок внесения интерпелляции в палатах итальянского парламента не осложнен дополнительными требованиями, такими, например, как в Национальном собрании Франции, где депутат к заявлению об интерпелляции должен присоединить предложение о порицании правительству с соблюдением всех необходимых условий, как-то согласие не менее чем 1/10 членов собрания и т.п..
В статье 111 Конституции Королевства Испания принятой 27 декабря 1978 года записано, что «Правительство и любой из его членов обязан давать ответы на интерпелляции и запросы, заявленные в палатах. Регламенты устанавливают минимальный недельный срок для организации дебатов в таких случаях».
В п. «d» статьи 180 Конституции Португальской Республики закреплено право инициирования парламентской группой дискуссии, по важнейшим вопросам политического характера, путем подачи интерпелляции правительству. При этом отмечается, что дебаты не должный занимать более двух пленарных заседаний.
Важным аспектом контрольной деятельности парламента являются парламентские расследования. Они осуществляются либо действующими на постоянной основе комиссиями (комитетами) палат, либо специально создаваемыми следственными комиссиями (комитетами). Комитеты наделены полномочиями по сбору доказательств, истребованию необходимых документов и материалов, вызову свидетелей, однако, окончательных юридически значимых решений они не принимают. Они лишь доводят собранную информацию до сведения палат, которые могут передать дело в суд или применить такие парламентские формы ответственности, как вотум недоверия правительству или импичмент.
Например, в статье 82 Конституции Итальянской Республик принятой 27 декабря 1947 года зафиксировано, что «каждая палата может проводить расследование по вопросам представляющим государственный интерес. Для этой цели она назначает из своих членов комиссию в пропорции, отражающей соотношение различных фракции. Комиссия по расследованию проводит исследования и проверки с такими же полномочиями и ограничениями, как и судебная власть».
Число парламентских расследований показательно для оценки напряженности политической обстановки в Италии. Так, в конце 70-х – начале 80-х годов было издано несколько законов, назначавших парламентские расследования. Это: Закон от 23 ноября 1979 года № 597 – расследование по кровопролитию на вия Фани, по похищению и убийству Альдо Моро и по терроризму в Италии; Закон от 22 мая 1980 г. № 204 –расследование по делу Синдоны и по политической и административной ответственности лиц, с ним связанных; Закон от 18 декабря 1980 г. – расследование по заказам оружия и средств, используемых в военных целях; Закон от 23 сентября 1981 г. № 527 –расследование деятельности масонской ложи П-2.
Согласно статье 178 Конституции Португальской Республики «петиции, направленные в Ассамблею, рассматриваются комиссиями или специально созданной для этой цели комиссией, которая может ознакомится с мнением других в сути вопроса комиссией, причем в любом случае они могут потребовать, чтобы были заслушаны показания любых граждан».
С инициативой созыва специальных следственных комиссий могут выступать парламентские группы, комиссии, не менее 30 депутатов или премьер-министр.
Следственные комиссии создаются в обязательном порядке по требованию 1/5 полномочных депутатов. Следственные парламентские комиссии, как и в случае с аналогичными комиссиями в Италии пользуются такими же полномочиями по проведению расследования, как и судебные органы.
В соответствии с правилами процедуры всякое лицо обязано предстать перед следственной комиссией и давать показания. Отказ подчиняться этому правилу влечет за собой ответственность, вплоть до лишения свободы.
Заключение комиссии представляются Ассамблее Республики и публикуются в «Диарио».
В США одним из действенных средств парламентского контроля является право постоянных и расследовательских комитетов Конгресса проводить расследование деятельности правительственных органов. Как пример, такой деятельности юридического комитета Палаты представителей конгресса можно привести отставку в 1974 году Президента Р. Никсона.
Расследовательские и специальные комитеты палат образуются для расследования или изучения преимущественно проблем практики применения законодательства, социальных проблем, правонарушений в деятельности правительственных органов.
Данные комитеты обладают полномочиями вызова свидетеля, а также предъявления требования о предоставлении необходимых для проведения следствия документов.
Осуществление парламентского контроля за деятельностью исполнительных органов власти тесно связано с вопросом об ответственности этих органов. Следовательно, неблагоприятным последствием парламентского контроля может стать политическая и даже юридическая ответственность правительства. Политическая ответственность характерна, как для парламентарных государств (в том числе и монархических), так и смешанных республик. Такого рода ответственность, проявляется в двух формах: выражение недоверия или отказ в доверии. Существующие между ними отличия заключаются в том, что выражение недоверия, именуемое в ряде стран «вотумом недоверия» или «резолюция недоверия» осуществляется по инициативе парламентариев и как правило предъявляется правительству. Отказ в доверии может быть реализован только при постановке вопроса о доверии премьер-министру. В свою очередь вотум недоверия, может быть деструктивным и конструктивным.
В первом случае голосование осуществляется непосредственно по вопросу о недоверии правительству или отдельному министру.
Во втором случае предполагается, что недоверие правительству может быть выражено лишь путем избрания его нового главы.
Большинство конституций предусматривает деструктивный вотум недоверия. Конструктивный вотум устанавливает Основной закон ФРГ приняты 23 мая 1949 года статья 67 которого гасит: «Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру лишь путем выборов большинством голосов его преемника и обратиться к Федеральному президенту с просьбой об увольнении Федерального канцлера. Федеральный президент должен удовлетворить эту просьбу и назначить выборное лицо».
Вотум недоверия считается выраженным, если в его поддержку проголосовало абсолютное большинство членов палаты, а отказ в доверии если за доверие не проголосовало абсолютное большинство. Обычно, правовым последствием выражения недоверия или отказа в доверии правительству в целом и министрам в частности, является либо их отставка, либо роспуск палаты парламента. В любом случае решение об этом принимает глава государства.
Как уже отмечалось выше ответственность должностных лиц перед парламентом может носить не только политический, но и юридический характер. Парламентская (юридическая) ответственность выражается в том, что за совершение тех или иных указанных в конституции правонарушений должностное лицо может быть отстранено парламентом от должности. Юридическая ответственность распространяется, прежде всего, на президента, а в некоторых странах также на других должностных лиц. В США в число лиц, к которым может быть применена юридическая ответственность перед парламентом, входят Президент, вице-президент, министры и руководители иных ведомств, послы, федеральные судьи. Во Франции юридической ответственности перед парламентом могут быть подвергнуты Президент и члены Правительства. В ФРГ субъектом политической парламентской ответственности может быть только Федеральный президент.
Основаниями юридической парламентской ответственности, как правило, является совершение уголовно наказуемого деяния (преступления).
В современной конституционной практике выделяют три основных моделей парламентской ответственности.
Первая модель заключается в том, что весь процесс реализации ответственности осуществляется только в парламенте. Такую процедуру принято именовать импичментом. Импичмент существует в США, Великобритании, Японии, Индии, России. Особенность импичмента заключается в том, что он может рассматриваться в рамках судебных полномочии парламента.
В рамках этой модели нижняя палата, как правило, выдвигает обвинение, а верхняя окончательно разрешает вопрос. Правовым последствием импичмента является только отрешение соответствующего лица от должности. После, оно может быть привлечено к ответственности за совершенные деяния в рамках обычного уголовного судопроизводства. Еще раз следует повторить, что именно последнее отличает юридическую ответственность от политической.
Например, в США Основанием привлечения к импичменту Президента является «измена, взяточничество или иное тяжкое преступление» (раздел. 4 ст. II). Инициатива возбуждения импичмента принадлежит Палате представителей, осуществление суда – Сенату.
Согласно статье 93 Конституции Российской Федерации принятой 12 декабря 1993 года «1. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступлении, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении усыновленного порядка выдвижения обвинения.
2. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решения Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой.
3. Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным».
Вторая модель находит выражение в том, что парламент или одна из его палат могут лишь предъявить обвинение. После этого, дело будет рассматриваться, и окончательное решение по нему примет судебный орган, специально образуемый из членов парламента. Примечательно, то, что такой квазисудебный орган в праве не только отстранить должностное лицо от занимаемой должности, но и в необходимых случаях реализовать уголовную ответственность. Так например, во Франции, для привлечения к ответственности высших должностных лиц за правонарушения учреждены Высокая палата правосудия и Палата правосудия Республики. Первая решает вопрос об ответственности Президента, а вторая - членов Правительства. При этом обвинение Президенту предъявляют обе палаты Парламента одинаковым решением, принимаемым на открытым голосованием, абсолютным большинством голосов от общего количества их членов.
В рамках третьей модели обвинение выдвигается палатой парламента, а окончательное решение по нему принимает орган конституционной юстиции, который в свою очередь ограничивается только отстранением лица от должности. Указанная модель существует в ФРГ. Так например, согласно статье 61 Основного Закона ФРГ принятого 23 мая 1949 года «1. Бундестаг или Бундесрат могут возбудить перед Федеральным конституционным судом обвинение против Федерального президента в умышленном нарушении им Основного закона или другого федерального закона. Предложение о возбуждении обвинения должно быть представлено от имени не менее чем одной четвертой части членов Бундестага или не менее чем одной четвертой части голосов Бундесрата. Решение о предъявлении обвинения требует большинства двух третей членов бундестага или двух третей голосов Бундесрата. Обвинение подтверждается представителем выдвинувшего обвинение органа.
2. Если Федеральный конституционный суд установит, что Федеральный президент виновен в умышленном нарушении Основного закона или другого федерального закона, он может объявить его лишенным должности. После предъявления обвинения Федеральный конституционный суд вправе временным приказом постановить, что Федеральный президент не может выполнять свои должностные функции».
Для содействия парламенту в реализации функции финансового контроля в отношении государственных корпораций и предприятий создаются счетные палаты под различными официальными наименованиями: Верховная палата контроля в Польше, Счетный трибунал в Испании, Счетный суд в Италии и т.д. Порядок формирования счетных палат также неодинаков. Чаще всего они назначаются палатами (палатой) парламента, иногда - главой государства. В некоторых странах они подчинены парламенту, в других - являются независимыми органами. Деятельность счетных палат тесно взаимосвязана с парламентами, так как одним из важных направлений их деятельности является представление парламенту (палате) докладов об обнаруженных фактах финансовых нарушений.
Кроме контрольных функции, можно выделить полномочия парламентов в области оборонный и внешней политики. Так, например, «Конституция Мексики 1917 года (ст. 76) к специальным полномочиям сената отнесла анализ внешней политики, проводимой федеральной исполнительной властью, утверждение международных договоров и дипломатических соглашений, заключаемых федеральной исполнительной властью, назначение послов и других дипломатических представителей, произведенных в должность президентом страны; сенат имеет право уполномочивать президента направлять национальные войска за пределы территории страны, разрешать иностранным войскам проход через государственную территорию и флотам других держав –пребывание в мексиканских водах свыше одного месяца».
Как правило, полномочия парламента в области обороны и внешней политики включают в себя объявление войны и заключения мира, а также заключение и ратификация международных договоров.
Полнаомчия парламентов в бюджетной сфере. Следует иметь введу, что подготовка бюджета и внесение проекта бюджета в парламент является прерогативой правительства. Однако, принятие бюджета это уже важнейшая компетенция парламента.
Принятие бюджета начинается с его внесения в нижнюю палату (Великобритания, США, Мексика, Португалия), поскольку верхняя палата обладает ограниченными полномочиями при обсуждении бюджета. Так, например, в статье 60 Конституции Японии принятой 3 ноября 1947 года прямо говорится, что «устанавливается приоритет решений по бюджету Палаты представителей по отношению к решениям Палаты советников».