Курс лекций / Под редакцией заведующего кафедры государственно-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права, к ю. н., доцент Н. И. Дорохов. М.: Миэмп, 2007. Вкурсе лекций в краткой форме излагаются основные
| Вид материала | Курс лекций |
- Трудовой договор права и обязанности сторон, 3734.29kb.
- Курс лекций в электронной форме содержит все лекции предусмотренные программой дисциплины, 32.88kb.
- Курс лекций по дисциплине история экономики москва 2008, 991.98kb.
- Курс лекций по дисциплине история экономических учений москва 2008, 5434.7kb.
- Курс лекций по детской хирургии, 3266.84kb.
- А. С. Грибоедова кафедра государственно-правовых дисциплин методические рекомендации, 1275.69kb.
- Классификация правовых статусов субъектов сферы образования: критерии и ориентиры, 188.08kb.
- Программа государственного экзамена для студентов специальности 1- 26 02 03 «Маркетинг», 535.81kb.
- Курс лекций Харьков 2002 Рецензенты: директор Института социальных наук Одесского национального, 7409.27kb.
- Институт Экономики Педагогики и Права Волгоградская область, г. Волжский факультет:, 27.96kb.
3. Избирательные системы
Термин «избирательная система» используется в двух значениях. В широком смысле под избирательной системой понимается комплекс общественных отношений, связанных с проведением выборов. В узком смысле это установленный законом порядок распределения мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования. Наиболее распространенными видами избирательных систем являются мажоритарная и пропорциональная.
Мажоритарная избирательная система — это такая система распределения выборных мандатов, в основе, которой лежит принцип большинства: избранным считается кандидат, получивший на выборах установленное законом большинство голосов избирателей. Требуемое для избрания большинство может быть различным: относительным (побеждает кандидат, получивший число голосов большее, чем любой другой кандидат), абсолютным (избранным является кандидат, за которого проголосовало более половины избирателей) или квалифицированным (2/3 3/4 и т.п.). Мажоритарная система относительного большинства используется, например, при проведении парламентских выборов в Великобритании, система абсолютного большинства используется для избрания Национального собрания (нижней палаты парламента) Франции. Система квалифицированного большинства применяется весьма редко: избрание Президента Италии производится двумя третями голосов Парламента и делегатов областей (правда, после третьего тура голосования достаточно абсолютного большинства). Мажоритарная избирательная система имеет как преимущества, так и недостатки. К числу преимуществ можно отнести ее простоту и доступность механизма ее действия для понимания всеми избирателями, возможность поименного знания избирателями выдвинутых кандидатов (а значит, и избранных лиц), возможность непосредственного участия избирателей в выдвижении кандидатов. Недостатки мажоритарной системы проявляются в том, что существует опасность искажения соотношения политических сил в парламенте по сравнению с соотношением, реально существующим в обществе; невозможно учесть избирательские предпочтения не отдавших голоса за избранного в данном избирательном округе кандидата.
Пропорциональная избирательная система заключается в том, что каждая партия получает в представительном органе число депутатских мест, пропорциональное количеству поданных за нее голосов избирателей. Главное достоинство данной системы состоит в том, что она (по крайней мере, в ее классическом виде) наиболее справедливая по отношению к политическим партиям и способствует адекватному отражению представленных в парламенте политических сил. Ее недостатки в том, что избиратели почти отстранены от процедуры выдвижения кандидатов (они могут лишь поставить подписи в поддержку кандидатов, выдвигаемых партийными органами) и зачастую не знают, за кого персонально они голосуют и кто именно будет избран в состав избираемого коллегиального органа (следует иметь в виду, что использование данной избирательной системы для избрания должностного лица невозможно, так как она может быть применена только в рамках многомандатных избирательных округов). При использовании данной системы происходит выдвижение не отдельных кандидатов, а целых списков кандидатов, составляемых и выдвигаемых политическими партиями (а в некоторых странах — также некоторыми иными общественными объединениями).
Предвыборная борьба ведется между партийными списками кандидатов, а не между отдельными кандидатами. Избиратели голосуют за (или против) списков кандидатов. Такие списки составляются партийными органами (обычно съездами, конференциями или собраниями партий).
Списки бывают гибкими и жесткими. Жесткие списки означают, что для определения кандидатов, которые окажутся избранными от данной партии, имеет значение та последовательность кандидатов в ее списке, которую установит соответствующий партийный орган: каждый избиратель может проголосовать только за тот или иной список в целом, при этом избранными по каждому списку считаются кандидаты, чьи фамилии в нем обозначены первыми, в том количестве, какое число мест в избираемом органе получила данная партия. Гибкие же списки предполагают, что для определения того, какие именно кандидаты конкретного списка окажутся избранными депутатами, имеет значение не очередность их в списке, установленная партийным органом, который данный список составляет, а популярность отдельных кандидатов списка среди избирателей: каждый избиратель не только голосует за список в целом, но и выражает свое отношение к отдельным кандидатам избранного им списка. Для этого используется институт преференций — цифровых обозначений предпочтительности кандидатов списка для данного избирателя. Избранными от данной партии будут кандидаты, получившие наибольшее число первых или близких к ним преференций.
В рамках пропорциональной избирательной системы используются различные методы распределения мандатов. Наиболее распространенными из них являются метод квоты и метод делителей.
Метод квоты был разработан в XIX в. англичанином Томасом Хэром. Он основан на том, что каждая партия должна получить в избираемом органе число мест, равное частному между количеством полученных ею голосов избирателей и избирательной квотой (а точнее — целому числу этого частного). При этом квота — это количество голосов избирателей, необходимое для получения партией хотя бы одного мандата, т.е. число избирателей, приходящееся на один выборный мандат. Для определения квоты самым простым способом количество голосов избирателей (точнее действительных избирательных бюллетеней) надо разделить на число замещаемых по округу мандатов (позже был предложен ряд других способов определения квоты, которые, по мнению их авторов, позволяют распределить выборные мандаты в округе более точно, но в основе всех их лежит метод Т. Хэра).
Метод делителей был предложен в XIX в. бельгийским профессором Виктором д'Ондтом. Суть методики заключается в последовательном делении количества голосов, полученных каждой партией, на 1, 2, 3, 4 и т.д. (позже были предложены другие делители, например, только нечетные числа). Затем полученные частные располагаются в порядке убывания. Отбираются самые большие из них – столько, сколько мандатов замещается по округу. Те партии, которым эти частные принадлежат, получают депутатские мандаты.
Причем каждая партия получит столько мандатов, сколько наибольших частных ей принадлежит.
Пропорциональная избирательная система в ее классическом виде в большей или меньшей степени увеличивает возможность получения депутатских мандатов представителями малочисленных партий. Но это порождает опасность образования в парламенте большого числа мелких фракций, раскола голосов парламентариев и невозможности оперативной законотворческой работы. Чтобы смягчить эти недостатки, во многих странах используется институт заградительного пункта — установленного законом количества голосов избирателей, которое должен получить список, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов. Обычно такое количество составляет от 1% (Израиль) до 5% (ФРГ). Но, предотвращая партийную раздробленность избираемого парламента, заградительный пункт во многом сводит на нет ряд достоинств пропорциональной избирательной системы — ее политически справедливый характер и учет голосов всех избирателей. Действительно, голоса избирателей, проголосовавших за партии, не преодолевшие заградительный пункт, т.е. за мелкие партии, не учитываются, пропадают, а сами эти партии представительства в парламенте не получают.
Для того чтобы соединить преимущества и сгладить недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, некоторые страны используют смешанные мажоритарно-пропорциональные избирательные системы. Суть их заключается в том, что часть депутатов одного избираемого органа избирается по мажоритарной, а часть – по пропорциональной избирательной системе. Так избирается, например, Бундестаг ФРГ, обе палаты итальянского парламента.
Помимо рассмотренных мажоритарной и пропорциональной избирательных систем мировой практике известны и другие избирательные системы, которые используются гораздо реже. Это системы кумулятивного вотума, единственного непередаваемого и единственного передаваемого голоса.
Система кумулятивного вотума используется в многомандатных избирательных округах, в которых выдвигаются отдельные кандидаты. Каждый избиратель имеет столько голосов, сколько депутатов избирается от данного округа, или меньше. При этом он может все свои голоса отдать одному кандидату или распределить их по своему усмотрению между несколькими кандидатами. Данная система применяется при проведении выборов в органы местного самоуправления некоторых земель ФРГ.
Система единственного непередаваемого голоса также применяется в многомандатных избирательных округах, в которых в предвыборной борьбе участвуют отдельные кандидаты. При этом каждый избиратель имеет только один голос.
При использовании систем и кумулятивного вотума, и единственного передаваемого голоса избранными считаются кандидаты, получившие относительное большинство голосов избирателей. Поэтому эти избирательные системы можно считать специфическими разновидностями мажоритарной избирательной системы.
Система единственного передаваемого голоса сочетает черты мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. При ее использовании выборы проводятся по многомандатным избирательным округам, в которых выдвигаются и состязаются отдельные кандидаты. Данная избирательная система предполагает использование преференций, которыми каждый избиратель помечает фамилии кандидатов, включенных в избирательный бюллетень. Результаты выборов определяются путем подсчета голосов, поданных сначала по первым, затем по вторым и т.д. преференциям. На каждом этапе подсчета голосов избранными считаются кандидаты, набравшие число голосов, равное квоте, которая определяется по методу Т. Хэра.
4. Референдум
Вторым видом народных голосований является референдум — голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросу государственной важности или местного самоуправления.
Социальная функция референдума неоднозначна. Он имеет огромный демократический потенциал в сочетании с другими институтами демократии, т.е. в общем механизме народовластия. Но вместе с тем референдум может быть использован и для манипулирования общественным мнением, особенно в условиях недемократического режима.
Мировой практике известны весьма разнообразные виды референдума.
По правовым последствиям референдумы делятся на постановляющие и консультативные. Посредством постановляющего принимаются общеобязательные решения, не нуждающиеся в утверждении, посредством консультативного лишь выясняется общественное мнение, т.е. юридической силы он не имеет.
По основаниям проведения различают факультативные и обязательные референдумы. Факультативные проводятся лишь в том случае, если о проведении референдума в установленном законом порядке проявлена инициатива, а обязательные — если иным образом решение по соответствующему вопросу не может быть принято, т.е. проведение референдума предусмотрено конституцией или законом. Например, обязательный референдум по пересмотру французской Конституции предусматривает ее ст. 89. Факультативные референдумы, проводимые по инициативе избирателей, называются петиционными (так как инициатива осуществляется путем сбора подписей). Такой референдум может проводиться согласно Конституции Италии, если в поддержку его проведения будут собраны подписи 500 тыс. избирателей (ст. 75).
По юридической силе референдумы подразделяются на конституционные (решающие вопрос о принятии, изменении или отмене конституций), законодательные (принимающие, изменяющие или отменяющие закон) и подзаконные.
По содержанию различаются референдумы, посредством которых принимаются те либо иные решения или правовые акты (именно они предусмотрены в большинстве стран) и посредством которых они отменяются, т.е. отменительные референдумы. Отменительные референдумы достаточно редко специально предусматриваются конституциями и законодательством зарубежных стран. Среди немногих исключений упоминавшаяся уже ст. 75 Конституции Италии устанавливает, что «когда того требует 500 тысяч избирателей или пять областных советов, назначается референдум для отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона».
По территории проведения референдумы классифицируются в унитарных государствах на общенациональные и местные, а в федеративных — на федеральные (общенациональные), референдумы субъектов федерации и местные. Голосование на референдуме, как и проведение выборов, является свободным, всеобщим, равным, прямым, тайным.
Предмет референдума — это вопрос, подлежащий решению на референдуме. Его формулировка в бюллетене называется формулой референдума.
В ряде стран конституция или закон предусматривают ограничения в отношении предмета референдума: на референдум не могут выноситься вопросы о налогах, бюджете, амнистии и помиловании и т.п. Нередко запрещается в течение установленного срока повторно проводить референдум по одному вопросу. Так, отменительный референдум в Италии «не допускается в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров» (ст. 75 Конституции).
Процедура проведения референдума охватывает несколько стадий.
1. Инициатива о проведении референдума и его назначение. Право назначать общенациональный референдум принадлежит обычно главе государства или (и) парламенту.
2. Формирование «инфраструктуры» референдума: составление списков участников референдума, образование участков для голосования и органов по организации и подготовке проведения референдума. Все эти институты аналогичны соответствующим институтам выборов.
3. Агитационная и разъяснительная компания осуществляется по тем же правилам, что и предвыборная агитация. Агитация может проводиться за и против участия в референдуме, за или против положительного решения вынесенного на него вопроса. Законодательство о референдуме наиболее обстоятельно регламентирует агитацию в средствах массовой информации. Во многих странах оно обязывает государственные СМИ предоставлять бесплатно эфир, газетную и журнальную площадь политическим партиям — поровну или пропорционально численности их представительства в парламенте (региональном или местном представительном органе).
4. Голосование, которое осуществляется с помощью избирательных бюллетеней. В некоторых странах при проведении референдума, как и на выборах, используются машины для голосования.
5. Подсчет голосов и установление результатов референдума осуществляются избирательными органами. Референдум может быть признан недействительным, если при его проведении обнаружены нарушения закона, искажающие его результат. В некоторых странах законодательство устанавливает нижний порог участия в нем избирателей, который необходимо преодолеть, чтобы референдум был признан состоявшимся. Обычно такой порог составляет участие в голосовании более половины зарегистрированных избирателей. Если референдум признается недействительным, то проводится новое голосование (на всей территории проведения референдума или в тех ее частях, где были допущены нарушения), а если несостоявшимся — предложенный на референдум вопрос считается отклоненным. Впрочем, в некоторых странах (Испания) никакого порога явки избирателей для признания референдума состоявшимся законодательством не устанавливает.
Одобренным на референдуме обычно считается решение, за которое подано абсолютное большинство действительных голосов избирателей. К числу народных голосований относятся отзывы депутатов или иных должностных лиц, собрания или сходы граждан по месту жительства. Однако они используются гораздо реже, чем выборы и референдумы.
При всей важности народных голосований в механизме народного суверенитета следует признать, что любое государство в большинстве случаев осуществляет свои функции через совокупность органов и учреждений. Деятельность государственных органов настолько важна, что часто именно их совокупность называют государственным механизмом. Собственный механизм имеют и иные уровни публичной власти, существующие в рамках того или иного государства: субъекты федерации, автономные и муниципальные единицы, иные территориальные образования. Вся совокупность государственных и самоуправленческих органов и учреждений, существующих в том или ином государстве, — это механизм осуществления публичной власти в нем.
Вопросы и задания для самостоятельной работы:
1. Дайте юридическую характеристику выборам.
2. Какова разница между избирателем и выборщиком.
3. Каковы необходимые признаки демократического избирательного процесса?
4. Перечислите и охарактеризуйте принципы избирательного процесса.
5. Дайте характеристику избирательной системе.
6. Что такое референдум?
7.Роль референдума в демократическом государстве.
Лекция 8. Форма территориальной организации публичной власти.
Учебные вопросы:
1. Понятие территориальной организации публичной власти.
2. Унитарное государство.
3. Федеральное государство.
Вопросы рассматриваемые в лекции: Понятие территориальной организации публичной власти. Понятие и признаки унитарного государства. Административно-территориальное деление в унитарных государствах. Децентрализованные относительно централизованные и централизованные унитарные государства. Сложно составные и простые унитарные государства. Формы автономии – политическая и административная автономия. Региональные государства (регионализм). Особенности итальянского и испанского регионализма. Признаки федеративного государства. Симметричные и асимметричные федерации. Договорные и конституционные федерации. Сецессия. Разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. Исключительные полномочия и предметы ведения федерации. Исключительные полномочия и предметы ведения субъектов федерации. Сфера совместного ведения и полномочий федерации и ее субъектов. Остаточные полномочия. Правовой статус субъектов федерации.
1. Понятие государственного устройства
Традиционно в теории государства и права для отражения характера взаимоотношений государства и его отдельных частей используется термин «государственное устройство». Данный термин может быть истолкован весьма в широком смысле, поскольку подразумевает, настолько территориальное устройство, а государственный строй и госудасрвтенное управление страны. В таком случае теряется смыслы выделения отдельной формы государства подчеркивающей его территориальное устройство. Однако, именно территория является пространственным пределом функционирования публичной власти. Следовательно, в данном случае мы имеем дело, не с государственным устройством в целом, а, с территориальной организацией публичной власти в частности. Думается, что последнее можно назвать и территориально-политической организацией государства. Ведь и в том и другом случае подчеркивается привязанность осуществления управления с территорией. Хотя более точным все же будет термин «территориальная организация публичной власти».
В основе территориальной организации публичной власти лежит фактор территориального деления государства, которое в свою очередь представляет собой систему территориальных единиц. При этом, если отельные части территории не имеют самостоятельности и управляются из центра, то такая территориальная организация государства называется административно -территориальной. В таком случае функционирует единая публичная власть. При политико-территориальном делении отдельные части территории государства обладают относительной самостоятельностью по отношению к центральной власти.
Самостоятельность политико-территориальных единиц может выражаться, как в праве издания нормативных актов, так и в административно-управленческой свободе. Конечно, в рамках единой государственной территории мы имеем дело с относительной самостоятельностью территориальных единиц. Именно с учетом этого можно сказать, что Великобритания – относительно децентрализованное унитарное государство, когда как Франция имеющее в своем составе автономные образования, тоже является унитарным государством, при этом Индия вообще считается централизованной федерацией.
Если законодательная самостоятельность предполагает наличие у политико-территориальных единиц права принимать законы, то административно-управленческая самостоятельность включает в себя ограничение прав территориальных единиц местными вопросами, а также отсутствие права принимать законы. Политико-территориальные единицы, обладающие законодательной самостоятельностью, являются по существу государственными образованиями, а территориальные единицы, самостоятельные лишь в решении местных вопросов, называются политико-административными единицами. При этом самостоятельность политико-административных единиц осуществляется ими обычно в форме местного самоуправления.
Следует отметить, что рассматриваемые выше виды территориального устройства выражаются в таких формах территориального устройства публичной власти как: Унитаризм, регионализм, Федерализм, Конфедерализм.
2. Унитарное государство
Унитарное государство – это единое государство, которое подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью.
Данная форма территориальной организации публичной власти (территориальная организация) является наиболее распространенной в современном мире (Великобритания, Италия, Япония, Франция, Португалия, Польша, Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызия, Молдова, Таджикистан, Узбекистан, Украина).
Не редко конституционно-правовые нормы на прямую закрепляют унитарную форму территориального устройства. Так, например, статья 3 Конституции Чили 1980 года гласит: «Государство Чили является унитарным, его территория делится на регионы». Статья 1 Конституции Колумбии 1991 года в редакции 1997 года устанавливает: «Колумбия является социальным и правовым государством, организованным в форме унитарной децентрализованной республики с автономией территориальных сообществ». Нормы, которые прямо говорят об унитарном характере государства, содержаться также в Конституции Болгарии 1991 года, Конституции Йемена 1991 года, Конституции Конго 1992 года, Конституции Эквадора 1996 года, Конституции Польши 1997 года.
Среди государств-участников СНГ встречаются государства, где конституционно-правовые норм прямо указывают на их унитарность. Так, например, статья 7 Конституции Азербайджанской Республики принятая 12 ноября 1995 года гласит, что «Азербайджанское государство – демократическая, правовая, светская, унитарная республика». В статье 2 Конституции Республики Казахстан прянатой 30 августа 1995 года записано: «Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления». Статья 1 Конституции Кыргызской Республики принятая 5 мая 1993 года и изменениями и дополнениями от 10 февраля 1996 года устанавливает: «Кыргызская Республика (Кыргызстан) – суверенная, унитарная демократическая республика, построенная на началах правого, светского государства». Статья 1 Конституции Республики Таджикистан принятой 6 ноября 1994 года провозглашает, что «Республика Таджикистан – суверенное, демократическое, правовое, светское и унитарное государство».
Унитарная форма территориальной организации традиционно считается простой, поскольку, как правило, состоит, из административно-территориальных единиц (Венгрия, Польша, Таиланд, Алжир, Колумбия и др.). Однако, в современном мире существуют и сложно унитарные государства имеющие в своем составе территориальную автономию (Великобритания, Дания, Испания, Италия, Китай, Финляндия, Япония, Грузия, Украина).
Обычно, административно-территориальными единицами унитарного государства являются: области, провинции, губернаторства, на которые непосредственно делиться территория государства; районы, уезды, округа из которых состоят единицы областного звена; общины как низовые единицы.
В унитарных государствах административно-территориальное деление включает в себя различное число ступеней, что в свою очередь может зависеть, от численности населения. Наиболее распространенной является трехзвенное административно-территориальное деление типа: область – район – община. В некоторых странах существует двухзвенное административно-территориальное деление (Болгария), в других – четырехзвенное (Колумбия, Камерун, Сенегал, Франция).
Унитарное государство характеризуется единой системой органов государственной власти. Однако, существующие на местах органы публичной власти являются органами местного самоуправления. Последние обладают относительной самостоятельностью и в некоторых случаях рассматриваются как составные части системы государственного управления. Тем самым в таких государствах, между различными органами власти, осуществляющими управление наметились тенденции сближения, в основе которых лежат принципы централизации и децентрализации.