Курс лекций / Под редакцией заведующего кафедры государственно-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права, к ю. н., доцент Н. И. Дорохов. М.: Миэмп, 2007. Вкурсе лекций в краткой форме излагаются основные
| Вид материала | Курс лекций |
- Трудовой договор права и обязанности сторон, 3734.29kb.
- Курс лекций в электронной форме содержит все лекции предусмотренные программой дисциплины, 32.88kb.
- Курс лекций по дисциплине история экономики москва 2008, 991.98kb.
- Курс лекций по дисциплине история экономических учений москва 2008, 5434.7kb.
- Курс лекций по детской хирургии, 3266.84kb.
- А. С. Грибоедова кафедра государственно-правовых дисциплин методические рекомендации, 1275.69kb.
- Классификация правовых статусов субъектов сферы образования: критерии и ориентиры, 188.08kb.
- Программа государственного экзамена для студентов специальности 1- 26 02 03 «Маркетинг», 535.81kb.
- Курс лекций Харьков 2002 Рецензенты: директор Института социальных наук Одесского национального, 7409.27kb.
- Институт Экономики Педагогики и Права Волгоградская область, г. Волжский факультет:, 27.96kb.
Примечание. Наиболее детально понятия децентрализация и централизация разработаны во французской научной литературе. Так известный специалист по вопросам управления Ж. Ведель под децентрализацией понимает передачу «прав на принятие решений не просто представителем центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинений центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами». – См. подробнее: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 392.
В этом определении обращает на себя внимание, то, что с одной стороны публично властные полномочия получают негосударственные служащие, а с другой – органы, получающие определенные властные полномочия, не находятся в иерархическом подчинении, и как правило, избираются населением.
Обоснование необходимости децентрализации носит двоякий характер. Во-первых, «децентрализация, передовая непосредственно в руки самих заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера». Во-вторых, «децентрализованное управление , если только для этого обеспеченный необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практическим, чем централизованное управление». Для эффективности децентрализации обычно необходимо наделение территориальных коллективов четко определенной компетенцией и адекватными средствами решения вопросов, входящих в данную компетенцию, предоставление им возможности формировать свои органы управления, ограничение контроля за деятельностью местных органов со стороны центральных властей.
В контексте рассмотрения территориальной организации государства заслуживает внимание точка зрения другого не менее известного французского ученого Р. Драго который отмечает, что «конечно, они (местные сообщества –подчеркнуто мною –Л.Ч.) остаются свободными самоуправляющимися коллективами, но в то же время выступают и как географически обособленные подразделения государства, т.е. их органы власти являются органами, обеспечивающими интересы собственно местного коллектива, и одновременно –представителями государства в округе». См. подробнее: Драго Р. Административная наука. М., 1982.
Важно понять, что децентрализация выступает как форма организации публичного управления, при которой наряду с государством существуют другие юридические лица публичного права, выполняющие часть управленческих задач.
Если децентрализация влечет за собой передачу компетенции от центра к периферии и тем самым способствует наделению местных органов значительными властными полномочиями по управлению местными делами, то деконцентрация характеризуется придачей компетенции на низшие уровни в рамках единой централизованной администрации. Следовательно, право на принятие решения передается представителям центральной власти. Тем самым моно обнаружить непосредственную связь между централизацией и деконцентрацией, поскольку последней сохраняется верхушка управления. Безусловно, при централизации, как и при деконцентрации, первоначальная компетенция располагается на иерархически высшем уровне, чаще всего в руках главы государства или правительства.
Биография. Жорж Ведель (1910-2002) – известный французский юрист, специалист по публичному праву.
В теории конституционного (государственного) права принята классификация подразделяющая унитарные государства на централизованные, относительно децентрализованные и децентрализованные. Их различия заключаются в том, что в первом случае административно – территориальные единицы единолично управляются назначаемыми из центра чиновниками, а выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Таиланд, Бутан, странный тропической Африки). Во втором случае наряду с назначаемыми из центра чиновниками действуют избранные населением муниципальные органы власти, права которых значительно ограниченный (Франция). В третьем случае во всех звеньях административно-территориального деления имеются только избранные органы и нет назначаемых из центра чиновников (Великобритания, Грузия).
В самой организации унитарного государства (в отличии от федеративного) имеются выраженные черты централизации. В связи с этим в науке в свое время довольно активно обсуждался вопрос об особенностях осуществления демократии в нем. Однако, современные унитарные государства могут сочетать в себе централизацию, деценентрализацию и деконцентрацию власти для оптимального обеспечения решения государственных задач на основе демократических принципов.
Тем самым в унитарном государстве трансформация централизованного управления на демократическое происходит через децентрализацию, которая реализуется путем допущения значительной территориальной автономии.
Автономия может быть политической или административной. В первом случае автономная территориальная единица характеризуется наличием своего парламента, полномочия которого закрепленный в общегосударственной конституции, конституции и гражданства.
На мой взгляд, те государства, в которых функционируют политические автономии можно назвать региональными государствами (Великобритания, Грузия, Италия, Испания, Франция, Финляндия, Дания, Португалия). Пока еще в теории конституционного (государственного) права обще признанным является следующее определение регионального государства: это государство, вся территория которого состоит из автономных образовании. В этом смысле, безусловно, яркими представителями таких государств являются Италия и Испания, территория которых действительно поделена на территории автономных образовании.
В других унитарных государствах не все составные части являются регионами, хотя и пользуются широкой автономией. Получается, что такие государства как Великобритания, Грузия, Франция, Финляндия, Дания, Португалия, не являются региональными, поскольку их территории полностью не состоят из автономных образовании. Думается, что региональность государств может определяться по факту существования в них крупных относительно самостоятельных и самодостаточных регионов. Кроме этого рано или поздно факт функционирования в данных государствах региональной публичной власти послужит катализатором трансформации унитарного государства через регионализм к федерализму.
В научной литературе относительно регионализма существует мнение о том, что в какой-то мере регионализм, как и федерализм, можно рассматривать как путь для «демонтирования» централизованного правительственного аппарата и «трансформации территории», то есть создание сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии. В этой связи регионализм может рассматриваться как крайняя форма децентрализованного унитарного государства либо трактоваться, как разновидность государства, находящегося на пол пути от унитарного к федеративному государству, отличительной чертой которого является конституционная гарантированность региональной автономии.
Региональное государство, как правило, формируется там, где осуществляется политико-территориальная региональная реформа. Для подобного государства характерно не только разделение страны на крупные административно-территориальные единиц, но и признание их самостоятельности в политической и законодательной сфере. Тем не менее, в региональном государстве речь может идти лишь о самоорганизации в пределах территориальной целостности государства. В полнее можно разделить точку зрения о том, что «понятие «региональное государство» введено в научный оборот только для того, чтобы показать, регионализация – это процесс движения от унитаризма в направлении федерализма, который может протекать в различных формах.
В целом региональное государство это не просто сложное унитарное государство, а промежуточная форма между унитарным и федеративным государством с определенным «перевесом» в сторону последнего.
Ярким примером регионального государства является Италия. Начиная с 1981 года все проекты реорганизации государственного устройства страны имели областную основу. В 1933 году итальянский конституционалист Гаспаре Амброзиный выдвинул идею регионального государств как промежуточной формы территориальной организации. Эта концепция нашла отражение в Конституции 1947 года. В результате введения с 1 апреля 1971 года региональной системы, провозглашенной Конституцией, территория Италии разделена на 20 регионов (областей), из которых 5 имеют особый статус и 15 –обычный. Первые пять областей, существующие с 1947 года, пользуются значительной автономией, предоставленной им центральной властью. Выделение этих пяти областей обусловлено их географическими, историческими и политическими особенностями (Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Валлее-д Аоста, Фриули-Венеция-Джулия). 15 обычных областей соответствуют современным географическим районам: он обладают гораздо меньшей автономией, чем области с особым статусом. Во главе представительных органов стоит областной совет, избираемый на основе прямых выборов. Главным исполнительным органом является областная джунта, которой входят председатель, его заместитель, и асессоры. Джунта реализует решения совета, представляет на его рассмотрение проекты областных планов, бюджетов, схемы программ развития. Население областей избирают советы, которые являются представительными органами областей. Основные положения, касающиеся системы органов областей, закрепленный в Законе от 10 февраля 1953 года.
В соответствии с Конституцией Италии областям переданный многие функции, которые ранее входили в компетенцию государства. Наиболее важные из них – это полномочия в законодательной сфере по ограниченному кругу вопросов. К таковым относятся: организация ведомств и административных учреждений, местной полиции, музеев и библиотек местного значения, градостроительство, туризма и гостиничного дела, транспортных путей сообщения, дорог областного значения.
Пять областей специального статуса обладают исключительными законодательными полномочиями, остальные – могут издавать законы по вопросам, перечисленным в Конституции, только в рамках принципов, разработанных национальным парламентом. В итальянской доктрине акцентируется внимание нм то, что законы – рамки национального парламента должны быть достаточно эластичными, чтобы обеспечить свободное развитие областей и адаптацию общих принципов к социально-политическим условиям различных регионов, а также достаточно стабильными, отражая общие направления развития страны, а не политический курс отдельных правительств.
Согласно статье 119 Конституции Итальянской Республики принятой 27 декабря 1947 года «Коммуны, провинции, столичные города и области обладают финансовой автономией по сбору и расходованию средств. Поступления областей складываются из местных налогов и отчислений от государственных налогов, определяемых с учетом расходов, необходимых для выполнение их обычных функции.
Конституция Италии предусматривает такие формы включения территориальных образований в общенациональную политику как: участие в избрании Президента страны, право вносить законодательные предложения в палаты, ставить вопрос об общенациональном референдуме.
В Испании во все демократические периоды развития страны прослеживается склонность к политической децентрализации. Здесь, как и в Италии процесс «автономизации» охватил всю страну. В Испании национальный фактор в государственном развитии имеет огромное значение. В данной стране в таких ее «исторических регионах» как Каталонии, Стране Басков, и Галисии преобладает население отливающееся от основного составе населения (кастильцев).
Следует обратить внимание, на то, что Концепция регионального государства нашла отражение в тексте двух Конституции -1931 и 1978 г. Вместе с тем следует отметить, что традиционно в конституционно-правовой доктрине этой страны модель государственного устройства, закрепленная в Конституции 1931 года, именуется целостным государством, совместимой с автономией общин и областей (Estado integral), а предусмотренное в Конституции 1978т г. – государством состоящим из автономных образований (Estado de las Autonomias).
Специфическая особенность Испании заключается в том, что здесь целостность государства совмещается автономией составных частей.
Примечание. Как отмечает испанский юрист Ф.Ф. Сагадо, «в Конституции 1931 года материализовалась разновидность «урезанного федерализма», впоследствии получившая наименование «регионального государства», в котором политическую и административную автономию могли приобрести все области, ходатайствующее об этом». – См. подробнее: Касаткина Н.М. Автономия и регионализм (Европейская модель)….С. 126.
В статье 2 Конституции Королевства Испания принятой 27 декабря 1978 года записано: «Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, единой и неделимой для всех испанцев Родине; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними». Однако, как справедливо отмечают некоторые исследователи «анализ практики государственного строительства в Испании позволяет говорить об осторожном подходе к проблеме новой политико-территориальной организации государства».
Такая осторожность приводит к тому, что до сих пор до конца не понятна форма территориальной организации страны. Так, например, часть 1 статьи 145 Конституции Королевства Испания гласит: «Ни в коем случае не допускается создание федерации автономных сообществ».
В конституции Испании не дается список автономных сообществ, так как на основании части 2 статьи 143 Конституции Королевства Испания «право инициативы о предоставлении автономии принадлежит всем заинтересованным депутациям». Автономные сообщества могли приобретать новый статус на основании процедур, предусмотренных статьей 143 и 151 Конституции Королевства Испания. Так в одном случае (на основании статьи 143) правовое положение регионов устанавливается главой 3 «Об автономных сообществах» Конституции и соответствующими статутами. Понятно, что процедура расширения полномочии автономных сообществ является весьма сложной и может быть осуществлена только при истечении пяти лет. В другом случае в соответствии со статей 151 Конституции Королевства Испания не обязательно истечение 5 лет, если инициатива о предоставлении автономии буде предпринято в течении 6 месяцев после первого соглашения по этому вопрос. Если новое соглашение достигнуто то, правительство созывает всех депутатов и сенаторов, избранных от избирательных округов, входящих в состав территории, претендующей на получение автономии, и образует из них Ассамблею для выработки проекта статута об автономии. После одобрения проекта статута Ассамблеей парламентариев последний передается в конституционную комиссию Конгресса Испании. Здесь данный проект должен быть рассмотрен в течении двух месяцев с участием представителей Ассамблеи и при достижении согласия принятый текст выноситься на референдум. Если же согласие не достигнуто, то проект статута передается как законопроект в Генеральные кортесы. Одобренный последним текст представляется на для голосования на референдуме.
Исходя из анализа стати 143 и 151 Конституции можно сделать вывод о том, что на конституционном уровне закрепляются общие параметры системы органов автономных сообществ, при этом не определяется объем их компетенции.
Территория Испании состоит из 17 автономных сообществ, семь из которых состоят из одной провинции. Особый режим автономии получили Каталония, Страна Басков, Галисия и Андалусия в соответствии со статьей 151 Конституции.
Таким образом, в Испании статуты территориальных образовании должны быть одобренный Парламентом (Генеральными Кортесами). Сам статут является институциональным актом, регулирующим внутреннюю структуру автономного образования. Это значит, что указанный акт регламентирует систему органов власти автономии.
В Конституции Испании содержится перечень вопросов относящиеся к исключительной компетенции автономных сообществ. Так, например, согласно статье 148 Конституции королевства Испания принятой 27 декабря 1978 года автономные сообщества наделяются следующими компетенциями: организация своих органов самоуправления; изменение границ муниципалитетов; благоустройство территории, урбанизм и жилище; общественные работы в интересах автономного сообщества; Железные дороги; гавани, порты и спортивные аэродромы; земледелие и животноводство; леса и лесное хозяйство; Управление в области охранный окружающей среды; проектирование, строительство и использование гидротехнических сооружении, каналов и систем ирригации; рыбоводство во внутренних водах; местные ярмарки; поощрение развития экономики автономного сообщества; ремела; Музеи, библиотеки, консерватории; памятники; развитие культуры; организация туризма; развитие спорта и досуга; социальное обеспечение; здравоохранение и гигиена; охрана и подержание зданий и сооружений.
Следует отметить, что указанные в конституции полномочия автономии были конкретизированный статутами, одобренными на референдумах сообществ: в 1979 году Состоялся референдум Статутов Каталонии и Страны Басков, в 1980 году – Андалусии и Галисии, в последующие годы – остальных сообществ. Центральная власть обеспокоенная стремительно нараставшим процессом автономизации и претензии на расширение полномочий, относящихся к прерогативам государства (ст. 149), сделала попытку вести в рамки этот процесс. В 1981 году был внесен в кортесы проект «Органического закона о гармонизации процесса автономизации», однако в 1983 году Конституционный суд признал его неконституционным. Тем не менее, было достигнуто соглашение, что как бы не расширялись полномочия, автономии будут чтить пределы, относящиеся к компетенции государства: национальность, международные отношения, оборона, государственные финансы, внешняя торговля.
В большинстве стран, где действует политическая автономия, система органов государственной власти формируется по следующей схеме: «имеется избранный местный парламент (в Северной Ирландии нижняя палата избирается, а верхняя назначается британским парламентом), который формирует местное правительство. Законы местного парламента должный соответствовать общегосударственным актам. Представителям центрального правительства является назначенный губернатор) государственный комиссар на Фарерских островах и Гренландии, министр в каждой из областей Азорских островов и т.д.), который имеет право вето по отношению к законам, принятым местным парламентом. Статус об автономии (акт, служащий правовой основой деятельности автономных органов) устанавливается или по крайней мере утверждается общегосударственным органом. Статут устанавливает определенную компетенцию автономии. Региональные законы могут быть отмененный центральными органами, если они выходят за пределы компетенции автономии, противоречат общегосударственным актам или общегосударственным интересам.
Административная автономия не имеет тех признаков, которые характерный для политической автономии. Соответственна в таких образованиях отсутствует собственная конституция, право принимать законы, формировать парламент, однако, в полнее может использовать право на местный язык, на ряду с государственным официальным.
В административных автономиях образуется, только органы исполнительной власти, а законодательная и судебная власть осуществляются из центра. Наглядным примером административной автономии являются соответствующие образования Китая.
Территориальное устройство страны определяется тем, что КНР — это унитарное государство с более чем миллиардным многонациональным населением. Более 90% от его общего числа составляют китайцы (народности хань), а на оставшуюся долю населения приходится более ста народов, составляющих вместе более 91 млн. человек и охватывающих местами своего компактного проживания более половины территории страны. При этом национальные меньшинства в основном проживают совместно с другими национальностями: большая часть населенных пунктов страны многонациональна.
Средством решения национального вопроса в КНР стала национальная автономия, имеющая административный характер. Компактно проживающие национальные меньшинства могут создавать три вида автономных образований: автономный район, автономный округ и автономный уезд. Наиболее крупными автономными образованиями являются автономные районы. Их пять. Среднее по величине звено автономии — это автономные округа, которых насчитывается 30. Наконец, самыми мелкими автономными единицами являются 124 автономных уездов. Статус автономий регламентируется в специальном разделе Конституции. Решение об образовании автономных единиц, их границах и наименовании принимается вышестоящим собранием народных представителей совместно с соответствующими местными органами и утверждается Государственным советом КНР. Автономные единицы имеют несколько более высокий статус по сравнению с другими местными образованиями. Так, они вправе принимать нормативные акты, регулирующие их правовой статус — положение о данной автономии. Такое положение принимает собрание народных представителей соответствующего автономного образования. Но оно нуждается в утверждении постоянного комитета вышестоящего собрания народных представителей. Все положения доводятся до сведения Постоянного комитета ВСНП.
Кроме того, компетенция автономных образований включает преимущественное право на разработку и использование местных природных ресурсов, осуществление внешнеэкономической деятельности, управление образованием, наукой, культурой на своей территории, охрану памятников национальной культуры, распоряжение местными финансовыми средствами, разработку и принятие планов экономического, социального и культурного строительства на своей территории.
Следует отметить, что законодательство не делает различия между автономными единицами разных видов. Они отличаются лишь размером территории (при этом одна единица может входить в состав другой), но статус их одинаков.
Помимо автономных образований в систему территориального деления КНР входят местные единицы, не имеющие статуса автономий. Это провинции, города центрального подчинения, уезды, города, волости, национальные волости, поселки и городские районы. В целом система территориального деления страны является трехзвенной. Единицами верхнего звена являются автономные районы, провинции и города центрального подчинения. Среднее звено образуют автономные округа, уезды, автономные уезды и города. Наконец, низовыми местными единицами выступают волости, национальные волости (за ними статус автономных образований не признается, хотя они тоже отличаются своеобразием национального состава), поселки, города без районного деления, городские районы.
Все территориальные единицы КНР имеют собственные органы власти, образующие единую систему. Это собрания народных представителей, их постоянные комитеты и народные правительства. Собрания народных представителей — это выборные органы. Кроме собраний городов без районного деления, городских районов, волостей, национальных волостей, поселков, уездов и автономных уездов все остальные собрания народных представителей избираются многостепенными выборами: нижестоящие собрания избирают вышестоящие. Законодательство о выборах требует обеспечения представительства национальных меньшинств в каждом собрании. При этом выборы собраний народных представителей могут проводиться в местах компактного проживания нескольких наций раздельно или совместно населением этих наций.
Срок полномочий собраний народных представителей, избираемых прямыми выборами, составляет три года. Все остальные местные органы власти избираются на пять лет. Очередные сессии собраний проводятся один раз в год и продолжаются несколько дней.
В компетенцию местных собраний народных представителей входят следующие вопросы:
1) обеспечение исполнения на соответствующей территории Конституции КНР, законов, политических установок, подзаконных правовых актов, как общенационального характера, так и принятых вышестоящими местными органами власти;
2) рассмотрение и утверждение планов социально-экономического развития своей территории, бюджета и отчета о его исполнении;
3) формирование других местных органов государственной власти, отмена или изменение актов правительства данной единицы;
4) обеспечение охраны собственности, поддержание общественного порядка, охрана прав и свобод граждан, прав национальных меньшинств.
В компетенцию автономных образований помимо перечисленных входит еще целый ряд вопросов, которые уже были названы.
Местные собрания народных представителей (за исключением собраний волостей, национальных волостей и поселков) образуют постоянные комитеты, которые подотчетны им в своей деятельности. Постоянные комитеты руководят выборами в соответствующее собрание народных представителей, решают в период между сессиями собраний важные вопросы политической, экономической, культурной и социальной жизни, межнациональных отношений на данной территории, контролируют работу народных правительств, народных судов и народных прокуратур соответствующей ступени, изменяют или отменяют решения нижестоящих собраний народных представителей и т.п.
Заседания постоянного комитета созываются его председателем не реже одного раза в два месяца.
Исполнительными органами местных народных собраний являются местные народные правительства. Они избираются собраниями и находятся в двойном подчинении, т.е. несут ответственность за свою деятельность и перед соответствующим местным собранием, а также его постоянным комитетом, и перед вышестоящим правительством.
Конституционным институтом, которому трудно найти аналог в других странах, является в КНР общественное самоуправление. Ст. 111 Конституции характеризует его как низовое массовое самоуправление и устанавливает, что его органами являются выборные комитеты городского и сельского населения, создаваемые по месту жительства. Комитеты состоят из председателя, его заместителя и трех — семи членов, избираемых жителями деревни или города путем прямых выборов на три года. С помощью таких комитетов население осуществляет «самоуправление, самовоспитание и самообслуживание». Комитеты помогают местным правительствам, осуществляют по их поручению некоторые функции управления, выполняют задачи по охране общественного порядка.
3. Федеральное государство
Федерация – это союзное государство, территория которого состоит из территории государственных образовании имеющих систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти.
Следует отметить, что понятие «федерация» и «федерализм» не совпадают, поскольку «федерация» это сама форма государственного устройства, а федерализм – принцип государственного устройства. Безусловна вышеуказанные понятия взаимосвязанный, поскольку не могут существовать друг без друга.
Примечание. Родоначальником учения о федерации считается Иоханнес Альтузиус в ХV веке, разработавший, федеральную теорию народного суверенитета на основе принципа союза, согласно которой федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размеру союзами.
Как правило, считается, что первым федеральным государством являются США. Однако, в историческом прошлом можно найти множество фактов опровергающих такую точку зрения. Так например, в Европе ХVI-ХVIII веках существовало государство под названием «Республика объединенных провинции» - Голландия, которое можно охарактеризовать как «протофедеративное государственное образование. Кроме этого истоки швейцарского федерализма были заложенный «Союзным письмом, или Кляты Рютли – совместной декларацией кантонов Ури, Швиц и Унтервальден 1291 г., положившей начало швейцарской союзной государственности..
В целом появление федерализма в истории человечества обуславливалось как естественным стремлением народов к организации единого сообщества, так и политикой более могущественных государств по включению в свой состав других народов и государств с сохранением относительной самостоятельности.
Федерализм сложен и многолик и в каждом конкретном случае обладает уникальными особенностями. Он уже перестал быть средством решения, какой либо одной или нескольких проблем из области общественной и государственной жизни. Федерализм – это не просто распределение полномочии между центром и регионами, это идеология самоуправляющегося общества, альтернатива любой централизованной властной иерархи, любой бюрократической системе. Федерализм – комплексный институт на стыке различных научных дисциплин: истории, философии, теории государства и права, политологии, социологии, этнологии и др. Федерализм – это лучший способ организации «гражданского правления при системе народовластья», магистральное направление мирового развития, оправдывающее предсказание социолога Р. Арона о том, что «ХХ век откроет эру федерации».
Примечание. Исходя из актуальности, важности и уникальности данной проблемы в государственно – правовом развитии большинства стран мира известным российским специалистом по вопросам федерации Р.Г. Абдулатиповым предпринята попытка создания учебной дисциплин «Федералогии» - науки изучающей теорию и практику федерализма, а также федеративное мировоззрение и федеративную культуру в целом. – См. подробнее: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. – СПб.: Питер, 2004.
Продолжая рассмотрения исторических и теоретических истоков возникновения и формирования идеи федерализма отметим, что Американский исследователь В. Остром прав, когда говорит, об ассоциации термина «федерализм» с американской системой управления.
Американская концепция федерализма, сформулированная в политическом ессее «Федералист» А. Гамельтоном, Д. Медисоном, Д. Джем строится на делимости суверенитета. Сущность данной концепции заключаться в том, что государства членный федерации договариваются уступить часть своего суверенитета Союзу (федерации), однако при этом все членный такого образования в рамках своих полномочии должный остаться суверенными. Тем самым, обосновывается двухуровневая система управления, получившее в последствии название дуалистического федерализма, где каждое государство, составляющее единый союз является субъектом федерации. Однако, несмотря на это имеет свою конституцию, легислатуру, орган исполнительной и судебной власти. Федеративный уровень государственной власти включает в себя Конгресс, Президента, Судебную систему, возглавляемую федеральным Верховным судом США.
Тем самым специфика американского федерализма заключаются: в наличии двух уровней власти; разграничении компетенции на конституционном уровне; в преимуществе федерального законодательства над законодательством субъектов федерации; в наличии у штатов собственных конституции; в отсутствии у штатов права по собственному желанию изменят свои конституционные полномочия; в участии субъектов федерации в реформировании положений конституции.
Существует и другая концепция федерации, смысл которой заключается в неделимости суверенитета. Тем самым, суверенитет принадлежит только, федерации. Следовательно, субъекты федерации не могут являться государствами (Г. Еллинек).
Думается, что нужно говорить об едином государственном суверенитете, по той простой причине, что субъекты федерации должный действовать в рамках общегосударственной политики, не нарушая при этом целостности государства. Кроме этого ни водной стране мира в настоящее время субъекты федерации не являются субъектами международного публичного права.
Субъекты федерации не могут являются государствами в собственном смысле этого слова. Однако, термин «государства» для обозначения субъектов федерации все же используется. Само английское слово «штат» («стейт»), - употребляемое для названия субъектов федерации в США, Австралии, Индии, переводиться на русский язык как государство. Термин «государство» присутствует в федеративной Малайзии, он использовался в Бирме (по конституции 1947 года), в Камеруне и некоторых других странах. Его используют в настоящее время конституции некоторых немецких земель в Германии (Бавария, Саксония, и др.), употребляя иногда формулировку «свободное немецкое государство», хотя в федеральной конституции земли государствами не называются. Однако, применение таких обозначении не влечет за собой одного из важнейших правовых последствий суверенитета – права выхода субъекта из состава федерации.
Весьма существенно и то, что существующие на сегодняшний день федерации основаны, в подавляющем большинстве не на союзе государств, а на автономии их составных частей. В рамках относительной самостоятельности допускается наличие собственной конституции, установление гражданства, функционирование своих органов государственной власти. Но не водной стране мира субъекты федерации за исключением России не имеют своих президентов.
Таким образом, понятие суверенитет обозначающий в совокупности самостоятельность и независимость не может действовать в рамках политической системы субъектов федерации, поскольку можно говорить об ограниченной самостоятельности в рамках собственных полномочии, но ни как не о независимости. Исходя из этого употребления термина «ограниченный суверенитет» по отношении к субъекту федерации не правильно.
Примечание. При подготовке к экзамену по проблеме федеральной формы государственного устройства в рамках вопроса о суверенитете федерации студенту рекомендуется поразмыслить над точкой зрения российского государствоведа А.С. Автономова, который пишет: «В федеративном государстве существует один суверенитет, но принадлежит он одновременно как федерации, так и ее субъектам. Суверенные права распределенный между федерацией ее субъектами, поэтому никакого логического противоречия возникать не должно. Суверенитет федерации и суверенитет ее субъектов не два разных суверенитета, а один и тот же, но он распространяется и на федерацию, и на ее субъекты. Поэтому гарантией суверенитета федерации является суверенитет ее субъектов, а гарантией суверенитета субъектов служит суверенитет федерации. Разорвать суверенитет федерации и суверенитет ее субъектов невозможно, по отдельности эти суверенитеты существовать не могут, как не может существовать разделенный суверенитет. Именно наличием суверенных прав, т.е. признаками государственности, и отличаются субъекты федерации от административных единиц, которых осуществляется местное самоуправление, другими словами, отличаются федеративные государства от унитарных. Но еще раз обратим внимание на то, что суверенитет субъекта федерации не может противостоять суверенитету федерации, поскольку это один и тот же суверенитет, который присущ и федерации, и ее субъектам одновременно, а не суверенитет иностранного государства». – См. подробнее: Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. -С.229.
В теории конституционного (государственного) права была предпринята попытка раскрытия сущности федеративного государства через изучение его происхождения. Другими словами в данном случае анализируется проблема способов создания федеративных государств. Тем самым выделяют договорные и конституционные федерации. Как следует из самого термина «договорная федерация» строится на основе соглашения, учредительного пакта, заключенного между государственными образованиями (США, бывший СССР, Швейцария).
Так например, США по происхождению является договорной федерацией. Первоначально до принятия конституции 1787 года 13 штатов объявили независимость от Великобритании, обозначив это событие в «Статьях Конфедерации и вечного союза» 1777 года. Федеративное государство было создано на основе принятой этими штатами указанной конституции, которая в свою очередь выступала как соглашение о федерации заключенное межу 13 штатами.
Договорной федерацией был СССР, созданный 1922 году на основе федеративного договора. Изначально в состав СССР входили РСФСР, Украина, Белоруссия и закавказская федерация, состоящая из Армении, Азербайджана и Грузии.
Что касается конституционных федерации то они, как правило, создается в одностороннем порядке без учета мнения государственных образовании в результате принятия конституции либо поправок к ней. Как правило, в таком случае государство признает автономию отдельных территории, устанавливая при этом предметы ведения федерации и ее субъектов (Бельгия, Индия, Пакистан, ФРГ, Эфиопия).
В современной юридической литературе различают симметричные и ассиметричные федерации. В первом случае речь идет о равном статусе всех составных частей государства (земли в Австрии и ФРГ, воеводства в Польше, области в Белоруссии). Абсолютно симметричных федерации не бывает, поскольку даже в тех случаях, где есть только одна категория составных частей встречаются элементы ассиметрии. Например, в ФРГ число представителей от земли колеблиться от 3 до 6. В Российской Федерации с одной стороны все ее составные части являются субъектами федерации в включая города Москву и Санкт Петербург, с другой – республики обладают конституцией, а все остальные субъекты уставами.
Во втором случае отчетливо проявляется неравноправный статус субъектов. Например, Индия состоит из 25 штатов и семи союзных территории. Среди штатов выделяются Джамму и Кашмир обладающие более широкими полномочиями, чем Мегхалая, Нагаленд – с меньшими полномочиями. Канада состоит из провинции, одна из которых Квебек обладает особым статусом. В США существуют федеральные территории, федеральные округа и ассоциированные государства.
В теории конституционного (государственного) права выделяют три вида ассиметричной федерации (В.Е. Чиркин). Первая модель на примере США может быть охарактеризована тем, что наряду с равноправными субъектами федерации в ее состав входят такие территориальные образования, как: федеральные территории (Гуам, Виргинские острова, Восточное Самоа), федеральные округа (столичный округ Колумбия), федеральные владения – ассоциированные государства (Пуэрто-Рико, в прошлом Соединенные Штаты Микронезии, Республика Палау в Океании). Их специфика заключается в отсутствии статуса субъекта федерации. Например, федеральный округ Колумбия не имеет своего представителя в сенате США.
Специфическая особенность второй модели заключается в наличии только субъектов федерации с различными правовыми статусами некоторых из них. Примером таких федеративных государства могу служить Швейцария, включающая 23 кантона, три из которых делятся на полукантоны и как уже говорилось выше Российская Федерация.
Третья модель – «скрытая ассиметрия». Такая федерация может состоять только из однопорядковых субъектов, имеющих одинаковые названия, но они равны не во всех отношениях (ФРГ, Объединенные Арабские Эмираты).
Одной из важнейших характеристик федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Наиболее полную классификацию в теории конституционного (государственного) права предложил российский ученый В.Е. Чиркин, выделяя, пять способов разграничения.
Первый способ. В конституции устанавливается исключительная компетенция федерации, а все остальные вопросы относятся к ведению штатов (США, Австрия, Швейцария, Танзания, Эфиопия). Как правила к такому виду компетенции относятся: регулирование междуштатной и внешней торговли; чеканка монеты; установление стандартов мер и весов; объявление выйный и мира.
Второй способ. Может быть установлена исключительная компетенция штатов, а все остальные вопросы отнесенный к ведению федеральных органов. Так например согласно поправке Х Конституции США 1787 года к исключительной компетенции штатов относятся: проведение выборов; регулирование внутри штатной торговли; установление органов местного управления. Следует отметить, что в большинстве конституции зарубежных федеративных государств предметы исключительного ведения субъектов федерации специально не обозначаются. Это связано с тем, что ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесенный к ведению федерации.
Третий способ. Устанавливается две сферы компетенции – федерации и штатов, в виде перечисления принадлежащих им полномочий (Аргентина, Канада). Однако, вопросы которые не содержаться в этом перечне, носят название остаточной компетенции и представляют собой «предметы ведения нормоустанавливающих органов субъекта федерации.
Четвертый способ. Указываются три сферы полномочий: исключительная компетенция федерации, совместная т.н. конкурирующая компетенция федерации и субъектов, и сфера исключительной компетенции субъектов (Индия).
Пяты способ. В конституции включается перечень полномочий в двух сферах: исключительной компетенции федерации и совместной компетенции федерации и субъектов (Пакистан, Нигерия, Россия).
Итак, признаками федерального государства являются: наличие конституции федерации и конституции ее субъектов; территориальная целостность; учет национального состава населения; отсутствие у субъектов права выхода из состава федерации; возможность субъектов федерации иметь свое гражданство; возможность изменения состава федерации путем принятия новых субъектов; единые вооруженные силы; единая денежная система; наличие общефедеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; незыблемость государственных границ.
Конституционное регулирование проблем федерализма включает целый ряд аспектов: распределение компетенции между федерацией и ее субъектами, гарантии прав субъектов федерации и государственной целостности самой федерации, механизмы разрешения конфликтов между федерацией и ее субъектами.
Однако, следует иметь введу, что устанавливая за субъектами федерации определенную самостоятельность, параллельно в конституциях зарубежных стран закрепляются положения обеспечивающие государственное единство и территориальную целостность страны. Гарантиями государственного единства федерации могут выступать: наличие федеральной конституции и федеральных законов, обладающих верховенством на всей территории страны; наличие вопросов отнесенных к ведению федерации.
Перечисленные конституционно-правовые гарантии целостности федерации действуют в обычных условиях и представляют собой меры «косвенного контроля федерации». Вместе с тем конституции ряда федеративных государств не ограничиваются указанными средствами и в целях обеспечения государственного единства, предусматривают возможность применения в исключительных случаях мер прямого федерального вмешательства (интервенции) в дела субъекта федерации.
Примечание. Проблема федеральной интервенции в частности и черезвечайного положения в целом достаточно подробно раскрывается в работах российского государствоведа А.Н. Домрина. Указанный ученый на примере латиноамериканских и европейских государств приводит множество фактов свидетельствующих о применении здесь федеральной интервенции. -См. побробнее: Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Очерки конституционного права иностранных государств.
Вопросы и задания для самостоятельной работы:
1.Как Вы думаете, почему употребление термина «государственное устройство», как обозначение территориальной специфики государства вызывает сомнение?
2.Как Вы думаете, имеет ли принципиальное значение употребление термина «территориальная организация публичной власти»? Аргументируйте Ваш ответ.
3.Что такое политико-территориальное деление и в чем его отличие от административно-территориального?
4.Как вы думайте, есть ли будущее у унитарной формы территориальной организации публичной власти?
5.Опишите специфику территориального устройства унитарного государства.
6.В чем заключается принципиальная разница между простыми и сложными унитарными государствами?
7.В чем заключается разница между централизаций, децентрализацией и деконцентрацией?
8.Имеет ли принципиальное значение классификация унитарных государств на централизованные, относительно децентрализованные, децентрализованные.
9.Дайте характеристику территориального устройства Франции. Создайте схему с указанием территориальных органов публичной власти и их полномочии.
10.В чем заключается особенность региональных государств?
11.Как Вы думаете можно ли выделить региональное государство в отдельную форму территориального устройства публичной власти?
12.Дайте характеристику специфику территориального устройства Италии и Испании. Создайте схему особенностей.
13.В чем заключается разница административной автономии от политико-территориальной?
14.Подумайте над значением терминов «федерация» и «федерализм». В чем заключается разница межу ними?
15.В чем заключается идеологическая особенность концепции федерализма?
16.Как вы думаете можно ли выделить знания о федерализме в отдельную науку? Проанализируйте положения учебного пособия «Федералогия» Р.Г. Абдулатипова.
17.Дайте характеристику американскому федерализму.
18.Есть ли разница между конституционными и договорными федерациями?
19.Что такое симметричная и ассиметричная федерация?
20.Как вы думайте, эффективно ли применение федеральной интервенции?
Лекция 9. Конституционно-правовой статус главы государства
Учебные вопросы:
1. Общая характеристика правового положения главы государства.
2. Полномочия главы государства.
Вопросы рассматриваемые в лекции: общая характеристика правового положения главы государства. Глава государства в системе высших органов власти зарубежных стран. Взаимосвязь института главы государства с формой правления. Системы избрания президента. Компетенция главы государств: участие в формировании правительства; право объявлять черезвычайнное положение на территории всей страны или ее части; право в законодательной области; области внешней политики; право объявления войны и заключения мира; право помилования.
1. Общая характеристика правового положения главы государства