Geum.ru

Закону от 6 октября 2003 г. N 131-фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   15   16   17   18   19   20   21   22   ...   35
императивного мандата заключается в том, что депутат обязан выполнить волю избирателей, свободный мандат предоставляет возможность депутату действовать по своему усмотрению. В современной трактовке императивного мандата выделяют три его главных элемента:

наказы избирателей;

отчеты перед избирателями;

право избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших их доверия.

Вместе с тем императивный мандат обладает рядом недостатков:

а) избиратели высказываются далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат;

б) выражая свою волю, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах (например, о наличии денежных или материальных ресурсов), следовательно, некоторые их наказы будут заведомо не подлежащими выполнению;

в) императивный мандат сковывает творческую деятельность депутата, препятствует быстрому разрешению вопросов, не терпящих отлагательства;

г) воля одних избирателей может вступить в противоречие с волей других избирателей <58>.

--------------------------------

<58> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2007. С. 208.


Следовательно, на местном уровне целесообразно введение только некоторых элементов императивного мандата.

3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет, что в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек представительный орган не формируется, а его функции осуществляются сходом граждан (см. комментарий ст. 25 Закона). На практике, как правило, в небольших муниципальных образованиях с числом жителей, обладающих избирательным правом, не более 1000 человек сходы осуществляли полномочия представительных органов местного самоуправления, которые в таком случае не образовывались.

4. Комментируемый Закон вводит двухуровневую систему местного самоуправления, определяя муниципальный район как несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (см. комментарий к ст. 2 Закона).

Часть 4 комментируемой статьи закрепляет два способа формирования представительного органа муниципального района:

избирание на муниципальных выборах;

формирование из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района (см. схему 2).


┌─────────────────────────────────────┐

│Формирование представительного органа│

│ муниципального района │

└─────┬──────────────────────────┬────┘

│ │

┌───────────────────┴─────┐ ┌───┴──────────────────┐

│ Представительный орган │ │Представительный орган│

│ муниципального района │ │муниципального района │

│ I вариант │ │ II вариант │

└─┬─┬─┬───────────────┬──┬┘ └──────┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┘

│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │

v v v v v v v v v v v v v

┌─┬─┬─────────┐ ┌─┬──────────────┐ ┌──────────┬─┬─┬─┬─┬─┬─┬─┐

│ │ │Депутаты │ │ │Главы │ │Депутаты, │ │ │ │ │ │ │ │

│ │ │предста- │ │ │поселений, │ │избранные │ │ │ │ │ │ │ │

│ │ │вительных│ │ │входящих в │ │на муни- │ │ │ │ │ │ │ │

│ │ │органов │ │ │состав │ │ципальных │ │ │ │ │ │ │ │

│ │ │поселений│ │ │муниципального│ │выборах │ │ │ │ │ │ │ │

│ │ │ │ │ │района │ │ │ │ │ │ │ │ │ │

└─┴─┴─────────┘ └─┴──────────────┘ └──────────┴─┴─┴─┴─┴─┴─┴─┘


Схема 2. Способы формирования представительного

органа муниципального района <59>


--------------------------------

<59> Солдатов А.П., Лесных А.В. Реформа местного самоуправления (в схемах и вариантах). М., 2005. С. 23.


Второй способ формирования представительного органа муниципального района является нововведением комментируемого Закона.

Следует отметить, что данное нововведение хотя и позволяет сократить финансовые затраты на проведение муниципальных выборов, тем не менее противоречит Конституции РФ (ст. ст. 130 и 131), согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. Соответственно, представительные органы местного самоуправления должны формироваться только на основе прямых выборов, а не путем назначения представителей выборных органов местного самоуправления городских и сельских поселений муниципального района.

5. Часть пятая комментируемой статьи изложена в редакции Федерального закона от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления", в соответствии с чем представительный орган муниципального района формируется в порядке п. 2 ч. 4 комментируемой статьи, если иное не установлено в порядке, предусмотренном абзацем вторым ч. 5 комментируемой статьи.

6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает минимальную численность депутатов представительных органов поселений, в том числе городских округов, следующим образом:

число жителей - количество депутатов:

менее 1000 человек - 7 депутатов и более;

от 1000 до 10000 человек - 10 депутатов и более;

от 10000 до 30000 человек - 15 депутатов и более;

от 30000 до 100000 человек - 20 депутатов и более;

от 100000 до 500000 человек - 25 депутатов и более;

свыше 500000 человек - 35 депутатов и более.

Установление в комментируемом Законе минимальной численности депутатов представительных органов является нововведением, так как ранее действовавший Закон о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 15) не регламентировал численность депутатов представительных органов муниципальных образований, устанавливая, что она определяется уставами муниципальных образований. До принятия комментируемого Закона численность депутатов представительных органов местного самоуправления в основном зависела от размера муниципального образования, исторических, региональных, национальных и иных традиций и составляла от 5 до 60 человек.

7. В соответствии с ч. 7 комментируемой статьи численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек (см. схему 3). Данное число определяется в уставе муниципального района. Например, в ст. 40 Устава Балашихинского района Московской области закреплено, что Совет депутатов района состоит из 21 человека. Согласно ст. 19 Устава Домодедовского района Московской области в составе Совета района 15 депутатов.


┌──────────────────────────────────────────────────┐

│ ┌────────────Поселения───────────┐ │

│ │ │ │ │

│ │ ┌──────────┐ │ │

│ │ │ ┌───┐ │ │ │

│ │ │ 5│+5 │ │ │ │

│ │ │ └─┬─┘ │ │ │

│ │ │ │ │ │ │

│ │ └─────┼────┘ │ │─── район

│ ┌──────────┐ │ ┌──────────┐ │

│ │ ┌───┐ │ │ │ ┌───┐ │ │

│ │ 5│+5 │ │ │ │ 5│+5 │ │ │

│ │ └───┴──┼────────────┼─────────┼───┴───┘ │ │

│ │ │ 15 депутатов │ │ │

│ └──────────┘ └──────────┘ │

│ │

└──────────────────────────────────────────────────┘


Схема 3. Нормы представительства представительного

органа муниципального района при формировании

по второму варианту <60>


--------------------------------

<60> Подсумкова А.А., Салтыкова О.П. Государственное и муниципальное управление в таблицах и схемах. Саратов, 2007. С. 68.


На практике проблема возникает при определении нормы представительства в представительном органе муниципального района, сформированном из числа депутатов представительных органов поселений. Представительный орган муниципального района не должен состоять из числа депутатов менее 15 человек. А в поселениях с численностью жителей от 1 тысячи до 10 тысяч человек должно быть избрано не менее 10 депутатов в каждом. Возможна ситуация, когда муниципальный район состоит из трех поселений примерно по 10 тысяч жителей каждое. В этом случае возникает ситуация, при которой эти поселения (в сумме у них 30 депутатов) должны будут делегировать как минимум половину своих депутатов в представительный орган района. Если муниципальные образования не смогут скоординировать даты своих заседаний таким образом, чтобы они не совпадали по времени, их заседания станут попросту невозможными.

8. Часть 8 комментируемой статьи закрепляет, что численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения не может быть менее 10 человек. Данное число также определяется уставом муниципального образования.

9. Согласно ч. 9 комментируемой статьи представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. В соответствии со ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам за это имущество, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (см. комментарий к ст. 41 Закона).

10. Часть 10 комментируемой статьи расширяет перечень вопросов исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Вопросы исключительного ведения представительного органа - это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений в средствах массовой информации, на собраниях и сходах граждан и которые вправе решать только представительные органы местного самоуправления и не вправе решать никакой иной орган <61>. Именно эти вопросы определяют ведущую роль представительного органа в системе органов местного самоуправления. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся следующие вопросы:

--------------------------------

<61> Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов, 2009. С. 9.


1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений.

В Законе 1995 г. данное полномочие было закреплено в более широкой формулировке: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования. В данном случае имелась в виду вся система местных нормативных актов, среди которых главное место занимал устав муниципального образования. Формулировка комментируемого Закона более четкая и конкретная, позволяющая подчеркнуть значение устава муниципального образования как важнейшего муниципального правового акта.

Устав муниципального образования является нормативно-учредительным актом, основным правовым документом муниципального образования, закрепляющим организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории муниципального образования. Следует отметить, что в отличие от Закона 1995 г. комментируемый Закон не предусматривает возможности принятия устава муниципального образования на местном референдуме (см. комментарий к ст. 44 Закона). Следовательно, полномочия по принятию устава и внесению в него изменений и дополнений принадлежат исключительно представительному органу муниципального образования.

Вместе с тем комментируемый Закон предоставляет возможность жителям участвовать в обсуждении проекта устава муниципального образования, а также проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав через публичные слушания (см. комментарий к ст. 28 Закона);

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

Данное полномочие представительного органа было отнесено к исключительным вопросам и в Законе о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 15). Решение вопросов местного значения невозможно без местного бюджета. Бюджет (от англ. budget) - это роспись доходов и расходов на определенный срок. БК РФ (ст. 6) определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Соответственно, под местным бюджетом понимается документальный свод доходов и расходов, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления <62> (см. комментарий к ст. 52 Закона).

--------------------------------

<62> Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов, 2009. С. 5.


Исполнительные органы местного самоуправления разрабатывают проект местного бюджета и представляют его на утверждение представительному органу муниципального образования, который вправе отклонить данный проект. Если местный бюджет не был принят представительным органом два раза, то принимается бюджет предыдущего финансового года. Исполнительный орган исполняет принятый местный бюджет и подготавливает отчет о его исполнении, который также выносится на заседание представительного органа муниципального образования. Формирование и исполнение местного бюджета имеют большое значение для жителей муниципального образования, которые теперь вправе участвовать в этом процессе через институт публичных слушаний (см. комментарий к ст. 28 Закона);

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.

Решение данного вопроса также являлось исключительным полномочием представительного органа местного самоуправления и в соответствии с Законом 1995 г. (ст. 15). Местные налоги и сборы - это обязательные платежи, устанавливаемые представительным органом муниципального образования самостоятельно и направляемые на решение вопросов местного значения.

В соответствии с НК РФ местными налогами признаются налоги, которые устанавливаются НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. НК РФ (ч. 4 ст. 12) устанавливает только два местных налога:

земельный налог;

налог на имущество физических лиц (см. комментарий к ст. 57 Закона).

Доходы от местных налогов зачисляются в местный бюджет. Вопросы, связанные с местным налогообложением, имеют большое значение для формирования местного бюджета и обеспечения жизнедеятельности муниципального образования;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении.

Именно представительные органы местного самоуправления определяют основные направления развития муниципального образования в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности: социально-бытового обслуживания населения, коммунального хозяйства, использования земель и т.п.

Для развития муниципального образования в данных сферах представительный орган выделяет средства из местного бюджета. Соответственно, исполнительные органы местного самоуправления предоставляют в представительный орган отчеты об исполнении планов и программ развития муниципального образования и расходовании финансовых средств. Планы и программы развития муниципального образования имеют большое социально-экономическое значение, именно поэтому комментируемый Закон впервые предоставляет возможность жителям муниципального образования принимать участие в обсуждении их проектов на публичных слушаниях (см. комментарий к ст. 28 Закона);

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 15) также относил к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления представляет собой сложную систему отношений, складывающихся в результате владения, пользования и распоряжения экономическими и финансовыми объектами муниципального образования (см. комментарий к ст. 50 Закона).

Решение вопросов оперативного управления и распоряжения объектами муниципальной собственности осуществляют исполнительные органы местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования выполняет более важную, стратегическую функцию: определяет порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в соответствии с которым все другие органы местного самоуправления планируют свою деятельность;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.

Решение о создании, реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установление тарифов на их услуги осуществляются исполнительными органами местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования в данном случае определяет порядок принятия таких решений.

Следует отметить, что в соответствии с Законом о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 31) такими полномочиями представительный орган местного самоуправления обладал и раньше, но они не были отнесены к исключительной компетенции. Эти полномочия получили свое отражение и в уставах муниципальных образований. Так, ранее действовавшая редакция Устава г. Саратова от 1996 г. (ст. ст. 20.2.8, 20.2.16) закрепляла за Саратовской городской Думой следующие права:

определять порядок регулирования цен и тарифов на продукцию (услуги), производимые (оказываемые) муниципальными предприятиями и учреждениями;

принимать решение о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности;

устанавливать порядок назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций. Согласно ст. 48 Устава Балашихинского района Московской области представительный орган местного самоуправления не только устанавливает порядок создания, деятельности и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений, но и порядок вхождения в состав учредителей (участников) иных некоммерческих и коммерческих организаций, а также порядок формирования цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 10) также предоставлял право муниципальным образованиям на объединение и осуществление межмуниципального сотрудничества. Большинство законов субъектов РФ повторило подобные нормы.

Комментируемый Закон решение данного вопроса закрепляет за представительным органом в качестве исключительного полномочия (см. комментарий к ст. 8 Закона). Именно представительные органы муниципальных образований рассматривают и решают вопрос о необходимости кооперации друг с другом и о формах данного объединения. Так, в соответствии с комментируемым Законом для решения совместных хозяйственных вопросов представительные органы получают право учреждать межмуниципальные хозяйственные общества, а в целях организации межмуниципального сотрудничества право создавать некоммерческие организации муниципальных образований (см. комментарий к ст. ст. 66 - 69 Закона);

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Под материально-техническим и организационным обеспечением может пониматься решение очень широкого круга вопросов, например обеспечение органов местного самоуправления необходимыми помещениями, оборудованием, оргтехникой, транспортом, предоставление необходимых информационных, методических и справочных материалов и т.п. Поэтому целесообразность включения данного полномочия в перечень исключительных полномочий представительного органа муниципального образования вызывает определенные сомнения <63>;

--------------------------------


КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - "Ось-89", 2008 (издание четвертое, переработанное).


<63> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2007. С. 342.


9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Формы организационного контроля представительного органа местного самоуправления могут определяться в уставах муниципальных образований или других муниципальных правовых актах. Например, согласно ст. 27 Устава Домодедовского района Московской области от 22 марта 2002 г. Совет депутатов района осуществляет контрольные функции в соответствии с имеющимися у него полномочиями. В частности, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны в двухнедельный срок по обращению Совета депутатов района представлять запрашиваемую информацию, а также в случае указания на нарушение законодательства или районных нормативно-правовых актов незамедлительно принять меры для устранения указанного нарушения.

Кроме организационного контроля представительный орган муниципального образования также вправе осуществлять и финансовый контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления (Устав г. Саратова, принятый решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г.). Устав г. Самары от 30 апреля 1996 г. N 94 в целях осуществления контроля предоставлял Думе право создавать специальные комиссии, приглашать независимых экспертов, назначать аудиторские и иные проверки, проводить публичные слушания;

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку. Федеральный закон от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который расширил контрольные функции представительного органа муниципального образования. К полномочиям представительного органа муниципального образования теперь также относится принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку (основания для удаления главы муниципального образования в отставку предусмотрены в ст. 74.1 комментируемого Закона).

Практики муниципального управления неоднозначно оценивают данное нововведение. Есть мнения, что ужесточение контроля за деятельностью главы муниципального образования поможет его дисциплинировать, обратить внимание на решение насущных вопросов, что данная норма своевременна, так как "сегодня многие главы с головой ушли в политические игры, не занимаются решением реальных вопросов, пытаются нарушить компетенцию, определенную Федеральным законом" <64>. С другой стороны, есть и опасения, что волна "сельских импичментов" захлестнет страну, окончательно дестабилизировав работу органов местного самоуправления.

--------------------------------

<64> Бобровникова Н. Глав муниципальных образований могут отправить в отставку: Интервью с первым заместителем министра регионального развития области Г. Телегиным // Новые времена в Саратове. 2009. 15 - 21 мая. С. 2.


Сужение перечня вопросов исключительного ведения представительного органа муниципального образования, закрепленного в ч. 10 комментируемой статьи, в законах субъекта РФ и муниципальных правовых актах не допускается.

11. Кроме приведенного выше перечня вопросов исключительного ведения представительный орган муниципального образования также осуществляет иные полномочия, которые закрепляются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и федеральным законодательством.

Например, ст. 48 Устава Балашихинского района закрепляет следующий перечень иных полномочий Совета депутатов:

1) утверждает генеральные планы, проекты планировки и застройки района в соответствии с порядком, установленным законодательством Московской области;

2) устанавливает порядок владения, пользования, распоряжения и управления муниципальными землями;

3) устанавливает порядок контроля за использованием и охраной земель, участвует в установленном законом порядке в рассмотрении (согласовании) вопросов о размещении на территории района объектов, за исключением объектов, размещение которых производится без согласования местного сообщества;

4) определяет порядок организации дополнительной социальной поддержки населения сверх установленной законодательством и государственными программами за счет собственных и привлеченных средств района;

5) устанавливает правила бытового и торгового обслуживания населения района;

6) утверждает положения о порядке присвоения почетных званий;

7) определяет порядок передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления района органам территориального общественного самоуправления;

8) принимает регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности и т.д.

К другим полномочиям представительного органа муниципального образования могут быть отнесены следующие вопросы:

рассмотрение актов прокурорского реагирования на решения представительного органа муниципального образования;

дача разрешения на безвозмездную передачу объектов муниципальной собственности в государственную собственность субъекта РФ или федеральную собственность;

принятие решения о приватизации объектов, находящихся в муниципальной собственности;

внесение законопроектов в законодательный орган государственной власти субъекта РФ в порядке законодательной инициативы;

принятие решений по исполнению депутатских наказов и о признании обращений депутатов депутатскими запросами и т.п.

Устав г. Саратова (ст. 24) к иным полномочиям городской Думы относит, например:

а) финансовый контроль;

б) избрание главы города и его заместителя;

в) учреждение органов местного самоуправления города, отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации города с правами юридического лица и утверждение положений о них по представлению главы администрации города;

г) принятие решений о выборах в органы местного самоуправления города в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Саратовской области и т.д.

11.1. Часть 11.1 комментируемой статьи введена Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и направлена на ужесточение контроля за деятельностью высших должностных лиц местного самоуправления.

Согласно ч. 11.1 представительный орган муниципального образования обязан заслушивать ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации:

1) о результатах деятельности:

главы муниципального образования, главы местной администрации;

местной администрации;

иных подведомственных органов местного самоуправления;

2) о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Данная два раза подряд представительным органом местного самоуправления неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования самоуправления по результатам его отчета является основанием для удаления главы муниципального образования в отставку (см. комментарий к ст. 74.1 Закона). Интересно, что для главы местной администрации, принятого на работу по контракту, неудовлетворительная оценка его деятельности не является основанием для расторжения контракта.

12. Частью 12 комментируемой статьи предусмотрен особый порядок внесения в представительный орган муниципального образования проектов муниципальных правовых актов, касающихся системы местных налогов и сборов, а также связанных с осуществлением расходов из средств местного бюджета. Такие проекты вносятся только по инициативе главы местной администрации либо при наличии его заключения. В том случае, если эти условия не выполнены, данные проекты не могут рассматриваться представительным органом муниципального образования.

Возможно, такое ограничение связано с тем, что изменение системы местных налогов и сборов или запланированных расходов местного бюджета неизбежно отразится на исполнении местного бюджета, которое осуществляет местная администрация <65>. Подобная инновация призвана укрепить взаимосвязь между органами и должностными лицами местного самоуправления в финансовой сфере.

--------------------------------


КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - "Ось-89", 2008 (издание четвертое, переработанное).


<65> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2007. С. 345.


13. Часть 13 комментируемой статьи закрепляет процедуру подписания муниципальных правовых актов и механизм преодоления вето главы муниципального образования. Независимо от того, какой орган возглавляет глава муниципального образования (представительный или исполнительный), он подписывает и обнародует муниципальные правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления.

В том случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации, он, кроме того, обладает правом вето, то есть правом отклонять принятые представительным органом местного самоуправления муниципальные правовые акты. Отклоненные главой муниципального образования муниципальные правовые акты в течение 10 дней возвращаются в представительный орган местного самоуправления, причем к ним прикладываются:

мотивированные обоснования отклонения;

предложения по внесению изменений и дополнений.

Отклоненные главой муниципального образования муниципальные правовые акты могут быть вновь рассмотрены на заседании представительного органа местного самоуправления. При повторном рассмотрении муниципальный правовой акт может быть принят только в том случае, если за него проголосует не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Таким образом, вето главы муниципального образования будет преодолено. Тогда глава муниципального образования в течение 7 дней обязан подписать и обнародовать принятые муниципальные правовые акты.

14. Под организацией деятельности представительного органа муниципального образования понимается весь процесс осуществления организационных действий, который включает в себя такие формы депутатской деятельности, как:

1) подготовка заседания представительного органа, а именно:

формирование повестки заседания;

изучение фактического состояния дел по рассматриваемым вопросам;

выявление мнения депутатов и всех заинтересованных лиц по существу подготавливаемых вопросов;

подготовка материалов к заседанию: докладов, содокладов, проекта решения, осуществление тиражирования и рассылки документов;

2) проведение заседания представительного органа, то есть собрания депутатов представительного органа по решению вопросов, входящих в его компетенцию, обладающего высшей нормотворческой силой;

3) работа в постоянных комиссиях представительного органа;

4) депутатский запрос - требование депутата или группы депутатов представительного органа, адресуемое подконтрольным органам и должностным лицам, дать ответ по фактам и обстоятельствам негативного характера. Основаниями для депутатского запроса могут являться:

факты принятия незаконных решений подконтрольными органами и должностными лицами местного самоуправления;

факты дезинформации депутата;

сокрытие от депутата сведений;

неисполнение решений представительного органа и т.п.;

5) депутатское расследование - форма деятельности депутата представительного органа с целью сбора и анализа информации по факту негативного характера;

6) депутатские слушания - собрание депутатов представительного органа по наиболее спорным и сложным вопросам местного значения с участием представителей средств массовой информации и общественности;

7) работа с избирателями, в том числе и прием граждан;

8) внесение предложений в соответствующие органы государственной власти и общественные объединения и т.п.

Данные формы деятельности представительного органа муниципального образования, а также порядок деятельности, основные правила и процедуры работы представительного органа и его структурных подразделений получают свою конкретизацию в законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований, положениях, регламентах представительных органов или иных муниципальных правовых актах. Согласно комментируемой части эту деятельность осуществляет председатель представительного органа муниципального образования.

В новой модели муниципального менеджмента основными правилами организации деятельности в представительном органе муниципального образования, как правило, выделяют:

четкое определение задач, функций и полномочий всех структурных подразделений представительного органа;

распределение задач и обязанностей каждого депутата и работника аппарата представительного органа;

постоянное осуществление контроля за деятельностью всех структурных подразделений;

установление персональной ответственности <66>.

--------------------------------

<66> Подсумкова А.А., Ракевич И.В. Муниципальный менеджмент: Словарь-справочник. Саратов, 2001. С. 18.


15. В соответствии с ч. 15 комментируемой статьи расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой. Комментируемый Закон запрещает управление и распоряжение представительным органом местного самоуправления или отдельными депутатами в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения. Исполнение местного бюджета относится к компетенции местной администрации, и вмешательство в данный процесс представительных органов муниципального образования не допускается.

Нормы, ограничивающие финансовые расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования, встречаются и в некоторых уставах муниципальных образований. Например, в Уставе г. Самары от 30 апреля 1996 г. говорится о том, что любое решение городской Думы о повышении оплаты труда депутатам, работающим на постоянной основе, либо о предоставлении депутатам льгот и привилегий финансового (имущественного) характера может иметь силу только для депутатов следующего созыва.

16. Полномочия представительного органа муниципального образования по общему правилу прекращаются с истечением срока полномочий (со дня избрания двух третей нового состава представительного органа). Часть 16 комментируемой статьи содержит перечень случаев, в которых полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно (помимо оснований, которые предусмотрены ст. 73 комментируемого Закона):

1) роспуск представительного органа муниципального образования законодательными органами государственной власти (см. комментарий к ст. 73 Закона);

2) самороспуск, порядок которого определяется в уставе муниципального образования (например, ст. 25 Устава г. Саратова от 18 декабря 2005 г. закрепляет, что решение о самороспуске принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов; Устав г. Самары от 30 апреля 1996 г. для принятия решения о самороспуске требует набрать три четверти от установленного числа депутатов);

3) вступление в силу решения соответствующего суда о неправомочности состава депутатов, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий (такое судебное решение должно основываться на конкретных фактах, установленных в ходе судебного разбирательства);

4) преобразование муниципального образования (см. комментарий к ст. 13 Закона).

Иногда уставы муниципальных образований содержат иные основания досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования. Например, Устав г. Дубны Московской области закрепляет, что полномочия Совета досрочно прекращаются также, если Совет фактически перестал исполнять свои полномочия. В данном случае решение о досрочном прекращении полномочий Совета принимаются соответствующим судом.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

Следует отметить, что ч. 16 комментируемой статьи содержит исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, который не может быть самостоятельно изменен органами местного самоуправления.

17. Часть 17 комментируемой статьи закрепляет, что с прекращением полномочий представительного органа муниципального образования, в том числе и досрочным, прекращаются полномочия избранных в его состав депутатов. Подобная норма содержится также и в уставах муниципальных образований.

18. Согласно ч. 18 комментируемой статьи досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования, состоящий из депутатов, избранных населением непосредственно, проводятся в сроки, указанные в действующем федеральном законодательстве. Как правило, новые выборы проводятся не позднее чем через 3 месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий. Столь длительный срок необходим для подготовки и проведения новых выборов (см. комментарий к ст. 23 Закона).

Интересно, что согласно Уставу г. Дубны Московской области, в случае досрочного прекращения полномочий Совета, глава города осуществляет полномочия Совета до первого правомочного заседания Совета нового состава, за исключением полномочий, отнесенных к исключительному ведению Совета. Данная статья должна быть приведена в соответствие с действующим законодательством.

19. Часть 19 комментируемой статьи рассматривает случай, когда досрочно прекращаются полномочия представительного органа муниципального района, сформированного из представителей выборных органов поселений, входящих в состав данного района. В этом случае представительные органы соответствующих поселений в течение одного месяца должны сформировать новый состав представительного органа муниципального района. Следует отметить, что подобная российская муниципальная практика пока отсутствует.


Статья 36. Глава муниципального образования


Комментарий к статье 36


1. Впервые должность главы муниципального образования была введена Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации". По Закону о местном самоуправлении 1995 г. решение данного вопроса осуществлялось на местном уровне, то есть должности главы муниципального образования могло и не быть. В соответствии с комментируемым Законом в каждом муниципальном образовании уставом муниципального образования должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования в качестве обязательной должности (см. комментарий к ст. 34 Закона).