Закону от 6 октября 2003 г. N 131-фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
| Вид материала | Закон |
- Администрация саткинского муниципального района челябинской области постановление, 147.97kb.
- Конституционности пункта 4 части 1 статьи 16 фз от 6 октября 2003 года №131-фз «Об, 26.37kb.
- Методическое пособие «Региональная и муниципальная социальная политика», 2477.41kb.
- Решение от 9 апреля 2003 г. N 234, 1136.88kb.
- Сборник нормативных правовых актов и методических рекомендаций предназначен для должностных, 6349.64kb.
- Конституцией Российской Федерации, Федеральными закон, 182.77kb.
- Конституцией Российской Федерации, Федеральными закон, 178.32kb.
- И муниципальных районов, 94.98kb.
- И муниципальных районов, 92.47kb.
- Баш?Ортостан республика№Ы, 146.49kb.
1) путем прямого волеизъявления, то есть через такие формы, как:
местный референдум (см. комментарий к ст. 22 Закона);
муниципальные выборы (см. комментарий к ст. 23 Закона);
голосование по отзыву (см. комментарий к ст. 24 Закона);
сход (см. комментарий к ст. 25 Закона);
правотворческая инициатива (см. комментарий к ст. 26 Закона);
территориальное общественное самоуправление (ТОС) (см. комментарий к ст. 27 Закона);
публичные слушания (см. комментарий к ст. 28 Закона);
собрания и конференции граждан (см. комментарий к ст. ст. 29 - 30 Закона);
опросы граждан (см. комментарий к ст. 31 Закона);
обращения граждан (см. комментарий к ст. 32 Закона) и т.п.;
2) через органы и должностные лица местного самоуправления:
представительный орган (см. комментарий к ст. 35 Закона);
главу муниципального образования (см. комментарий к ст. 36 Закона);
исполнительный орган (см. комментарий к ст. 37 Закона);
другие органы местного самоуправления, например, контрольный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 38 Закона).
Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Исторические, политические, культурные, этнографические и иные традиции местного сообщества особенно учитываются при определении границ муниципального образования, выбора наименований органов местной власти, определении способа избрания главы муниципального образования, принятии символики муниципального образования и других процессах.
Следует отметить, что дефиниция "местное самоуправление", приведенная в комментируемом Законе, значительно отличается по смыслу от понятия местного самоуправления, закрепленного в Европейской хартии. Если в Хартии местное самоуправление определяется как правоспособность органов местного самоуправления участвовать в решении публичных дел, то в комментируемом Законе в первую очередь акцент делается на формы народовластия.
Также можно выделить следующие отличия. Если в определении Европейской хартии речь идет только о праве на местное самоуправление, то, исходя из смысла российского Закона, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией РФ. Кроме того, Европейская хартия говорит о регламентировании органами местного самоуправления государственных дел, в то время как в российском законодательстве ряд вопросов отнесены именно к вопросам местного значения, то есть не являются государственными.
Несколько иное толкование местного самоуправления дается в ст. 1 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках СНГ 29 октября 1994 г. Под местным самоуправлением согласно Декларации понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Основное различие между Декларацией и комментируемым Законом заключается в том, что в настоящем Законе речь идет о деятельности населения, а в декларации о системе организации такой деятельности <4>.
--------------------------------
<4> Можаров А.В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности России в пределах приграничных территорий // Законодательство и экономика. 2008. N 3.
Представляется, что нормативная формула, использованная в российском законе, вернее описывает понятие местного самоуправления.
В нормативных актах встречаются и другие определения местного самоуправления. Так, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370, местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.
Местное самоуправление в современной России - сложное многоаспектное социальное явление. Это многозначное понятие, которое нельзя определить одним выражением, поэтому определение местного самоуправления необходимо давать сразу в нескольких аспектах:
особый способ организации власти на местах, которому присущи такие признаки, как самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость;
институт гражданского общества;
специфический уровень власти - власть, осуществляемая населением муниципального образования;
децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность и автономность местных органов <5>;
--------------------------------
<5> Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития: Автореф. дис. (научный доклад) ... д-ра юрид. наук. М., 1994. С. 23.
форма народовластия (ст. 3 Конституции РФ);
одна из основ конституционного строя РФ;
форма самоорганизации граждан на уровне муниципального образования;
право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Таким образом, под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Уставы муниципальных образований в новой редакции повторяют нормативно закрепленное в комментируемом Законе определение местного самоуправления.
Статья 2. Основные термины и понятия
Комментарий к статье 2
1. В ч. 1 ст. 2 приводятся определения семнадцати терминов, используемых в комментируемом Законе. Наличие подобной статьи является традиционной практикой законотворческой деятельности. Такое нормативное закрепление понятийного аппарата означает обязательность терминов и понятий для всех лиц, руководствующихся в своей деятельности комментируемым Законом, что в конечном счете способствует его единообразному толкованию и применению. Приведенные и законодательно закрепленные термины юристы делят на три основные группы:
1) термины, относящиеся к территориальной организации местного самоуправления;
2) термины, относящиеся к полномочиям местного самоуправления;
3) термины, относящиеся к системе органов и должностных лиц местного самоуправления <6>.
--------------------------------
<6> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2008. С. 12.
Кроме того, в статье приведен термин, относящийся к системе муниципальных правовых актов.
Следует отметить отсутствие в комментируемой части терминов, относящихся к формам непосредственной демократии, финансово-экономическим основам местного самоуправления, формам межмуниципального сотрудничества и ответственности органов местного самоуправления.
В отличие от ранее действовавшего Закона, комментируемый Закон приводит определения всех типов муниципальных образований. Если по Федеральному закону от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъекты РФ самостоятельно определяли вид муниципального образования, что на практике привело к многообразию территориальных форм местного самоуправления, то комментируемый Закон на федеральном уровне четко определяет основные типы муниципальных образований:
1) сельское поселение;
2) городское поселение;
3) муниципальный район;
4) городской округ;
5) внутригородские территории городов федерального значения.
Закон также вводит понятие межселенной территории, понимая под ней территорию, находящуюся вне границ поселений.
Под сельским поселением комментируемый Закон понимает один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, признаками сельского поселения являются:
а) наличие общей территории (здесь также может учитываться ландшафтная привязка);
б) поселенческий признак;
в) многообразие видов сельских населенных пунктов (к ним могут относиться поселки, села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и другие);
г) осуществление на данной территории местного самоуправления;
д) преобладание форм непосредственной демократии;
е) наличие выборных (представительных) органов местного самоуправления.
Комментируемый Закон, в отличие от предшествующего Закона, в качестве обязательных признаков муниципального образования уже не приводит наличие муниципальной собственности и местного бюджета. Не предусматривается также осуществление местного самоуправления и на части сельского поселения, то есть не предполагается создание сельских внутримуниципальных образований.
Аналогично комментируемый Закон определяет и городское поселение как город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
В определении термина "муниципальный район":
1) подчеркивается его двухуровневость: он состоит из городских и сельских поселений (вошедших в него низовым уровнем местного самоуправления) и межселенных территорий;
2) формулируются цели решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
3) определяются способы осуществления местного самоуправления: непосредственно населением и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, одним из признаков муниципального района также является наличие представительного органа местного самоуправления.
Городской округ определяется как одноуровневое городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и не содержит на своей территории иных муниципальных образований (исключение составляет только город федерального значения). Органы местного самоуправления городского округа осуществляют следующие функции:
1) полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района;
2) отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (см. комментарий к главе 2 Закона).
Под внутригородской территорией города федерального значения комментируемый Закон понимает часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Исходя из определения видно, что по статусу внутригородская территория города федерального значения приравнивается к поселению (см. комментарий к ст. 79 Закона).
Комментируемый Закон определяет перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования (см. комментарий к главе 3 Закона).
Под органами местного самоуправления комментируемый Закон понимает избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В данном определении выделены способы и цели формирования органов местной власти. В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", комментируемый Закон не подчеркивает, что органы местного самоуправления выделены из системы органов государственной власти, что и так закреплено в ст. 12 Конституции РФ (см. комментарий к ст. 34 Закона).
К органам местного самоуправления относятся следующие органы:
1) представительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 35 Закона);
2) местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 37 Закона);
3) контрольный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 38 Закона);
4) иные органы местного самоуправления (например, избирательная комиссия муниципального образования) (см. комментарий к ст. 39 Закона).
К выборным должностным лицам местного самоуправления комментируемый Закон относит следующих лиц:
а) главу муниципального образования (см. комментарий к ст. 36 Закона);
б) депутатов представительного органа муниципального образования (см. комментарий к ст. 40 Закона);
в) членов иных выборных органов местного самоуправления (например, контрольного органа муниципального образования);
г) иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
Депутат определяется комментируемым Законом как член представительного органа муниципального образования; а член выборного органа местного самоуправления как лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования) (см. комментарий к ст. 40 Закона).
Должностное лицо местного самоуправления рассматривается как:
1) выборное лицо;
2) лицо, заключившее контракт (трудовой договор), наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями:
по решению вопросов местного значения;
в сфере организации деятельности органа местного самоуправления.
Впервые комментируемый Закон предусматривает возможность заключения контракта (трудового договора) с главой местной администрации (см. комментарий к ст. 37 Закона). Данное определение также закрепляет круг функций, осуществляемых должностным лицом местного самоуправления.
Соответственно, выборным должностным лицом местного самоуправления является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава (см. комментарий к ст. 23 Закона).
Под муниципальным правовым актом комментируемый Закон понимает одно из следующих решений:
1) принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения;
2) принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления:
по вопросам местного значения;
по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.
Данное решение должно быть документально оформлено. Оно является обязательным для исполнения на территории муниципального образования, так как устанавливает либо изменяет общеобязательные правила, может иметь индивидуальный характер.
Административный центр сельского поселения, муниципального района рассматривается комментируемым Законом как населенный пункт, обладающий следующими признаками:
а) он определен с учетом местных традиций;
б) в нем сложилась социальная инфраструктура;
в) в нем находится представительный орган муниципального образования.
Следует отметить, что не все термины, используемые в комментируемом Законе и в практике муниципального управления, получили свое определение в ст. 2 комментируемого Закона. Например, законодатель в гл. 3 при определении перечня вопросов местного значения использует разные термины: "создание", "организация", "осуществление", "обеспечение", "оказание содействия", "обеспечение условий", "создание условий", "участие". Законодательное закрепление понятий этих терминов в ст. 2 комментируемого Закона позволило бы четко выделить среди них различия, облегчило бы определение функций органов местного самоуправления при организации и предоставлении муниципальных услуг и в конечном итоге способствовало бы более точному определению объема финансирования вопросов местного значения.
Включение в текст комментируемого Закона комментируемой статьи, посвященной понятиям и терминам, имеет большое значение, так как способствует единообразному пониманию данных понятий, что призвано исключить произвольное и субъективное толкование отдельных норм.
Вместе с тем комментируемый Закон отмечает, что указанные в ст. 2 понятия и термины используются только для целей Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что дает возможность другим федеральным законам и законам субъектов РФ закреплять иные определения за данными терминами. Однако в большинстве законов субъектов РФ о местном самоуправлении повторяются дефиниции комментируемого Закона.
2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что понятия "местный" и "муниципальный", а также образованные от них слова и словосочетания должны применяться в одном значении в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций на территории муниципального образования, объектов муниципального хозяйства, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Соответственно, термины "местный" и "муниципальный", применяемые в перечисленных случаях, являются равнозначными.
Вместе с тем следует отметить, что в нормативных актах встречаются как термин "местный", так и термин "муниципальный" и несут они различные смысловые нагрузки. Так, Конституция РФ использует с термином "местный" следующие словосочетания: местное самоуправление, органы местного самоуправления, местный референдум, местный бюджет и другие. В законодательстве Российской Федерации, в том числе и в комментируемом Законе, наиболее часто встречаются следующие словосочетания с термином "муниципальный": муниципальное образование, муниципальный район, муниципальные выборы, муниципальная служба, муниципальная должность, муниципальный правовой акт, муниципальная собственность, муниципальное хозяйство, муниципальное имущество, муниципальный заказ, муниципальные заимствования и т.п.
Достаточно существенно различаются понятия "местное самоуправление" и "муниципальное управление". В первом случае также предусматривается участие населения через формы непосредственной демократии, а во втором варианте предполагается только деятельность органов местной власти по осуществлению собственных полномочий. Таким образом, понятие "местное самоуправление" является более широким и полным.
Интересно, что традиционно под термином "муниципальное управление" понимали (от лат. munis - тяжесть, бремя; capio - беру, принимаю) взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения <7>. Вместе с тем некоторые исследователи считают, что термин "муниципальное управление" произошел от латинского municipes - "неримские граждане" и означает повинность неримских общин, жители которых не имели римского гражданства. Отсутствие гражданства уменьшало экономические и политические возможности муниципиев, поскольку они не могли в полной мере применять нормы римского права, что ставило муниципальное управление в зависимость от центрального <8>.
--------------------------------
<7> Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995. С. 230.
<8> Таболин В.В. Право муниципального образования. М., 1997. С. 25.
На разных этапах развития отечественной и зарубежной истории термины "муниципальное управление", "местное самоуправление" понимались по-разному - в зависимости от роли государства и места муниципального управления в обществе. Разные подходы к природе муниципального управления позволили создать различные теории местного самоуправления (например, теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория управления, теория дуализма муниципального управления, а также хозяйственная, политическая, юридическая теории).
Изменение данных формулировок законодательством не запрещено. В законах субъектов РФ и местных нормативных актах иногда встречаются нестандартные формулировки, например, "формы местного самоуправления", "права местных сообществ", "выход из местного сообщества" и т.п.
В то же время следует отметить, что изменение законодательно закрепленных формулировок может усложнить восприятие многих терминов.
Статья 3. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления
Комментарий к статье 3
1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет два способа осуществления гражданами Российской Федерации местного самоуправления:
1) непосредственное решение населением вопросов местного значения посредством участия в местных референдумах (см. комментарий к ст. 22 Закона), на муниципальных выборах (см. комментарий к ст. 23 Закона), посредством иных форм прямого волеизъявления, предусмотренных в гл. 5 комментируемого Закона;
2)