Закону от 6 октября 2003 г. N 131-фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 35

Название документа

"Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

(под ред. А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова)

("Ай Пи Эр Медиа", 2010)

ПОСТАТЕЙНЫЙ КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

ОТ 6 ОКТЯБРЯ 2003 Г. N 131-ФЗ

"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Под редакцией

вице-губернатора - первого заместителя председателя

правительства Саратовской области, заслуженного юриста РФ

А.Г. БАБИЧЕВА

и доктора исторических наук, профессора,

ректора ФГОУ ВПО "Поволжская академия

государственной службы им. П.А. Столыпина"

С.Ю. НАУМОВА

Коллектив авторов:

Наумов С.Ю. - доктор исторических наук, профессор, ректор ФГОУ ВПО "Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина";

Беликов П.П. - кандидат сельскохозяйственных наук, министр по делам территориальных образований Саратовской области;

Зюзин С.Ю. - кандидат экономических наук, заместитель министра по делам территориальных образований Саратовской области - начальник управления по взаимодействию с территориями и выборными органами местного самоуправления;

Мокеев М.М. - кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления ФГОУ ВПО "Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина";

Подсумкова А.А. - кандидат исторических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления ФГОУ ВПО "Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина".

ВСТУПЛЕНИЕ

Сегодня российское местное самоуправление находится на важном этапе своего развития. В 2009 г. реализация Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вышла на финишную прямую. Завершен длительный переходный период, и, подводя некоторые итоги работы, мы вправе сказать, что вектор реформы был избран правильно, в стране создана современная модель территориальной организации местного самоуправления.

Замысел масштабных преобразований был подчинен главному - приближению власти к населению, упорядочению работы системы органов государственной власти и местного самоуправления, более четкому разграничению компетенций между уровнями публичной власти.

Теперь уже ни у кого не вызывает сомнений тот факт, что местное самоуправление является важнейшим звеном единой системы публичной власти, оно дополняет и укрепляет государственную власть, а реформа местного самоуправления направлена на повышение качества жизни всех жителей страны.

Вполне закономерно, что становление нынешней системы местного самоуправления в субъектах России с учетом исторических и иных местных традиций проходило со значительной долей вариативности, у каждого региона были и есть свои особенности. Есть они и у Саратовской области, которая очень осторожно вводила в действие этот Закон, чтобы ни в коей мере не были ущемлены интересы жителей: вопросы местного значения передавались вновь образованным поселениям поэтапно, и только в 2009 году, на завершающем этапе реформы местного самоуправления, поселения приобрели опыт "полнокровной" самостоятельности, существенное расширение сферы муниципальных полномочий, возможность формирования собственной бюджетной политики.

Нормативный базис муниципальной реформы формировался непросто. Муниципальное право и законодательное регулирование муниципальных отношений - "живые организмы", отражающие реальные и не всегда простые процессы жизнедеятельности муниципалитетов. Именно этим и обусловлена необходимость корректировок и многих поправок, которые были внесены в сам Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятия новых федеральных законов, а также системных изменений в целом ряде уже существующих федеральных законов. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ - довольно сложный по своей нормативной конструкции закон, поэтому осмысление и освоение его продолжаются.

Пожалуй, ни один закон не вызвал таких живых, а порой и острых дискуссий, которые в некоторых случаях длятся и по сей день, как закон о местном самоуправлении. Порождали их отчасти правовая некомпетентность некоторых оппонентов, отчасти, и это надо признать, сложность предмета регулирования и нормативной конструкции этого Закона.

Представляемое издание можно рассматривать как методическую помощь в решении главных вопросов организации местного самоуправления. Эта книга рассчитана на широкий круг читателей. Она адресована всем тем, кто является непосредственным участником реализации Закона: высшим должностным лицам муниципальных образований, депутатам, иным выборным должностным лицам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления, муниципальным служащим - и тем, на кого в конечном итоге и делалась ставка разработчиками закона - населению.

Комментируемый Закон дает людям важную мотивацию к более активному участию в процессе управления путем повышения их правовой культуры, информирования жителей муниципальных образований о возможностях и формах их участия в местном самоуправлении. Более того, эффективное местное самоуправление может стимулировать инновационное развитие территорий. Именно для грамотной, наиболее "безболезненной" правоприменительной практики Закона N 131-ФЗ и разработано данное издание.

В подготовке комментария принимали участие ученые и практики, имеющие значительный опыт работы по воплощению в жизнь положений законодательства о местном самоуправлении и непосредственно представляющие себе все сложности, возникающие в муниципальных образованиях как Саратовской области, так и иных субъектов РФ. Авторы настоящего комментария привлекаются в качестве экспертов при рассмотрении вопросов, связанных с реформой местного самоуправления, как органами государственной власти Саратовской области, так и аппаратом полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе, иными структурами.

Надеемся, что комментарий будет полезен для всех читателей, заинтересованных в вопросах развития местного самоуправления в России.

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации;

БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации;

ВК РФ - Водный кодекс Российской Федерации;

ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации;

ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации;

ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации;

КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

Комментируемый Закон, Закон - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации;

СК РФ - Семейный кодекс Российской Федерации;

ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации;

УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации;

УПК РФ - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

6 октября 2003 года N 131-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(в ред. Федеральных законов от 19.06.2004 N 53-ФЗ,

от 12.08.2004 N 99-ФЗ, от 28.12.2004 N 183-ФЗ,

от 28.12.2004 N 186-ФЗ, от 29.12.2004 N 191-ФЗ,

от 29.12.2004 N 199-ФЗ, от 30.12.2004 N 211-ФЗ (ред. 26.12.2005),

от 18.04.2005 N 34-ФЗ, от 29.06.2005 N 69-ФЗ,

от 21.07.2005 N 93-ФЗ, от 21.07.2005 N 97-ФЗ,

от 12.10.2005 N 129-ФЗ, от 27.12.2005 N 198-ФЗ,

от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 31.12.2005 N 206-ФЗ,

от 02.02.2006 N 19-ФЗ, от 15.02.2006 N 24-ФЗ,

от 03.06.2006 N 73-ФЗ, от 18.07.2006 N 120-ФЗ,

от 25.07.2006 N 128-ФЗ, от 27.07.2006 N 153-ФЗ,

от 16.10.2006 N 160-ФЗ, от 01.12.2006 N 198-ФЗ,

от 04.12.2006 N 201-ФЗ, от 29.12.2006 N 258-ФЗ,

от 02.03.2007 N 24-ФЗ, от 26.04.2007 N 63-ФЗ,

от 10.05.2007 N 69-ФЗ, от 15.06.2007 N 100-ФЗ,

от 18.06.2007 N 101-ФЗ, от 21.07.2007 N 187-ФЗ,

от 18.10.2007 N 230-ФЗ, от 04.11.2007 N 253-ФЗ,

от 08.11.2007 N 257-ФЗ, от 08.11.2007 N 260-ФЗ,

от 10.06.2008 N 77-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ,

от 25.11.2008 N 222-ФЗ, от 03.12.2008 N 246-ФЗ,

от 25.12.2008 N 274-ФЗ, от 25.12.2008 N 281-ФЗ,

от 07.05.2009 N 90-ФЗ, от 23.11.2009 N 261-ФЗ,

от 28.11.2009 N 283-ФЗ, от 27.12.2009 N 365-ФЗ)

Комментарий к преамбуле

В преамбуле к комментируемому Закону подчеркивается его значение, говорится о том, что именно он устанавливает принципы, по которым в настоящее время организована муниципальная власть на территории всей Российской Федерации. В комментируемом Законе определяются правовые, территориальные, организационные, финансовые и экономические основы местного самоуправления. Основными нововведениями комментируемого Закона являются:

1) построение двухуровневой модели местного самоуправления, то есть создание в составе муниципального района городских и сельских поселений (см. комментарий к ст. 10 Закона);

2) установление новых принципов определения границ муниципальных образований (см. комментарий к ст. 11 Закона);

3) закрепление за каждым типом муниципального образования собственного перечня вопросов местного значения (см. комментарий к ст. ст. 14, 15, 16 Закона);

4) расширение видов форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления за счет включения таких форм, как голосование по отзыву депутата (см. комментарий к ст. 24), публичные слушания (см. комментарий к ст. 28 Закона), конференция по вопросам местного значения (см. комментарий к ст. 30 Закона), опрос граждан и т.п. (см. комментарий к ст. 31 Закона);

5) введение принципа разделения властей на местном уровне (см. комментарий к ст. 34 Закона);

6) определение численности депутатов представительных органов местного самоуправления на федеральном уровне (см. комментарий к ст. 35 Закона);

7) введение контрактной системы для главы местной администрации (см. комментарий к ст. 37 Закона);

8) закрепление за каждым типом муниципального образования перечня муниципального имущества (см. комментарий к ст. 50 Закона);

9) введение процедуры банкротства муниципального образования (см. комментарий к ст. 75 Закона);

10) усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, например возможно временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в некоторых случаях (см. комментарий к ст. 75 Закона).

Данные нововведения, несмотря на их инновационный характер, соответствуют конституционной природе местного самоуправления. Они призваны построить эффективную систему местной власти, которую охраняет государство с помощью системы гарантий местного самоуправления.

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Местное самоуправление

Комментарий к статье 1

1. Конституция РФ (ст. 3), как и законодательство большинства стран, устанавливает, что управление публичными делами осуществляется гражданами не только через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления, а также непосредственно. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации местное самоуправление признается и гарантируется государством.

Часть 1 комментируемой статьи определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя России. Под основами, как правило, понимают находящуюся под защитой государства систему принципов, общих основополагающих начал, определяющих и регламентирующих общественные отношения <1>. Соответственно, основами конституционного строя РФ являются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Российской Федерации характер конституционного государства.

--------------------------------

<1> Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С. 67.

Закрепление принципа местного самоуправления в законодательстве, а по возможности в Конституциях стран, является требованием Европейской хартии (Страсбург, 15 октября 1985 г., ETS N 122). Европейская хартия местного самоуправления была подписана Россией в 1996 г. и ратифицирована в 1998 г.

Европейская хартия определяет местное самоуправление в качестве основы любого демократического строя, закрепляет основные принципы организации местной власти, в том числе принцип организационной и финансово-экономической самостоятельности, а также устанавливает государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Особый акцент в Европейской хартии делается на самостоятельность органов местной власти в определении своей внутренней организационной структуры и осуществлении полномочий в пределах своей компетенции. Согласно Европейской хартии статус местных органов должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, при этом материальные и финансовые средства должны быть соразмерны полномочиям органов местной власти. Административный контроль за органами местного самоуправления должен применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов.

Основные принципы Европейской хартии местного самоуправления нашли свое законодательное отражение в Конституции РФ. Более двадцати статей Конституции РФ регламентируют осуществление местного самоуправления. Именно в Конституции РФ впервые были определены место и роль местного самоуправления в системе государственно-политического устройства общества. Конституция РФ закрепила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом (ст. 3), выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12), признала экономическую основу местного самоуправления - муниципальную собственность - наряду с другими формами собственности (ст. 8).

Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов Федерации. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства на процессы формирования и деятельности местного самоуправления <2>. Поэтому в соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

--------------------------------

<2> Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учеб.-метод. комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Ч. I / Под ред. В.В. Бакушева. М., 2007. С. 23.

Согласно ст. 16 Конституции РФ основы конституционного строя РФ не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией РФ.

2. Термин "местное самоуправление" впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. N 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Согласно Закону 1990 г. местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц, а в качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

Затем понятие "местное самоуправление" было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 г. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создание на местах новой власти - местного самоуправления.

В Конституцию РСФСР термин "местное самоуправление" был включен в 1991 г. Законом РФ от 6 июня 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов - местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти.

До Конституции РФ 1993 г. органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

3. В ч. 2 комментируемой статьи приводится новое определение местного самоуправления. Данная дефиниция несколько отличается от определения, данного в ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Ранее местное самоуправление рассматривалось как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Комментируемый Закон определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В отличие от ранее действовавшего Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", комментируемый Закон определяет местное самоуправление не как "деятельность населения", а как "форму осуществления народом своей власти", что больше соответствует Конституции РФ (ст. 3). Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, таким образом, обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.

Комментируемый Закон определяет: " Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно", - что отражает принцип самостоятельности местного самоуправления. Однако самостоятельность органов местной власти не означает абсолютной независимости от органов государственной власти, которые вправе реализовывать следующие функции:

а) осуществлять правовое регулирование местного самоуправления (см. комментарий к ст. ст. 5, 6 Закона);

б) осуществлять государственную поддержку местного самоуправления;

в) передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия (см. комментарий к ст. 19 Закона);

г) контролировать исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (см. комментарий к ст. 21 Закона);

д) в некоторых случаях временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления на территории муниципального образования (см. комментарий к ст. 75 Закона) и т.д.

Конституцией РФ и федеральными законами устанавливаются пределы полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм <3>.

--------------------------------

<3> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Государственное и муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов, 2005. С. 72.

Комментируемый Закон регламентирует ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед следующими субъектами:

1) населением (см. комментарий к ст. 71 Закона);

2) государством (см. комментарий к ст. ст. 72 - 74 Закона);

3) физическими и юридическими лицами (см. комментарий к ст. 76 Закона).

Местное самоуправление осуществляется населением для решения вопросов местного значения. Под вопросами местного значения комментируемый Закон понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (см. комментарий к ст. 2 Закона). Перечень вопросов местного значения приведен в гл. 3 Закона.

Нововведением комментируемого Закона является закрепление собственного перечня вопросов местного значения за каждым типом муниципального образования:

а) городских и сельских поселений (см. комментарий к ст. 14 Закона);

б) муниципальных районов (см. комментарий к ст. 15 Закона);

в) городских округов (см. комментарий к ст. 16 Закона). В соответствии с Конституцией РФ (ст. 32) граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (см. комментарий к ст. 23 Закона). В Конституции РФ (ст. 130) также закреплено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (см. комментарий к ст. 51 Закона).

В уставе муниципального образования закрепляется конкретный перечень вопросов для данного муниципального образования.

Blog

Закону от 6 октября 2003 г. N 131-фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Содержание