Geum.ru

Закону от 6 октября 2003 г. N 131-фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Вид материалаЗакон

Содержание


Сход граждан
Правовую основу схода граждан
Подобный материал:
1   ...   11   12   13   14   15   16   17   18   ...   35
основания признания окружной избирательной комиссией голосования по отзыву несостоявшимся:

1) если число участников голосования по отзыву в округе было меньше числа избирателей, участие которых требовалось при проведении выборов депутатов для признания выборов состоявшимися (такое положение установлено в законах Кировской и Тюменской областей);

2) если в нем приняло участие меньшее число граждан, чем при проведении выборов данного депутата, - в том случае, когда законодательством субъекта РФ не установлена минимальная численность избирателей, при явке которых выборы считаются состоявшимися (данное положение нашло отражение в законе Республики Марий Эл).

Согласно Кодексу Алтайского края голосование об отзыве признается несостоявшимся, если в голосовании приняло участие избирателей не больше, чем проголосовало за избрание депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, в отношении которого проводилось голосование об отзыве.

Большинство же законов субъектов РФ, рассматривая условия признания голосования по отзыву несостоявшимся, ставят их в зависимость от числа граждан, зарегистрированных по соответствующему избирательному округу и внесенных в списки участников голосования по отзыву. Так, в Чувашской Республике, Оренбургской, Пензенской и Тамбовской областях голосование признается несостоявшимся в случае, если число участников голосования менее 25% зарегистрированных граждан, в Саратовской области - менее 20%, в Красноярском крае - менее 30%, в Республике Хакасия, Коми-Пермяцком автономном округе, Нижегородской области - менее 50%. Наиболее строгие нормы установлены для отзыва выборного должностного лица в законах Пермской области (менее 60%) и Коми-Пермяцкого автономного округа (менее двух третей от числа зарегистрированных граждан, имеющих право участия в голосовании).

В случае признания голосования избирательной комиссией муниципального образования несостоявшимся, повторное голосование не проводится. Итоги голосования могут быть также признаны окружной избирательной комиссией недействительными в определенных избирательным законодательством случаях.

При признании голосования по отзыву депутата недействительным проводится повторное голосование. Законы субъектов РФ устанавливают конкретные сроки его проведения (Республика Марий Эл, Красноярский край, Нижегородская, Пензенская и Саратовская области) либо определяют, что оно проводится в порядке и сроки, которые установлены для повторных выборов депутатов представительного органа местного самоуправления (Алтайский край, Кировская область, Коми-Пермяцкий автономный округ).

Региональное законодательство устанавливает ограничения на использование права отзыва: оно не может быть использовано в течение 6 - 12 месяцев со дня избрания депутата или выборного должностного лица либо со дня голосования по отзыву, если в результате этого голосования указанное лицо не было отозвано или отзыв был признан несостоявшимся, и от 6 до 18 месяцев до истечения срока его полномочий.

Оправданными представляются положения законов, определяющие ограничения на отзыв в течение определенного времени после вступления в должность. В то же время вызывает сомнение установление такого ограничения на длительный срок перед истечением полномочий.

В ряде законов отсутствуют положения, запрещающие использование права отзыва в период после несостоявшегося отзыва, а законы Оренбургской и Тюменской областей не устанавливают ограничений во времени для инициирования отзыва вообще.

Часть 2 комментируемой статьи устанавливает однозначное и высокое требование к итогам голосования: за отзыв должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Вместе с тем в региональных законах по-разному регламентируются условия, при которых депутат либо выборное должностное лицо считается отозванным:

1) если за его отзыв было подано более половины числа голосов участников голосования. Такая норма предусмотрена в законах Республики Хакасия, Оренбургской, Пензенской, Тамбовской, Тюменской областей.

В законах большинства субъектов РФ данное положение дополняется еще одним условием:

если число голосов, поданных за отзыв, не меньше числа голосов избирателей, поданных за его избрание. Такая норма устанавливается, например, в Законе Чувашской Республики "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления";

если число голосов избирателей, поданных за отзыв, больше числа голосов, поданных за его избрание (законы Алтайского края, Красноярского края, Кировской и Нижегородской областей);

2) если за отзыв проголосовало более 50% участников голосования, внесенных в списки участников отзыва. Данное положение содержится, например, в Законе Коми-Пермяцкого автономного округа от 27 декабря 2004 г. N 79 "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Коми-Пермяцком автономном округе". В указанном Законе уточняется, что это число проголосовавших участников голосования должно быть не менее числа голосов, которым этот депутат был избран.

При закреплении в законах о порядке отзыва рассматриваемых положений законодатели субъектов РФ должны руководствоваться требованиями, установленными в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева", согласно которым процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве, то есть голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинства.

Следовательно, законодатель субъекта РФ, защищая такие конституционно-правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.

Вместе с тем законодательство и уставы муниципальных образований, не должны устанавливать и завышенных требований к количеству участников голосования или числу голосов, поданных за отзыв, чтобы процедура отзыва была реально осуществимой.

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает возможность проведения голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Целью данного голосования будет получение согласия населения на территориальные преобразования (см. комментарий к ст. ст. 12, 13 Закона).

4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования может проводиться в следующих случаях:

1) при изменении границ муниципальных районов, влекущем отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов (см. комментарий к ч. 2 ст. 12 Закона);

2) при изменении границ поселений, влекущем отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений (см. комментарий к ч. 3 ст. 12 Закона);

3) при объединении двух или более поселений, не влекущем изменения границ иных муниципальных образований (см. комментарий к ч. 3 ст. 13 Закона);

4) при разделении поселения, влекущем образование двух и более поселений (см. комментарий к ч. 5 ст. 13 Закона);

5) при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (см. комментарий к ч. 7 ст. 13 Закона).

Таким образом, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится как на всей территории муниципального образования, так и на части его территории.

5. Согласно ч. 5 комментируемой статьи при проведении голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования применяются нормы действующего законодательства, регламентирующие порядок проведения местного референдума с учетом особенностей, установленных комментируемым Законом. Например, дата голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования.

Не применяются следующие положения федерального закона и закона субъекта РФ:

а) запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные и муниципальные должности;

б) определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме.

6. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся в случае, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования (или части муниципального образования), обладающих избирательным правом.

Согласие населения на территориальные преобразования считается полученным, если за изменения проголосовало более половины принявших участие в голосовании избирателей.

7. Согласно ч. 7 комментируемой статьи итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения должны быть официально опубликованы (обнародованы). Как правило, итоги проведения голосования по указанным вопросам и принятые решения публикуются в печатных средствах массовой информации. Это обязательная процедура вступления в законную силу любых решений, имеющих силу нормативных правовых актов.


Статья 25. Сход граждан


Комментарий к статье 25


1. Еще одной формой прямого волеизъявления граждан, решения которой имеют обязательный характер, является сход.

Сход граждан - это наиболее традиционная форма непосредственной демократии, посредством которой граждане по месту их жительства решают вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Сельские сходы, сельские старосты существовали на самых ранних этапах отечественной истории.

В современных условиях значение данного института заключается в том, что сход граждан обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью граждан, дает возможность гражданам непосредственно высказывать, выражать свою волю по вопросам развития муниципального образования, служит формой проявления общественно-политической активности граждан.

Правовую основу схода граждан в настоящее время составляют следующие нормативные правовые акты:

1) Конституция РФ (ст. 130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);

2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 25);

3) Конституции, уставы субъектов РФ;

4) законы субъектов РФ о сходах граждан (например, Закон Кировской области от 7 марта 1996 г. N 11-ЗО "О сходах граждан и старостах в Кировской области");

5) законы субъектов РФ о местном самоуправлении (Закон Ульяновской области от 15 сентября 2004 г. N 055-ЗО "Об организации местного самоуправления в Ульяновской области");

6) муниципальные правовые акты (уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления о порядке проведения схода граждан).

В соответствии с комментируемой частью целью схода является решение вопросов местного значения. Комментируемый Закон определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с действующим законодательством осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно (см. комментарий к ст. 2 Закона).

Комментируемый Закон закрепляет отдельный перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования: городского и сельского поселения, муниципального района и городского округа (см. комментарий к ст. ст. 14, 15, 16 Закона). Данный перечень вопросов местного значения не является исчерпывающим и может быть расширен органами местной власти за счет вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований и органов государственной власти. Комментируемый Закон закрепляет, что подобное расширение компетенции органов местного самоуправления возможно только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Часть 1 комментируемой статьи закрепляет два основных условия правомочности схода:

1) сход должен проводиться в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. В соответствии с комментируемым Законом границы поселений устанавливаются с учетом численности населения: как правило, 1000 человек, для территорий с высокой плотностью населения - 3000 человек, для территорий с низкой плотностью - 100 человек (см. комментарий к ст. 11 Закона). Таким образом, сходы будут правомочны только в поселениях с низкой плотностью населения, например, на территориях Крайнего Севера. В сельских поселениях центральной части России с населением более 100 человек сходы граждан становятся неправомочны, в то время как в настоящее время на них решаются многие вопросы местного значения, в том числе и вопросы самообложения граждан (см. комментарий к ст. 56 Закона). Исключение в данном случае составляют населенные пункты, расположенные на межселенных территориях (см. комментарий к ч. 10 ст. 25 Закона);

2) в нем должны участвовать более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В соответствии с действующим законодательством здесь имеются в виду дееспособные граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования.

Вместе с тем нормы большинства законов субъектов РФ о сходах противоречат комментируемой норме. Так, согласно ст. 2 Закона Кировской области от 7 марта 1996 г. N 11-ЗО "О сходах граждан и старостах в Кировской области" в работе схода принимают участие граждане, достигшие 16-летнего возраста, постоянно или преимущественно проживающие в населенном пункте. Также в соответствии с указанным Законом (ст. 8) для правомочности схода требуется участие в нем не менее 25% от числа избирателей. Такие нормы законов субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с комментируемым Законом.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи сход граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления, в том числе и отнесенные к его исключительной компетенции. Комментируемый Закон закрепляет следующий перечень вопросов исключительной компетенции представительного органа муниципального образования:

принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку (см. комментарий к ст. 35 Закона).

Закрепленные в ч. 1 комментируемой статьи достаточно жесткие условия правомочности сходов граждан становятся логичными в случае наделения сходов исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования. Кроме того, в поселениях менее 100 человек, обладающих избирательным правом, нецелесообразно избирать представительные органы местного самоуправления, так как волеизъявление жителей таких территорий может быть осуществлено на сходах граждан. Таким образом, на данных территориях происходит доминирование форм непосредственной демократии над формами представительной демократии.

3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи с инициативой созыва схода граждан могут выступать следующие субъекты:

глава муниципального образования;

группа жителей поселения численностью не менее 10 человек.

Согласно Закону Кировской области от 7 марта 1996 г. N 11-ЗО "О сходах граждан и старостах в Кировской области" (ст. 4) инициировать созыв схода граждан также вправе, например:

глава администрации;

староста;

органы территориального общественного самоуправления;

депутаты представительных органов местного самоуправления;

правоохранительные органы;

руководители предприятий, учреждений и организаций.

Подготовка и проведение сходов граждан обеспечивается главой муниципального образования. О дате, месте, времени проведения схода граждан, а также вопросах, выносимых в повестку схода, население оповещается через средства массовой информации не позднее чем за 5 дней до его проведения (ст. 7 Закона Кировской области от 7 марта 1996 г. N 11-ЗО "О сходах граждан и старостах в Кировской области").

4. Исходя из полномочий схода граждан и его роли в решении вопросов местного значения, ч. 4 комментируемой статьи предусматривает обязательность участия в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления.

Согласно ст. 3 Закона Кировской области от 7 марта 1996 г. N 11-ЗО "О сходах граждан и старостах в Кировской области" сход граждан проводится в обстановке открытости и гласности. На него могут приглашаться руководители предприятий, учреждений, организаций, расположенных на соответствующей территории, представители печати и других средств массовой информации.

5. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи на сходе граждан вправе председательствовать:

глава муниципального образования;

лицо, избранное на сходе граждан.

Перед открытием схода проводится обязательная регистрация его участников с указанием фамилии, имени, отчества, года рождения. Регистрацию участников схода граждан осуществляют ответственные за подготовку и проведение схода лица.

6. Решение схода граждан принимается открытым или тайным голосованием. Согласно комментируемой части решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, присутствующих на сходе. Решение схода граждан оформляется протоколом.

В протоколе указывается:

дата и место проведения схода;

общее число граждан, проживающих на соответствующей территории;

число граждан, обладающих избирательным правом;

число присутствующих;

повестка дня;

краткое содержание выступлений;

принятые решения.

Протокол подписывает глава муниципального образования. Решения схода граждан направляются в соответствующие органы местного самоуправления, должностным лицам предприятий, учреждений и организаций, расположенных на данной территории.

7. Решение, принятое на сходе граждан в пределах его компетенции и соответствующее действующему законодательству, обязательно для исполнения органами и должностными лицами органов местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их формы собственности, гражданами на соответствующей территории. Оно не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами и должностными лицами местного самоуправления. Решения схода граждан могут быть изменены или отменены только сходом или обжалованы в судебном порядке.

8. В соответствии с ч. 8 комментируемой статьи