Закону от 6 октября 2003 г. N 131-фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
| Вид материала | Закон |
- Администрация саткинского муниципального района челябинской области постановление, 147.97kb.
- Конституционности пункта 4 части 1 статьи 16 фз от 6 октября 2003 года №131-фз «Об, 26.37kb.
- Методическое пособие «Региональная и муниципальная социальная политика», 2477.41kb.
- Решение от 9 апреля 2003 г. N 234, 1136.88kb.
- Сборник нормативных правовых актов и методических рекомендаций предназначен для должностных, 6349.64kb.
- Конституцией Российской Федерации, Федеральными закон, 182.77kb.
- Конституцией Российской Федерации, Федеральными закон, 178.32kb.
- И муниципальных районов, 94.98kb.
- И муниципальных районов, 92.47kb.
- Баш?Ортостан республика№Ы, 146.49kb.
НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ
В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья 22. Местный референдум
Комментарий к статье 22
1. Согласно ст. 3 Конституции РФ народ является единственным источником власти в Российской Федерации, народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшей формой непосредственной демократии на местном уровне является местный референдум. Референдум определяется федеральным законодателем в числе приоритетных способов волеизъявления граждан, что означает решающее и определяющее значение решений, принятых на референдуме по сравнению с решениями, принятыми представительными органами.
Референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) - голосование граждан по наиболее важным вопросам жизни общества и государства. Долгое время в России законодательно не закреплялось право на проведение местного референдума и, соответственно, не было практики местных референдумов. Впервые понятие "местный референдум" было введено в юридический оборот Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" (ст. 2).
Правовую основу местного референдума в настоящее время составляют следующие нормативные правовые акты:
1) Конституция РФ (ст. ст. 32, 130);
2) Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации";
3) Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67 "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";
4) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 22);
5) конституции, уставы субъектов РФ;
6) законы субъектов РФ о местном референдуме (например, Закон Саратовской области от 12 декабря 2005 г. N 121-ЗСО "О референдуме в Саратовской области", Закон Волгоградской области от 16 ноября 1998 г. N 222-ОД "О местном референдуме в Волгоградской области");
7) законы субъектов РФ о местном самоуправлении (Закон Ульяновской области от 15 сентября 2004 г. N 055-ЗО "Об организации местного самоуправления в Ульяновской области");
8) местные нормативные акты (уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления о порядке проведения местного референдума).
Местный референдум - это голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного муниципального образования, проводимое по наиболее важным вопросам местного значения. К вопросам местного значения комментируемый Закон относит все вопросы, непосредственно связанные с обеспечением жизнедеятельности населения, закрепляя за каждым типом муниципального образования свой перечень предметов ведения (см. комментарий к ст. ст. 14, 15, 16 Закона).
Вопросы, выносимые на местный референдум, или совокупность предполагаемых вариантов называются формулой референдума. Общим правилом является то, что формула референдума не должна содержать следующие вопросы:
чрезвычайного и безотлагательного характера (принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения);
требующие специальных знаний (принятие и изменение бюджета);
вопросы, ответ на которые известен заранее (повышение заработной платы, снижение коммунальных платежей);
кадровые вопросы (о формировании органов местного самоуправления и их персональном составе);
вопросы амнистии <36>.
--------------------------------
<36> Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Часть 2. Правовой статус органов местного самоуправления и правовое регулирование их деятельности в бюджетной и налоговой сфере / Под ред. В.И. Новоселова, Л.А. Лукашова. Саратов, 2000. С. 43.
Все эти правила были учтены при разработке законодательства о местном референдуме.
Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закрепляет следующий перечень вопросов, которые не могут выноситься на местный референдум:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о персональном составе органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления;
в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Данный перечень запретов является исчерпывающим, что не позволяет субъектам РФ вводить дополнительные ограничения на проведение местного референдума.
На местный референдум, как правило, выносятся вопросы, которые требуют выяснения воли жителей муниципального образования по вопросам организации местного самоуправления либо имеют цель объединения противоречивых интересов различных групп населения и выяснение воли большинства. К вопросам, решаемым исключительно на референдуме, Устав г. Саратова, принятый решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649, относит следующие вопросы:
определение структуры местного самоуправления, в случаях, установленных федеральным законом;
введение и использование средств самообложения граждан.
Первые местные референдумы были проведены в Российской Федерации в 1996 г., на них, как правило, решались вопросы принятия уставов муниципальных образований (например, в муниципальных образованиях Саратовской области), переименования муниципального образования (г. Тольятти) и т.п. С 2005 г. началась вторая волна местных референдумов, на которые выносились вопросы организации системы местной власти (например, в г. Саратове - вопрос о прямых выборах мэра; в Красноармейском районе Самарской области - вопрос о совмещении должностей главы муниципального образования и главы местной администрации и т.д.).
Следует отметить, что представительные органы большинства муниципальных образований Российской Федерации, опасаясь прогнозируемой низкой явки избирателей, самостоятельно решают данные организационные вопросы (например, в г. Самаре, г. Ульяновске, г. Энгельсе) <37>. Комментируемый Закон не требует обязательного проведения местного референдума по данным вопросам и закрепляет за представительным органом муниципального образования право утверждать структуру местной администрации (см. комментарий к ст. ст. 35, 37, 44 Закона).
--------------------------------
<37> Кондурча Ю. Самара против прямых выборов мэра // Наш город Саратов. 2005. 27 апреля. С. 3.
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи местный референдум должен проводиться на всей территории муниципального образования. Местный референдум проводится по вопросам, затрагивающим интересы всего населения муниципального образования, а его результаты являются обязательными для всех граждан, проживающих или просто находящихся на территории муниципального образования. Соответственно, в местном референдуме должны принимать участие жители всего муниципального образования, а не отдельной его части.
Комментируемый Закон определил пять типов муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородские территории городов федерального значения (см. комментарий к ст. 10 Закона). Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования и в его пределах.
Для осуществления волеизъявления жителей на части территории муниципального образования комментируемый Закон предусматривает такие формы непосредственной демократии, как публичные слушания, территориальное общественное самоуправление, собрания жителей, конференции по отдельным вопросам местного значения и т.п. Основным отличием данных форм непосредственной демократии от местного референдума является их рекомендательный характер.
3. Согласно Закону 1995 г. с инициативой проведения местного референдума могли выступать только:
представительный орган местного самоуправления;
население муниципального образования.
Комментируемый Закон не только расширил перечень инициаторов местного референдума, но и ввел принцип коллективной инициативы субъектов. С инициативой о назначении местного референдума вправе выступать:
граждане Российской Федерации, имеющие право на участие в местном референдуме (т.е. дееспособные граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста);
избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом (например, такие объединения, как "Единая Россия", КПРФ, "Справедливая Россия", СЛОН и т.п.);
совместно представительный орган муниципального образования и глава местной администрации (в случае если глава местной администрации не поддержит инициативу представительного органа муниципального образования, местный референдум проведен не будет). В случае если на территории муниципального образования отсутствует представительный орган, например, в муниципальных образованиях с численностью жителей не более 100 избирателей его функции осуществляет сход граждан (см. комментарий к ст. 25 Закона), местный референдум может назначаться главой муниципального образования или главой администрации.
В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, местный референдум может назначаться судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора.
4 . В процедуре местного референдума выделяют следующие стадии:
1) подготовка референдума, которая включает в себя:
создание инициативной группы;
выдвижение инициативы о проведении местного референдума;
сбор подписей в поддержку инициативы;
назначение местного референдума;
информирование граждан о проведении местного референдума;
агитацию;
2) проведение референдума, а именно:
организация местного референдума;
голосование;
подведение итогов местного референдума;
3) реализация решения, принятого на референдуме, включающая:
исполнение решений, принятых на местном референдуме;
установление ответственности за неисполнение решений местного референдума.
Начальный этап подготовительной стадии референдума - выдвижение инициативы, для чего должна быть образована инициативная группа по проведению референдума. В соответствии с законами субъекта РФ и уставом муниципального образования состав инициативной группы устанавливается, как правило, в количестве не менее 10 человек.
Если инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам Российской Федерации и (или) избирательным объединениям, иным общественным объединениям, имеющим право на участие в референдуме, то условием назначения местного референдума является сбор определенного числа подписей в поддержку данной инициативы. Согласно ч. 4 комментируемой статьи количество данных подписей не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Затем инициативная группа представляет подписи в поддержку инициативы проведения местного референдума в соответствующий орган местного самоуправления для определения сроков проведения местного референдума.
Совместная инициатива представительного органа и главы местной администрации о проведении местного референдума оформляется правовыми актами представительного органа и главы местной администрации.
5. Подписи, собранные в поддержку инициативы проведения референдума, поступают в представительный орган местного самоуправления, который в течение 30 дней принимает решение по данному вопросу. Представительный орган местного самоуправления по данному вопросу вправе принять одно из двух решений:
назначить дату проведения местного референдума и принять меры по его обеспечению;
отклонить требования о назначении местного референдума.
Решение об отказе в назначении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления в случае нарушения инициативной группой действующего законодательства.
Большинство законов субъектов РФ о местном референдуме в новой редакции (например, Закон Самарской области от 11 февраля 2004 г. N 12-ГД "О местном референдуме в Самарской области"; Закон Астраханской области от 5 февраля 2007 г. N 4/2007-ОЗ "О местном референдуме в Астраханской области") содержат стандартный перечень оснований отказа в проведении местного референдума:
1) отсутствие среди представленных инициативной группой документов, необходимых для назначения референдума;
2) грубое или неоднократное нарушение запрета сбора подписей в местах, где сбор подписей запрещен. Грубым нарушением указанного запрета считается сбор не менее 20 процентов от представленных в поддержку инициативы проведения референдума подписей в местах, где сбор подписей запрещен;
3) недостаточное количество представленных достоверных и действительных подписей участников референдума, собранных в поддержку инициативы проведения референдума, или обнаружение среди проверяемых подписей 25 и более процентов недостоверных и недействительных подписей или недостаточного для назначения референдума количества достоверных подписей;
4) несоздание инициативной группой фонда референдума;
5) использование инициативной группой при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме, помимо средств собственного фонда референдума, иных денежных средств, составляющих более 5 процентов от установленного предельного размера расходования средств фонда референдума инициативной группы;
6) превышение инициативной группой при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме, размера расходования из фонда референдума более чем на 5 процентов от установленного предельного размера расходования средств фонда референдума инициативной группы;
7) установленный решением суда факт злоупотребления в течение агитационного периода инициативной группой свободой массовой информации (имеется в виду нарушение конституционных запретов, таких как запрет на призыв к насильственному захвату власти, изменению конституционного строя, запрет пропаганды войны, а также запрет агитации, возбуждающей национальную, религиозную, социальную вражду и т.п.);
8) использование членом или уполномоченным представителем инициативной группы преимуществ должностного или служебного положения.
В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи, в случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. В случае если местный референдум назначен судом, местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
6. Согласно ч. 6 комментируемой статьи в местном референдуме имеют право принимать участие все граждане Российской Федерации, проживающие на территории муниципального образования и обладающие активным избирательным правом. В Российской Федерации активным избирательным правом (то есть правом избирать) пользуются граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет.
В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в референдуме не участвуют граждане, признанные судом недееспособными, а также лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предоставил активное и пассивное избирательное право иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования. Таким образом, иностранные граждане могут участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации. Обязательным требованием включения иностранных граждан в списки избирателей является наличие международного договора Российской Федерации и соответствующего ему федерального закона и закона субъекта РФ.
Часть 6 комментируемой статьи устанавливает принципы проведения местного референдума, которые совпадают с принципами всеобщего избирательного права России, закрепленными в Конституции РФ. Граждане РФ участвуют в голосовании на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Всеобщее избирательное право означает, что все граждане независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, вероисповедания, имущественного и должностного положения, места жительства, профессии, образования, политических убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств имеют право голоса при проведении местного референдума.
Равное избирательное право предполагает равную для каждого избирателя возможность воздействовать на результаты голосования: каждому избирателю предоставляется равное количество голосов и все голоса имеют равный вес. Принцип равенства также означает, что все граждане участвуют в местном референдуме на равных основаниях, то есть избирательные округа по своей численности должны быть одинаковыми <38>.
--------------------------------
<38> Институт прав человека в России / Под ред. Г.Н. Комковой. Саратов, 1998. С. 67.
Прямое избирательное право означает, что избиратель голосует на местном референдуме лично. Голосование за других лиц не допускается. Прямое избирательное право в данном случае обеспечивает высшую степень открытости и непосредственности выборов.
Голосование на референдуме является тайным. Заполнение бюллетеней производится в специальной кабине, где не допускается присутствие кого бы то ни было, кроме голосующего. Контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления предусматривают целый ряд организационных гарантий, обеспечивающих тайну голосования. Например, Положение Астраханского городского Представительного Собрания от 20 февраля 1996 г. N 147 "О городском референдуме в городе Астрахани" (ст. 22) содержит требования, предъявляемые к помещению для голосования.
Волеизъявление граждан на референдуме является свободным. То есть каждый участник референдума голосует сообразно своему внутреннему убеждению. Какое-либо воздействие на свободное волеизъявление недопустимо <39>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - "Ось-89", 2008 (издание четвертое, переработанное).
<39> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2007. С. 216.
Участие в референдуме является добровольным, то есть только правом, а не обязанностью граждан. Действия, направленные на то, чтобы принудить гражданина к участию или неучастию в референдуме, в Российской Федерации признаются незаконными. В то время как в некоторых зарубежных странах участие в местном референдуме рассматривается в качестве гражданской обязанности и, соответственно, предусматриваются санкции за уклонение от ее выполнения, например наложение штрафа (Австралия), лишение свободы (Греция, Турция), лишение права занимать государственные должности (Аргентина), а также моральные санкции (Италия, Испания). Например, в Италии мэр коммуны может внести фамилию и фотографию лица, уклонившегося от участия в местном референдуме, в список, вывешенный для всеобщего обозрения <40>.
--------------------------------
<40> Астафичев П.А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. Орел, 1999. С. 50.
Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Это общее правило вступления в силу правовых актов.
7. Местный референдум относится к формам непосредственной демократии обязательного характера, следовательно,