Закону от 6 октября 2003 г. N 131-фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Вид материала

Содержание

Принцип единоначалия в деятельности главы местной администрации

Подобный материал:

1 ... 16 17 18 19 20 21 22 23 ... 35

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. О вопросах местного значения см. комментарий к ст. ст. 14 - 17.

Согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 30) полномочия главы города начинаются со дня его избрания городской Думой и прекращаются во второе воскресенье марта года, в котором истекает его срок полномочий, а в случае, предусмотренном федеральным законом, - во второе воскресенье октября года, в котором истекает его срок полномочий. Глава города не позднее чем на пятнадцатый день со дня официального опубликования решения городской Думы об избрании на должность принимает присягу следующего содержания: "Я (фамилия, имя, отчество), вступая в должность главы города Саратова, торжественно обещаю справедливо и беспристрастно осуществлять предоставленные мне полномочия, честно и добросовестно исполнять свои обязанности, прилагая все свои силы и способности на благо жителей города".

Согласно требованиям комментируемой статьи полномочия главы муниципального образования должны быть закреплены в уставе муниципального образования.

2. Комментируемый Закон вводит принцип разделения властей на местном уровне. Согласно ч. 2 комментируемой статьи глава муниципального образования может получить свои полномочия следующими способами:

1) избирается на муниципальных выборах (см. комментарий к ст. 23 Закона);

2) избирается представительным органом муниципального образования из своего состава (данная процедура закрепляется в уставе муниципального образования. Например, согласно ст. 30 Устава г. Саратова от 18 декабря 2005 г. кандидат на должность главы муниципального образования считается избранным, если за его избрание проголосовало большинство от установленной численности депутатов городской Думы. Если ни один из кандидатов не набрал в итоге голосования требуемого для избрания числа голосов, то проводятся новые выборы с новым выдвижением кандидатур).

Таким образом, сохраняются два способа избрания главы муниципального образования, закрепленные еще Законом о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 16).

В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования согласно уставу муниципального образования:

либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя (см. комментарий к ст. 35);

либо возглавляет местную администрацию (см. комментарий к ст. 37 Закона).

В случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя (в данном случае глава муниципального образования уже не может возглавить местную администрацию). Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации (таким образом реализуется принцип разделения властей на местном уровне).

В случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 комментируемого Закона (то есть когда представительный орган муниципального района формируется не в результате муниципальных выборов, а из представителей выборных органов поселений, входящих в состав муниципального района) исполняет полномочия его председателя.

В соответствии со ст. 44 комментируемого Закона структуру и порядок формирования органов местного самоуправления должен определять устав муниципального образования (см. комментарий к ст. 44 Закона). Например, согласно ст. 30 Устава г. Саратова глава города избирается депутатами городской Думы из своего состава на первом заседании на срок полномочий городской Думы и исполняет полномочия председателя на постоянной основе.

3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи в сельских поселениях и во внутригородских территориях городов федерального значения допускается совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации. Данное совмещение, естественно, должно быть предусмотрено уставом данного муниципального образования.

В небольших муниципальных образованиях нецелесообразно содержать крупный аппарат органов местного самоуправления, в том числе из экономии средств местного бюджета. Кроме того, данные изменения позволяют осуществлять самоконтроль и своевременное обнаружение и устранение недостатков в деятельности органов местного самоуправления самими органами.

4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи независимо от способа избрания и от того, какой орган (представительный или исполнительный) он возглавляет, глава муниципального образования обладает следующими полномочиями:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования (см. комментарий к ч. 13 ст. 35 Закона);

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты (см. комментарий к ст. 43 Закона);

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования (на практике главы муниципальных образований достаточно часто для решения неотложных вопросов используют право созыва внеочередных заседаний представительного органа муниципального образования);

5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению:

вопросов местного значения;

отдельных переданных государственных полномочий.

Пункт 5 в ч. 4 комментируемой статьи был добавлен Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Следует отметить, что данным Законом не закрепляются какие-либо механизмы для реализации столь широкого полномочия главы муниципального образования.

Уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования с учетом того, какой орган он возглавляет - представительный или исполнительный. Так, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 31) к полномочиям главы города, который также является председателем городской Думы, в том числе относит решение следующих вопросов:

1) предлагает изменения и дополнения в устав города;

2) созывает и ведет заседания городской Думы;

3) организует выполнение решений городской Думы в рамках своих полномочий;

4) заключает с главой администрации контракт на основании решения городской Думы по результатам конкурса на замещение указанной должности;

5) обеспечивает подготовку вопросов, вносимых на рассмотрение заседаний городской Думы, и др.

Устав г. Дубны Московской области полномочия главы города, который не входит в состав Совета, а возглавляет местную администрацию, определяет следующим образом:

1) руководство деятельностью администрации города, утверждение ее структуры и штатного расписания;

2) назначение на должность и освобождение от должности заместителей главы администрации города, руководителей органов управления и иных структурных подразделений администрации города, должностных лиц и работников администрации города в соответствии с трудовым законодательством и законодательством о муниципальной службе;

3) внесение в Совет проектов городского бюджета и отчетов о его исполнении, проектов программ и планов социально-экономического развития города, проектов нормативных решений Совета;

5) представляет Совету ежегодный отчет о своей деятельности и деятельности администрации города;

6) организует разработку и исполнение городского бюджета, программ и планов социально-экономического развития города и др.

5. Часть 5 комментируемой статьи содержит норму о подотчетности главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования. Отчетность часто расценивают как один из способов контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования <67>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (под ред. Ю.А. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации - НОРМА-ИНФРА-М, 1999.

<67> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1997.

В свою очередь, уставы муниципальных образований по-разному определяют порядок отчетности главы муниципального образования, ее виды и сроки. Например, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 30) закрепляет, что глава города в своей деятельности подконтролен и подотчетен населению города и городской Думе: ежегодно глава города выступает на заседании городской Думы с отчетом об исполнении своих полномочий за предыдущий год. Уставы муниципальных образований Московской области (например, Устав г. Дубны Московской области, Устав Домодедовского района Московской области) также содержат данную норму, но при этом не устанавливают конкретных видов и сроков отчетности главы муниципального образования перед населением и представительным органом муниципального образования.

5.1. Часть 5.1 комментируемой статьи была введена Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях усиления контроля за деятельностью главы муниципального образования со стороны представительного органа местного самоуправления. Согласно данным нововведениям глава муниципального образования обязан представлять представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты:

1) о результатах:

своей деятельности;

деятельности местной администрации (в том случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию);

работы иных подведомственных органов местного самоуправления;

2) о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Следует отметить, что данная представительным органом местного самоуправления два раза подряд неудовлетворительная оценка за представленный отчет служит основанием для удаления главы муниципального образования в отставку (см. комментарий к ст. 74.1 Закона).

6. Полномочия главы муниципального образования по общему правилу прекращаются с истечением срока его полномочий, то есть со дня избрания нового главы муниципального образования. Вместе с тем возможно прекращение полномочий главы муниципального образования и раньше определенного срока.

Часть 6 комментируемой статьи как раз устанавливает следующие основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, которые условно можно разделить на два основных вида.

а) случаи, предусматривающие инициативу самого главы муниципального образования (досрочное прекращение полномочий):

1) отставка по собственному желанию;

2) выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

б) случаи, которые возникают помимо воли и желания главы муниципального образования (отрешение от должности):

1) отрешение от должности должностными лицами государственной власти (см. комментарий к ст. 74 Закона);

2) признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

3) признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим;

4) вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда (некоторые юристы приводят возражения против прекращения полномочий главы муниципального образования по данному пункту. Во-первых, в соответствии со ст. 402 УПК РФ вступивший в законную силу приговор суда может быть обжалован в порядке надзора. В связи с этим сложно найти выход из следующей ситуации: обвинительный приговор в отношении главы муниципального образования вступил в законную силу, в связи с чем его полномочия были прекращены и был избран новый глава муниципального образования, однако в порядке надзора дело было пересмотрено и бывший глава оправдан. Возникает вопрос: должен ли он занять прежнюю должность или нет? Во-вторых, в приведенном пункте ничего не сказано о тяжести совершенного преступления. Однако преступления, предусмотренные УК РФ, сильно различаются по степени общественной опасности. Вполне логично, например, что глава муниципального образования, осужденный по ст. 285 УК РФ (злоупотребление служебными полномочиями) или по ст. 159 (мошенничество), не может далее исполнять свои обязанности. Напротив, представляется, что совершение преступления небольшой тяжести, тем более по неосторожности, если за него не назначено наказание в виде лишения или ограничения свободы, не должно препятствовать осуществлению полномочий главы муниципального образования) <68>;

--------------------------------

<68> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2008. С. 164.

5) прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретение им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

6) отзыв избирателями (см. комментарий к ст. 24 Закона);

7) установленная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

8) изменение порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с ч. 5 ст. 35 комментируемого Закона;

9) досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;

10) преобразование и упразднение муниципального образования (см. комментарий к ст. ст. 13, 13.1 Закона);

11) утрата поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом (см. комментарий к ст. 12 Закона);

12) увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом;

13) удаление главы муниципального образования в отставку представительным органом местного самоуправления (см. комментарий к ст. 74.1 Закона).

Последний из указанных пунктов был введен в статью 35 Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Таким образом, расширяется перечень оснований, по которым может быть начата процедура отрешения главы муниципального образования от должности. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку могут служить его решения или действия (бездействия), повлекшие наступление негативных последствий, а также иные действия, в том числе неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения. Кроме того, удаление главы муниципального образования в отставку может произойти и в том случае, если представительный орган муниципального образования два раза подряд признает неудовлетворительной работу главы по результатам его ежегодного отчета. Еще одна важная поправка предполагает, что повторно вопрос об отставке главы муниципального образования может быть поставлен через два месяца после того, как представительный орган муниципального образования впервые отклонил такую инициативу.

Следует отметить, что в данном случае глава муниципального образования, выбранный из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, находится в более выигрышном положении, чем глава, избранный на муниципальных выборах, так как после удаления в отставку он продолжает оставаться депутатом.

В приведенном перечне оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования только четыре из них (такие как случай привлечения к ответственности перед государством, вступление в отношении главы в законную силу обвинительного приговора суда, отзыв избирателями, удаление в отставку) связаны с неправомерными действиями главы.

Список оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является исчерпывающим и не может быть изменен (дополнен или сокращен) в законах субъекта РФ о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований. Новые редакции уставов муниципальных образований, например Устав г. Саратова от 28 июня 2005 г. (ст. 32), повторяют данные основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Вместе с тем некоторые уставы муниципальных образований содержат дополнительные основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Так, согласно Уставу г. Климовска Московской области и Уставу Домодедовского района Московской области глава муниципального образования прекращает свои полномочия также в случае осуществления деятельности, не совместимой со статусом выборного должностного лица.

7. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает, что, в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, которое определяется в соответствии с уставом муниципального образования. Например, Устав Балашихинского района Московской области в качестве подобного должностного лица определяет вице-главу. Согласно уставу вице-глава района избирается вместе с главой района и исполняет полномочия главы района в случае его отсутствия, а также досрочного прекращения главой района своих полномочий. Иные полномочия вице-главы района устанавливаются нормативным правовым актом района, принимаемым решением Совета депутатов. Согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 30) в случае отсутствия главы города его полномочия осуществляет заместитель главы города.

8. Согласно ч. 8 комментируемой статьи в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, досрочные выборы главы муниципального образования проводятся в установленные федеральным законом сроки.

Статья 37. Местная администрация

Комментарий к статье 37

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет местную администрацию как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, возглавляемый главой местной администрации на принципах единоначалия и наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Под вопросами местного значения комментируемый Закон понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (см. комментарий к ст. ст. 14 - 17 Закона). Местная администрация не только решает вопросы местного значения, но и осуществляет отдельные переданные государственные полномочия (см. комментарий к ст. 19 Закона).

Принцип единоначалия в деятельности главы местной администрации означает, что он самостоятельно решает следующие вопросы:

непосредственно руководит органами и структурными подразделениями местной администрации либо назначает руководителей данных подразделений;

издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (см. комментарий к ст. 43 Закона);

определяет структуру местной администрации, которая затем утверждается представительным органом муниципального образования;

определяет штаты и численность местной администрации;

несет персональную ответственность за деятельность местной администрации.

Так, например, согласно ст. 31 Устава г. Дубны Московской области органы управления и иные структурные подразделения администрации города находятся в подчинении главы города, а их руководители подотчетны ему и ответственны перед ним.

Стоит отметить, что контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. Данное положение введено Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления".

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет, какое должностное лицо может осуществлять полномочия главы местной администрации:

1)

Blog

Закону от 6 октября 2003 г. N 131-фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Содержание