Закону от 6 октября 2003 г. N 131-фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
| Вид материала | Закон |
СодержаниеЛица местного самоуправления Особенностью референдумов (сходов граждан) |
- Администрация саткинского муниципального района челябинской области постановление, 147.97kb.
- Конституционности пункта 4 части 1 статьи 16 фз от 6 октября 2003 года №131-фз «Об, 26.37kb.
- Методическое пособие «Региональная и муниципальная социальная политика», 2477.41kb.
- Решение от 9 апреля 2003 г. N 234, 1136.88kb.
- Сборник нормативных правовых актов и методических рекомендаций предназначен для должностных, 6349.64kb.
- Конституцией Российской Федерации, Федеральными закон, 182.77kb.
- Конституцией Российской Федерации, Федеральными закон, 178.32kb.
- И муниципальных районов, 94.98kb.
- И муниципальных районов, 92.47kb.
- Баш?Ортостан республика№Ы, 146.49kb.
ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья 34. Органы местного самоуправления
Комментарий к статье 34
1. Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования делегирует право решать вопросы местного значения на территории данного муниципального образования. Под структурой органов местного самоуправления в данном случае понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Согласно ч. 1 комментируемой статьи структуру органов местного самоуправления составляют:
1) представительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 35 Закона);
2) глава муниципального образования (см. комментарий к ст. 36 Закона);
3) местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 37 Закона);
4) контрольный орган муниципального образования (см. комментарий к ст. 38 Закона);
5) иные органы местного самоуправления, например избирательная комиссия муниципального образования (см. комментарий к ст. 39 Закона).
В уставах муниципальных образований также могут быть предусмотрены другие органы и выборные должностные лица местного самоуправления. Вместе с тем следует отметить, что в большинстве действующих уставов муниципальных образований наличие иных органов местного самоуправления не закреплено.
Так, в уставах муниципальных образований Московской области (например, в Уставе Балашихинского района, Уставе г. Королева, Уставе г. Дубны) закреплены только три основных органа местного самоуправления:
представительный орган - Совет депутатов города;
исполнительно-распорядительный орган - администрация города;
высшее должностное лицо местного самоуправления - глава города.
Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 22) содержит более сложную структуру органов местного самоуправления:
городская Дума - представительный орган;
администрация города - исполнительно-распорядительный орган;
контрольно-счетная палата - контрольный орган;
глава города, который является председателем городской Думы, - высшее должностное лицо.
Необходимым условием создания и функционирования органов местного самоуправления является их наделение собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Под полномочиями органов местного самоуправления понимают закрепленный нормами муниципального права (федеральными законами, законами субъектов РФ, местными нормативными актами) за органами и должностными лицами местного самоуправления комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования.
Полномочия являются составной частью понятия "компетенция", включающего также предметы ведения, то есть сферы деятельности, в которых действует компетентный в них орган. Понятие "полномочия" также тесно связано с понятием "вопросы местного значения", под которыми настоящий Закон (ст. 2) понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
2. Структура органов местного самоуправления состоит из двух частей: обязательной и необязательной. Часть 2 комментируемой статьи принципиально изменяет обязательную структуру органов местного самоуправления, значительно ее расширяя.
Если по Федеральному закону от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обязательным являлось наличие только выборных органов местного самоуправления (п. 2 ст. 14), то комментируемый Закон вводит принцип разделения властей и на местном уровне. В силу этого устанавливается, что в структуре органов местного самоуправления обязательно наличие:
представительного органа муниципального образования;
главы муниципального образования;
местной администрации.
Исключения из этого правила, так же как и в ранее действовавшем Законе, установлены для малочисленных поселений (см. комментарий к ч. 3 ст. 35 и ч. 3 ст. 36 Закона).
Для сельских поселений (как правило, малочисленных) комментируемый Закон предусматривает возможность совмещения функций главы муниципального образования, главы исполнительно-распорядительного органа и председателя представительного органа муниципального образования, что позволит сэкономить средства местного бюджета на содержание аппарата. Данная структура органов местного самоуправления, естественно, должна быть закреплена в уставе муниципального образования.
3. Так же как и Закон 1995 г. (п. 2 ст. 17), комментируемый Закон предусматривает, что уставом муниципального образования определяются такие организационные вопросы, как:
порядок формирования органов местного самоуправления;
компетенция органов местного самоуправления;
срок полномочий органов местного самоуправления;
формы подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления;
иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления.
Например, в Уставе Балашихинского района Московской области также определяются такие вопросы, как принятие и вступление в силу муниципальных правовых актов, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, статус выборных должностных лиц местного самоуправления, финансовые и экономические основы местного самоуправления и т.п.
Число создаваемых органов местного самоуправления, их структура и объем компетенции различаются в зависимости от целого ряда факторов:
типа муниципального образования;
численности жителей муниципального образования;
возможностей социально-экономического развития муниципального образования;
исторических и иных местных традиций;
национальных обычаев;
политических интересов;
других особенностей.
Комментируемый Закон также по-новому подходит к вопросу о наименовании органов местного самоуправления. Если в соответствии с ранее действовавшим Законом 1995 г. наименования органов местного самоуправления определялись уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ, то в соответствии с настоящим Законом наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ.
В настоящее время наименования органов местного самоуправления различны. В зависимости от исторических, национальных, культурных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться: дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т.п. Исполнительный орган местного самоуправления также может иметь различные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура и т.п.
4. Часть 4 комментируемой статьи повторяет положения ст. 12 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти, не обязаны исполнять их указания (кроме случаев осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с законодательством) <53>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - "Ось-89", 2008 (издание четвертое, переработанное).
<53> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2007. С. 324.
В то же время выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, определенных органами государственной власти; они находятся в системе государственно-властных отношений; действуют в русле единой государственной политики; могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти - народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности.
Согласно комментируемой части участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления допускается только в предусмотренных комментируемым Законом случаях, в частности по вопросам назначения на должность и освобождения от должности главы местной администрации (см. комментарий к ст. 37 Закона).
5. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования. В данном случае комментируемый Закон закрепляет два способа определения структуры органов местного самоуправления:
1) непосредственно: населением на местном референдуме (см. комментарий к ст. 22 Закона), а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан (см. комментарий к ст. 25);
2) опосредованно: представительным органом муниципального образования (см. комментарий к ст. 35 Закона).
Установленная структура и какие-либо изменения в ней должны быть закреплены в уставе муниципального образования.
Согласно комментируемой части местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение 1 месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом, численностью не менее 3 процентов от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом.
Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан.
Определенные сложности вызывает вариант, при котором от граждан вновь образуемого муниципального образования не поступило инициативы о проведении референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления и, соответственно, такой референдум или сход граждан не проводился. В таком случае комментируемый Закон предусматривает, что структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Однако возникает закономерный вопрос: кем должна определяться структура этого представительного органа, в частности численность депутатов, ведь сам представительный орган еще только предстоит избрать?
Следует отметить, что подобные проблемы возникали и после принятия Закона о местном самоуправлении 1995 г. На практике предпринимались различные попытки их разрешения. Так, например, в Законе Саратовской области от 28 апреля 1995 г. N 12-148 "О местном самоуправлении в Саратовской области" устанавливалось, что выборы депутатов местного самоуправления первого созыва назначаются Саратовской областной Думой. При этом количество депутатов представительного органа первого созыва определялось данным Законом в зависимости от числа жителей муниципального образования. Представляется, что такой подход возможен и сегодня по отношению к вновь образуемым муниципальным образованиям <54>.
--------------------------------
<54> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2008. С. 149.
В случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума законом субъекта РФ для вновь образованного муниципального образования устанавливаются:
численность депутатов представительного органа первого созыва;
срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва;
порядок избрания первого главы муниципального образования;
полномочия первого главы муниципального образования;
срок полномочий первого главы муниципального образования.
Согласно комментируемой части выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня его создания. Для этого избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования. Избирательная комиссия муниципального образования:
1) назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования;
2) осуществляет иные полномочия по проведению выборов.
Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию. Материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципального образования осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта РФ.
До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания такого муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей вышестоящим правовым актам, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.
Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые до них осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования. До этого соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.
6. В соответствии с ч. 6 комментируемой статьи на местном референдуме или сходе граждан, проводимом по структуре органов местного самоуправления, принимается решение, в котором устанавливаются:
структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.
7. Решение об изменении структуры органов местного самоуправления должно быть отражено в уставе муниципального образования. Для внесения изменений в устав муниципального образования, как правило, предусматривается особая процедура (см. комментарий к ст. 44 Закона).
В соответствии с Уставом г. Саратова изменения и дополнения в устав города принимаются только решением городской Думы. Проект решения о внесении изменений и дополнений в устав города, порядок участия граждан в его обсуждении и порядок учета предложений граждан не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса городской Думой подлежат официальному опубликованию. Затем не позднее чем через 15 дней проект решения выносится на публичные слушания (см. комментарий к ст. 28 Закона). Решение о внесении изменений и дополнений в устав города считается принятым, если за него проголосовало большинство в две трети голосов от установленной численности депутатов городской Думы.
8. Часть 8 комментируемой статьи закрепляет, что решение представительного органа об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу только после истечения срока полномочий действующего представительного органа муниципального образования и действует для нового состава. Это гарантирует нормальную работу депутатов представительного органа муниципального образования, сохранение их статуса на тот срок, на который они избраны, вне зависимости от принимаемого решения об изменении структуры представительного органа муниципального образования <55> (см. комментарий ст. 35 Закона).
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - "Ось-89", 2008 (издание четвертое, переработанное).
<55> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2007. С. 328.
9. Согласно ч. 9 комментируемой статьи содержание органов местного самоуправления финансируется исключительно за счет собственных доходов местных бюджетов. Данная норма, во-первых, служит гарантией финансово-экономической независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти или иных организаций. Во-вторых, предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления, необоснованного расширения их штатов и т.п. <56> (см. комментарий к ст. 55 Закона).
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - "Ось-89", 2008 (издание четвертое, переработанное).
<56> Там же.
Статья 35. Представительный орган муниципального образования
Комментарий к статье 35
1. В связи с невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями возникла потребность введения института представительства. Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный населением муниципального образования, обладающий правом представлять его интересы и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Часть 1 комментируемой статьи закрепляет, что представительный орган муниципального образования является правомочным только при избрании не менее двух третей от установленной численности депутатов. Новый Устав г. Саратова (ст. 23) уже содержит подобную норму: городская Дума приступает к исполнению своих полномочий после избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов городской Думы.
Вместе с тем в большинстве муниципальных образований, в том числе и в Московской области, данная норма на момент подготовки комментария отсутствует. Так, согласно ст. 19 Устава г. Климовска Московской области Совет депутатов приступает к исполнению своих полномочий с открытия первого заседания, которое созывается главой города не позднее чем на 15-й день со дня официального опубликования итогов выборов. С момента начала работы Совета депутатов представителей нового созыва полномочия Совета депутатов прежнего созыва прекращаются. В случае признания выборов Совета депутатов несостоявшимися или недействительными, Совет депутатов предыдущего созыва сохраняет свои полномочия до проведения новых выборов Совета депутатов.
В соответствии со ст. 20 Устава Домодедовского района Московской области первое заседание Совета очередного созыва проводится не позднее чем через 15 дней со дня выборов. Согласно Уставу г. Дубны Московской области от 4 октября 2001 г. первое заседание Совета созывается главой города по истечении 10 дней, но не позднее чем на 20-й день со дня официального опубликования итогов выборов депутатов. Полномочия приобретаются Советом в день первого правомочного заседания и прекращаются в день первого правомочного заседания Совета нового состава (ст. 15).
Итак, в уставах муниципальных образований должно быть закреплено, что представительный орган муниципального образования не может начать свою работу, пока число избранных депутатов не превысит две трети от их установленной численности. Данная норма обеспечивает коллегиальность в работе представительного органа муниципального образования. В том случае, если муниципальные выборы на части территории муниципального образования не состоялись или были признаны недействительными и две трети от установленной численности депутатов не были избраны, назначаются довыборы в представительный орган муниципального образования.
1.1. Часть 1.1 комментируемой статьи определяет правомочность заседания представительного органа муниципального образования и сроки его проведения. Заседание представительного органа - это собрание депутатов представительного органа муниципального образования по решению вопросов, входящих в его компетенцию. Заседание обладает высшей нормотворческой силой. На практике встречаются следующие виды заседаний:
очередные и внеочередные;
открытые и закрытые;
выездные и стационарные;
чрезвычайные (по вопросам, не терпящим отлагательства);
по поводу торжества и т.п.
В соответствии с ч. 1.1 комментируемой статьи заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Данная норма должна быть закреплена в уставах муниципальных образований. Таким образом определяется кворум представительного органа муниципального образования. Кворум - это установленное минимальное число депутатов представительного органа местного самоуправления, без присутствия которых заседание считается неправомочным разрешать вопросы.
Согласно ч. 1.1 комментируемой статьи заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца. На практике, как правило, заседания представительного органа муниципального образования проводятся ежемесячно.
1.2. В соответствии с ч. 1.2 в уставах муниципальных образований должен быть определен срок, в соответствии с которым вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание. Данный срок не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе, то есть должно быть избрано не менее 50 процентов депутатов.
2. Часть 2 комментируемой статьи содержит определение представительного органа муниципального образования как органа, состоящего из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
Политологи выделяют ряд концепций, характеризующих роль депутата, его связь с представительным органом и избирателями:
а) депутат представляет в представительном органе свою партию: он защищает ее политическую программу, на основе которой был избран, и разъясняет ее;
б) депутат защищает наказ (мандат), полученный от избирателей: он представляет прежде всего тех избирателей, которые голосовали за него и его программу, сформулированные наказы;
в) депутат представляет всех избирателей своего округа (в том числе и тех, кто голосовал против него или воздержался): он защищает общие экономические, социальные, политические интересы своего округа;
г) депутат в своей деятельности руководствуется только законом и совестью, после избрания связь с избирателями отсутствует <57>.
--------------------------------
<57> Политология: Энциклопедический словарь. М., 1993. С. 118.
Характеризуя выборный орган местного самоуправления, необходимо рассмотреть вопрос о разновидности мандата, получаемого депутатом. Роль и место депутата в представительном органе местного самоуправления зависят от того, какой мандат он получит: свободный или императивный. Сущность