Закону от 6 октября 2003 г. N 131-фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
| Вид материала | Закон |
- Администрация саткинского муниципального района челябинской области постановление, 147.97kb.
- Конституционности пункта 4 части 1 статьи 16 фз от 6 октября 2003 года №131-фз «Об, 26.37kb.
- Методическое пособие «Региональная и муниципальная социальная политика», 2477.41kb.
- Решение от 9 апреля 2003 г. N 234, 1136.88kb.
- Сборник нормативных правовых актов и методических рекомендаций предназначен для должностных, 6349.64kb.
- Конституцией Российской Федерации, Федеральными закон, 182.77kb.
- Конституцией Российской Федерации, Федеральными закон, 178.32kb.
- И муниципальных районов, 94.98kb.
- И муниципальных районов, 92.47kb.
- Баш?Ортостан республика№Ы, 146.49kb.
2) лицо, назначенное по контракту, заключаемому по результатам конкурса (порядок проведения такого конкурса определен ч. 5 комментируемой статьи), на срок, установленный уставом муниципального образования (в том случае, когда глава муниципального образования возглавляет представительный орган) (см. схему 4).
┌─────────────────────────────────────────────────────┐
│ ГЛАВОЙ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ ЯВЛЯЕТСЯ │
│(в соответствии с уставом муниципального образования)│
└─────────────────────────┬───────────────────────────┘
│
v
┌────────┐
┌──────────────┤ ЛИБО ├─────────────┐
│ └────────┘ │
v v
┌────────────────────────┐ ┌──────────────────────┐
│ ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО │ │ ЛИЦО, НАЗНАЧЕННОЕ НА │
│ ОБРАЗОВАНИЯ │ │ ДОЛЖНОСТЬ ИЗ ЧИСЛА │
│ │ │ КАНДИДАТОВ │
└────────────────────────┘ └──────────────────────┘
Схема 4. Статус главы местной администрации <69>
--------------------------------
<69> Солдатов А.П., Лесных А.В. Реформа местного самоуправления (в схемах и вариантах). М., 2005. С. 28.
Согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 35) глава администрации города назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса.
3. Контракт для главы местной администрации принимается представительным органом муниципального образования. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает особенности заключения контракта с главой местной администрации в зависимости от типа муниципального образования:
а) условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения;
б) условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа):
в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, - представительным органом муниципального района (городского округа);
в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, - законом субъекта РФ.
4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи в уставах муниципальных образований могут устанавливаться дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации в том случае, если он был назначен по контракту. В отношении глав муниципальных районов и городских округов, внутригородского муниципального образования города федерального значения дополнительные требования должны также устанавливаться законами субъектов РФ. В качестве дополнительных требований могут быть ограничения по возрасту (например, до 65 лет), наличие образования по специальности "Государственное и муниципальное управление", соответствующий опыт работы и т.п.
Требование о наличии высшего образования является обязательным, каких-либо случаев, при которых возможно его несоблюдение, законодательством в настоящее время не установлено.
5. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает общие условия проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. Согласно комментируемой статье при проведении конкурса представительный орган муниципального образования решает следующие вопросы:
1) определяет порядок проведения конкурса (принимая положение о конкурсе на замещение должности главы местной администрации);
2) устанавливает состав конкурсной комиссии (в том числе и общее число членов комиссии);
3) назначает членов конкурсной комиссии (в муниципальных районах и городских округах назначает только 2/3, а 1/3 назначается законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ);
4) выбирает лицо на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;
5) утверждает условия контракта главы администрации (принимая примерный контракт, заключаемый с главой местной администрации);
6) утверждает структуру местной администрации по представлению главы местной администрации;
7) вправе выступать инициатором расторжения контракта с главой местной администрации.
Соответственно, в муниципальном образовании, уставом которого предусмотрено назначение главы администрации, будет наблюдаться некоторое преобладание представительной власти над исполнительной властью.
Кроме того, в муниципальном районе, городском округе, внутригородском муниципальном образовании города федерального значения при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации достаточно сильно будет влияние органов государственной власти субъекта РФ, так как в формировании конкурсной комиссии обязательно предусматривается наличие представителей законодательного органа субъекта РФ. С одной стороны, такое участие органов государственной власти субъекта РФ в осуществлении местного самоуправления обусловлено тем, что глава администрации муниципального района, городского округа или внутригородского муниципального образования города федерального значения должен будет отвечать и за реализацию отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. С другой стороны, учитывая часто возникающие трения между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ, последние могут при проведении конкурса на должность главы местной администрации оказывать давление на представительный орган муниципального образования.
6. Согласно ч. 6 комментируемой статьи представительный орган муниципального образования назначает лицо на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, то есть выбирает лучшую кандидатуру. Глава муниципального образования заключает контракт с главой местной администрации, то есть подписывает контракт с лицом, утвержденным представительным органом муниципального образования.
В контракте определены основные полномочия, права, обязанности, гарантии главы местной администрации. Например, согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 36) глава администрации города, назначенный по контракту, обладает следующими полномочиями:
1) от имени города и администрации города приобретает и осуществляет имущественные и иные права и обязанности, выступает в суде без доверенности;
2) принимает (издает) в пределах своих полномочий постановления и распоряжения;
3) организует выполнение правовых актов городской Думы в рамках своих полномочий;
4) обладает правом внесения в городскую Думу проектов решений городской Думы;
5) обеспечивает составление проекта бюджета города, вносит на утверждение городской Думы проект бюджета города, изменения и дополнения в него и отчет об исполнении бюджета города;
6) вносит на рассмотрение городской Думы проекты решений городской Думы о введении или отмене местных налогов и сборов, а также другие правовые акты, предусматривающие расходы за счет бюджета города, и т.д.
Глава администрации города также осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Саратовской области и собственным контрактом.
6.1. Комментируемая часть была введена Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях усиления контроля представительного органа местного самоуправления за деятельностью местной администрации и главы местной администрации. Согласно данным нововведениям глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, является подконтрольным и подотчетным представительному органу муниципального образования. В связи с этим глава местной администрации обязан:
1) представлять представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты:
о результатах своей деятельности;
о деятельности местной администрации;
о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;
2) обеспечивать осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.
Следует отметить, что инструменты подобного обеспечения решения муниципальных и государственных вопросов в настоящее время законодательно не предусмотрены. Интересно, что неудовлетворительный отчет главы местной администрации, осуществляющего полномочия на основе контракта, о результатах деятельности не является основанием для расторжения с ним контракта (если иное не предусмотрено в самом контракте).
7. Согласно ч. 7 комментируемой статьи местная администрация обладает правами юридического лица (см. комментарий к ст. 41 Закона).
8. Часть 8 комментируемой статьи посвящена структуре местной администрации, которая утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Под структурой местной администрации в данном случае понимается внутреннее строение органа, поделенное на отраслевые (функциональные) и территориальные подразделения. Структура местной администрации состоит, как правило, из следующих элементов:
руководящее звено (глава местной администрации и его заместители);
аппарат местной администрации (состоит из отделов и лиц, оказывающих содействие руководителям администрации);
функционально-отраслевое звено (департаменты, управления, комитеты, отделы);
территориальное звено (территориальные структурные единицы местной администрации).
Согласно Уставу г. Дубны Московской области в структуру администрации города входят отраслевые органы управления: комитеты, управления, отделы, сектора и другие подразделения, которые осуществляют исполнительную, распорядительную и контрольную деятельность в определенных сферах управления города. Более развитая структура местной администрации встречается в крупных муниципальных образованиях с большим перечнем вопросов местного значения и развитой финансово-экономической базой, необходимой для их решения.
9. Часть 9 комментируемой статьи содержит ограничения для главы местной администрации, а именно запрещает ему заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Введение данных ограничений обусловлено необходимостью обеспечить эффективную деятельность по исполнению полномочий главы муниципального образования и установить препятствия возможному злоупотреблению его своими полномочиями.
При применении данной нормы следует иметь в виду, что в соответствии с действующим законодательством педагогическая деятельность может осуществляться:
а) в форме индивидуальной трудовой педагогической деятельности;
б) в виде сотрудничества с образовательными учреждениями на контрактной основе в формах, предусмотренных уставами этих учреждений.
Поскольку индивидуальная трудовая педагогическая деятельность рассматривается как предпринимательская и подлежит обязательной государственной регистрации, глава местной администрации может заниматься преподавательской деятельностью только в виде сотрудничества с образовательными учреждениями. Кроме того, осуществление данной деятельности не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Изменениями, внесенными в комментируемый Закон от 2 марта 2007 г., главам местных администраций также запрещено входить в органы управления и контроля иностранных некоммерческих неправительственных организаций.
10. Часть 10 комментируемой статьи содержит основания для досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, назначенного по контракту. Большая часть из них (например, п. п. 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9) повторяют основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (см. комментарий к ч. 6 ст. 36 Закона). Здесь добавляется принципиально новый пункт 3: расторжение контракта (см. комментарий к ч. 11 ст. 37 Закона).
В отдаленной перспективе, с развитием международного сотрудничества возможна отмена требования гражданства Российской Федерации для занятия руководящих должностей на местном уровне, в частности должности главы местной администрации, поскольку интересы местного сообщества обуславливаются в первую очередь совместным проживанием на определенной территории, и логичнее выглядит, например, требование проживания в данной местности в течение определенного времени для кандидатов на руководящие посты местного самоуправления <70>.
--------------------------------
<70> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2008. С. 169.
11. Часть 11 комментируемой статьи определяет порядок расторжения контракта с главой местной администрации. По общему правилу контракт расторгается по согласию сторон или в судебном порядке. Если контракт расторгается по обоюдному соглашению сторон, его расторжение в качестве одной из сторон должен подтвердить глава муниципального образования, ранее заключавший данный контракт.
Если были нарушены условия контракта либо не были соблюдены ограничения, установленные ч. 9 комментируемой статьи, одна из сторон вправе обратиться в суд для расторжения контракта. В этом случае инициаторами расторжения контракта могут быть следующие органы:
1) в случае нарушения условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения:
представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
2) высшее должностное лицо субъекта РФ (в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ);
3) глава местной администрации (в случае нарушения условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ).
Одной из особенностей контракта с главой местной администрации городского округа (муниципального района) является то, что в данном случае участвуют уже три стороны: глава местной администрации, представительный орган муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта РФ. Органы государственной власти субъекта РФ выступают в качестве третьей стороны, так как условия контракта, касающиеся выполнения отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, утверждаются законом субъекта РФ.
Статья 38. Контрольный орган муниципального образования
Комментарий к статье 38
1. Часть 1 комментируемой статьи предусматривает возможность создания в муниципальном образовании специального контрольного органа. Наименование контрольного органа определяется на местном уровне. Это может быть контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.п. Данный орган призван осуществлять следующие функции:
контролировать исполнение местного бюджета;
контролировать выполнение установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета;
контролировать выполнение установленного порядка отчета об исполнении местного бюджета;
контролировать соблюдение установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В соответствии с комментируемым Законом контрольный орган муниципального образования не является обязательным в системе органов местного самоуправления (см. комментарий к ч. 2. ст. 34 Закона).
Например, в соответствии с Уставом г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 38) городской Думой создается Контрольно-счетная палата. Контрольно-счетная палата действует на основании Положения о Контрольно-счетной палате Саратовской городской Думы, принятого решением Саратовской городской Думы от 15 июля 2003 г. N 36-341, согласно которому она осуществляет следующие функции:
1) контролирует эффективность и целесообразность расходов муниципальных денежных средств, использования иных видов муниципальной собственности;
2) определяет эффективность и целесообразность расходования муниципальных финансовых средств и использования муниципальной собственности в результате решений, принимаемых органами местного самоуправления;
3) контролирует законность и своевременность движения городских бюджетных средств;
4) организует и осуществляет контроль хозяйственно-финансовой деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций с точки зрения целевого и эффективного использования муниципальной собственности;
5) организует и проводит контроль (проверки) производственно-финансовой деятельности иных экономических субъектов, получающих средства из городского бюджета либо пользующихся налоговыми и иными льготами и преимуществами, представленными органами городского самоуправления.
Контрольно-счетная палата формируется Саратовской городской Думой и состоит из 5 депутатов, включаемых в состав контрольно-счетной палаты решением городской Думы, и работников аппарата, обеспечивающих исполнение полномочий контрольно-счетной палаты. Кандидатов в члены контрольно-счетной палаты имеют право предлагать:
глава города;
депутаты городской Думы;
глава администрации города.
Из числа депутатов, включенных в состав контрольно-счетной палаты решением городской Думы, избираются председатель контрольно-счетной палаты и заместитель председателя контрольно-счетной палаты.
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи уставом муниципального образования может быть предусмотрено два способа формирования контрольного органа муниципального образования:
на муниципальных выборах (см. комментарий к ст. 23 Закона), то есть населением непосредственно;
представительным органом муниципального образования (см. комментарий к ст. 35 Закона).
3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию). Установлены гарантии гласности в деятельности контрольного органа муниципального образования. Порядок и сроки опубликования (обнародования) результатов проверок контрольного органа должны определяться на местном уровне представительным органом муниципального образования.
В основе деятельности контрольного органа муниципального образования должны лежать следующие принципы:
законность;
систематичность;
объективность;
независимость;
гласность <71>.
--------------------------------
<71> Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С. 194.
4. Часть 4 комментируемой статьи закрепляет обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
Представляется, что обязанность представлять в контрольный орган муниципального образования необходимую информацию следует возложить на предприятия, организации, учреждения, некоммерческие организации, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения и на другие субъекты, расположенные на территории муниципального образования.
Эта норма уже реализуется в муниципальных правовых актах. Так, согласно Положению о Контрольно-счетной палате Саратовской городской Думы, принятому решением Саратовской городской Думы от 15 июля 2003 г. N 36-341, все органы местного самоуправления города, предприятия, учреждения, организации города независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны представлять по запросам Контрольно-счетной палаты информацию, необходимую для ее деятельности, в том числе в полном объеме материалы проверок иных (других) органов государственного и муниципального финансового контроля. При проведении проверок и ревизий Контрольно-счетная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию.
Кроме того, обязанность предоставлять информацию контрольному органу муниципального образования должна быть подкреплена мерами ответственности за ее неисполнение, поэтому целесообразно принятие на федеральном или региональном уровнях нормативных правовых актов, устанавливающих механизмы ответственности.
Статья 39. Избирательная комиссия муниципального образования
Комментарий к статье 39
1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет возможность создания в муниципальном образовании избирательной комиссии. Избирательная комиссия муниципального образования создается в целях организации подготовки и проведения:
местного референдума (см. комментарий к ст. 22 Закона);
муниципальных выборов (см. комментарий к ст. 23 Закона);
голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (см. комментарий к ст. 24 Закона);
голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (см. комментарий к ст. 24 Закона).
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи избирательная комиссия муниципального образования является особым муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления (см. комментарий к ст. 34 Закона).
Система избирательных комиссий определена в ст. 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В настоящее время в Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии:
1) Центральная избирательная комиссия РФ;
2) избирательные комиссии субъектов РФ;
3) избирательные комиссии муниципальных образований;
4) окружные избирательные комиссии;
5) территориальные (районные, городские и другие) комиссии;
6) участковые комиссии.
3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи