Geum.ru

Головне управління з питань внутрішньої політики

Вид материалаДокументы

Содержание


Основні законодавчі акти та принципи
Вимоги до планування територій.
Актуальні проблеми та завдання органів виконавчої влади
Подобный материал:
1   2   3   4

Основні законодавчі акти та принципи

дозвільної роботи з розміщення, проектування

та будівництва об’єктів


Дозвільні процедури та принципи, загальний порядок та вимоги щодо розміщення, проектування та будівництва об’єктів встановлюють такі основні законодавчі акти: Закон України «Про архітектурну діяльність», Закон України «Про основи містобудування», Закон України «Про планування і забудову територій», Закон України «Про інвестиційну діяльність», Закон України «Про державні будівельні норми», Закон України «Про Генеральну схему планування території України», а також Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», інші законодавчі акти, що регулюють відносини у сферах землекористування й землеустрою, охорони культурної спадщини і навколишнього природного середовища, санітарно-епідеміологічного благополуччя населення, пожежної безпеки та цивільного захисту. Наведені вище законодавчі акти приймалися починаючи з 2000 р., а за останні роки вони зазнали, разом із Земельним кодексом України, неодноразових істотних змін.

Принциповим, суттєво новим і дещо суперечливим є введення для населених пунктів України зональних правил (зональних планів місцевих правил забудови), за якими мають визначатися єдині умови і обмеження забудови земельних ділянок у межах відповідних зон населеного пункту (не просто й не стільки функціональних зон за призначенням територій, скільки зон за способом і параметрами забудови та іншого використання територій). Законодавець тим самим установив, що сприяння будівництву полягає у зменшенні неоднозначності вимог до проектів, насамперед, «неоднозначності» власне архітектурно-планувальних вимог, і зменшенні обсягу документів для початку проектування та будівництва шляхом одержання замовником містобудівних умов і обмежень забудови відповідної ділянки (території), встановлених містобудівною документацією та місцевими правилами забудови. У цьому контексті змінено, починаючи з квітня 2009 р. (із набуттям чинності відповідних статей Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву» від 16.09.2008 р. № 509-VІ), зміст вихідних даних для проектування об’єктів містобудування й архітектури зокрема: замість архітектурно-планувального завдання, що раніше надавалося у комплекті з опрацьованими технічними умовами, згідно завдання замовника, головним архітектором відповідної території (району або міста обласного значення) для розміщення об’єкта у відповідній функціональній зоні, відтепер органом місцевого самоврядування мають надаватися містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, на підставі яких замовник має право одержати технічні умови для інженерного забезпечення об’єкта і сформулювати, тобто уточнити, власне завдання на проектування (за тими вимогами до території, що заздалегідь встановлені містобудівною документацією та місцевими правилами забудови). Новий порядок, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 20.05.2009 р. № 489, продиктований, у тому числі, необхідністю врахування при плануванні територій не лише державних і приватних, але також і громадських інтересів.

Поза всяким сумнівом, законодавство України у сфері містобудування, архітектури, будівництва та інвестиційної діяльності коригуватиметься і надалі. Достатньо системного протиріччя між запозиченим із деяких країн Західної Європи та деяких штатів і міст США зональним принципом місцевих правил забудови і станом та традиціями забудови населених пунктів України, що формувалися й реконструювалися комплексно, а в межах землеволодінь – індивідуально, за відповідністю функціональному зонуванню, нормативним та архітектурно-планувальним вимогам, а не зонально. Наприклад, на взірець діючих у деяких країнах Європи кодексів з планування територій – це Містобудівний кодекс Франції або Містобудівний кодекс Російської Федерації, за правовою аналогією Земельного кодексу України, в даний час на замовлення Мінрегіонбуду України розроблено проект Містобудівного кодексу України, що схвалений Урядом (розробник – Український державний НДІ проектування міст «Діпромісто»).

За визначеннями Закону України «Про архітектурну діяльність», планування територій є фаховою компетенцією архітекторів, які координують розроблення усіх складових містобудівної та проектної документації, в т.ч. координують розроблення іншими спеціалістами їх розділів; саме фахові архітектори очолюють місцеві органи містобудування та архітектури. При цьому фінансування розробки містобудівної документації та місцевих правил забудови, надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок для проектування об’єктів, а також проведення робіт з прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів і здійснення низки інших спеціальних заходів законодавець поклав на органи місцевого самоврядування та відповідні виконавчі органи сільських, селищних, міських рад (ст. 4, 10 Закону України «Про планування і забудову територій», ст. 14 Закону України «Про основи містобудування»).


Вимоги до планування територій.

Містобудівна документація


Законодавством України визначено, що правовою та інформаційною основою для розміщення об’єктів, інвестицій у будівництво, використання територій, реалізації масштабних державних та інших проектів має бути містобудівна документація – затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюються планування, забудова та інше використання територій, з урахуванням яких визначається цільове призначення земель (ст. 1 Закону України «Про планування і забудову територій»). Документація з планування територій – містобудівна документація «є основою для:
  • вирішення питань раціонального використання територій, регулювання розселення;
  • підготовки обґрунтованих пропозицій щодо встановлення та зміни меж населених пунктів;
  • підготовки вихідних даних для розробки землевпорядної документації;
  • вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування та упорядкування територій;
  • вирішення питань вибору, вилучення (викупу), надання у власність чи користування земель для містобудівних потреб.

Розробка містобудівної документації здійснюється проектними організаціями, іншими юридичними особами, які мають ліцензії на виконання відповідних робіт, що видаються в порядку, встановленому законодавством.

Види, склад, порядок розробки та затвердження містобудівної документації визначаються законодавством. Порядок проведення експертизи містобудівної документації визначається Кабінетом Міністрів України.

Зміни до містобудівної документації вносяться рішенням органу, який затвердив містобудівну документацію, за поданням відповідного спеціально уповноваженого органу з питань містобудування та архітектури»

(ст. 17 Закону України «Про основи містобудування»).

Відповідно до Закону України «Про Генеральну схему планування території України» та Постанови Кабінету Міністрів України від 20.08.2002 р. № 1291 «Про забезпечення реалізації Закону України «Про Генеральну схему планування території України» передбачено заходи щодо коригування генеральних планів міст, курортів державного значення, схем планування територій міжнародних транспортних коридорів та зон їх впливу, схем планування територій, областей, районів тощо.

Пріоритетними завданнями у сфері містобудування, зокрема, є: забезпечення сталого розвитку населених пунктів з метою створення повноцінного життєвого середовища; розроблення і коригування містобудівної документації для населених пунктів та інших територій. Оновлення та впровадження містобудівної документації, таким чином, є пріоритетним напрямком державної політики.

Згідно з останніми змінами Закону України «Про планування і забудову територій» (за Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву» від 16.09.2008 р. № 509-VІ) «Громадському обговоренню підлягають розроблені та погоджені в установленому законодавством порядку проекти місцевих правил забудови та проекти містобудівної документації, які пройшли в установленому законодавством порядку державну експертизу, а саме:
  • схем планування територій адміністративно-територіальних одиниць, їх окремих частин;
  • генеральних планів населених пунктів;
  • детальних планів територій;
  • проектів забудови територій;
  • містобудівного обґрунтування розміщення об'єктів містобудування;
  • «проектування і будівництво окремих будівель і споруд, не передбачених чинним генеральним планом (для малих і середніх населених пунктів), детальним планом території (для великих, більших і найбільших населених пунктів), не допускається і не виноситься на обговорення» (ст. 30-2 вказаного Закону).

Стаття 24 вказаного Закону встановлює можливість розроблення містобудівного обґрунтування розміщення об'єкта у разі відсутності місцевих правил забудови (як джерела основних вихідних даних для проектування – містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок згідно із містобудівною документацією), тим самим запроваджено порядок, за яким у населеному пункті мають бути містобудівна документація і відповідні місцеві правила забудови.

Проте, при розробленні генерального плану населеного пункту здійснюються розрахунки та вказується розміщення лише об’єктів обслуговування, що відображають соціально гарантований рівень з розрахунку на перспективний показник населення в термін до 20 років.

Усі об’єкти, можливість розташування яких виникає в процесі реалізації генерального плану в умовах ринкових відносин, на стадії випуску генерального плану не опрацьовуються. Генплан населеного пункту визначає, насамперед, принципові вирішення розвитку даного населеного пункту (статті 1, 12 вказаного Закону).

Основною вимогою при розробленні й метою генерального плану населеного пункту є прийняття принципових рішень та визначення територій відповідного функціонального призначення: житлово-цивільної забудови, рекреаційних, промислових, комунальних територій тощо. І довгостроковий розрахунковий період (20 років), і перша черга реалізації (до 7 років) генерального плану в принципі не передбачають усіх об’єктів у проектних рішеннях для населеного пункту. Детальні плани територій розробляються, як правило, для реалізації нової комплексної забудови або комплексної містобудівної реконструкції території, що здійснюється в межах планувального утворення одним або декількома інвесторами.

Тому встановлення законодавчим актом заборони щодо будівництва об’єкта архітектури, який не передбачений генеральним планом малого населеного пункту чи детальним планом великого, є некоректним за формою, оскільки, буквальне застосування даної норми – останньої частини статті 30-2 не задовольняє вимоги розвитку територій в умовах ринкових відносин, а також суперечить зональним принципам цього ж законодавчого акта: у генеральному та/або детальному планах, як і в зональному плані місцевих правил забудови, визначаються пріоритетні та допустимі види забудови та іншого використання територій у межах відповідних зон. За потреби, на підставі обґрунтованих передпроектних пропозицій інвестора (забудовника), можливість розміщення об’єктів, які можуть бути і умовно «надлишковими» згідно з розрахунком, проте, інвестиційно-привабливими, має визначатись органами місцевого самоврядування / виконавчої влади – за межами населених пунктів / на підставі висновків уповноважених органів містобудування та архітектури відповідно до функціонального призначення території, встановленого тим же генеральним планом населеного пункту /відповідною схемою планування/, за підсумками громадського обговорення (як правило, обговорення містобудівного обґрунтування розміщення об’єкта з визначенням умов і обмежень забудови ділянки та обговорення проекту внесення змін до генерального плану – якщо новий об’єкт не передбачений та/або суперечить вимогам генплану малого населеного пункту).

Що стосується планування забудови та іншого використання територій чи населених пунктів, де відсутня містобудівна документація або втратила термін дії (не чинна), введення категоричних вимог законодавства унеможливлює ініціативне будівництво, в тому числі розвиток інвестиційно-привабливих територій, а також ставить під сумнів бюджетні капіталовкладення у забудову об’єктів соціально-культурної та інженерно-транспортної інфраструктури, потужності якої також визначаються лише містобудівною документацією.

У Вінницькій області, як і в інших регіонах України, на жаль, переважає негативна тенденція старіння містобудівної документації: вона втрачає актуальність та дієвість швидше, ніж оновлюється на замовлення місцевих державних адміністрацій та виконкомів місцевих рад.

У Вінницькій області за рахунок обласного бюджету розроблено Схему планування території області, що в даний час розглянута обласними установами, коригується та планується доопрацювати із урахуванням змін державних будівельних норм і готується до проведення державної експертизи. За рахунок місцевих бюджетів протягом останніх років виконано генеральний план і план зонування (першу частину місцевих правил забудови) міста Вінниці, генеральний план міста Козятина (впровадження ускладнено судовими позовами), на стадії розроблення та погодження генплан м. Жмеринка і 5 генпланів міст районного значення (Бар, Бершадь, Гайсин, Іллінці, Погребище).

Нові детальні плани розроблялися лише в обласному центрі (3 – у 2002, 2007-2008 рр.) та детальний план курортно-рекреаційної зони м. Хмільник.

На Вінниччині потребують розроблення або коригування: схеми планування територій усіх 27 районів, генеральні плани 3 міст обласного значення (Могилів-Подільський, Ладижин, Хмільник), 7 міст районного значення, 11 селищ-райцентрів, 14 інших селищ, генплани усіх сіл (всього до 1466 сіл Вінницької області; умовно не втратили термін реалізації 65 генпланів із актуально потрібних понад 1330 сіл) та схеми планування територій 660 із 662 сільських рад, а також детальні плани територій нової забудови або реконструкції в містах. Плани зонування населених пунктів не розроблялися.

Таким чином, більшість органів місцевого самоврядування та відповідні території Вінницької області фактично не готові до планування і забудови територій у порядку, встановленому законодавством України.


Актуальні проблеми та завдання органів виконавчої влади,

органів місцевого самоврядування у сфері містобудування та архітектури

(внесено головним архітектором Вінницької області Мінрегіонбуду України у березні 2010 р.)


У сфері містобудування та архітектури, після змін законодавства України останніх років та у зв’язку з економічно-фінансовою кризою, накопичилися проблеми, які є характерними і для Вінниччини.

Для Вінницької області є проблемним розроблення містобудівної документації населених пунктів та інших територій за рахунок місцевих бюджетів. Разом із тим, законодавство передбачає розроблення містобудівної документації та місцевих правил забудови саме за рахунок місцевих бюджетів. Забезпеченість сільських населених пунктів області генеральними планами оцінюється у 4 % потреби. Безперечно, планування власних територій є невідкладним завданням органів місцевого самоврядування за організаційної та методичної підтримки спеціально уповноважених органів містобудування та архітектури. Схеми планування територій сільрад, генеральні плани сіл, селищ, міст, схеми планування територій районів, історико-архітектурні опорні плани історичних поселень області потребують підтримки обсягом орієнтовно понад 25 млн. грн.; необхідна державна цільова програма розроблення та оновлення містобудівної документації.

При цьому необхідне додаткове нормативне врегулювання змісту, стандартів виконання, розрахункових строків реалізації та порядку моніторингу реалізації містобудівної документації. Документація з планування територій має спиратися на сучасні геоінформаційні засоби та принципи безперервного містобудівного проектування.

Повноваження органів містобудування та архітектури, їх структура та кількісний склад зазнали невідповідностей законодавству та раніше прийнятим положенням і, як наслідок, зазнали невластивих змін. Норма ст. 15 Закону України «Про основи містобудування», якою врегульовано визначення компетенції цих органів, на даний час застосована формально, а саме, повноваження й завдання органів містобудування та архітектури в цілісному вигляді сформульовані лише у типових положеннях. Сьогодні ці положення містять невластиві функції, а відповідні відділи райдержадміністрацій працюють в одній особі головного архітектора району, за деякими винятками; в містах обласного значення існує тенденція перетворення управлінь містобудування та архітектури у відділи. Потребують негайного прийняття нові типові положення саме органів містобудування та архітектури місцевих державних адміністрацій із урахуванням, зокрема, функцій органів містобудування та архітектури з моніторингу забудови та іншого використання територій – засобами містобудівного кадастру та геоінформаційних систем (ст. 30 Закону України «Про планування і забудову територій»), у тому числі методичні рекомендації для виконавчих органів – спеціально уповноважених органів містобудування та архітектури міських рад міст обласного значення. Крім того, відповідно до законодавства урядовий примірний перелік структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій необхідно чітко відкоригувати визначенням окремих управлінь містобудування та архітектури, управлінь капітального будівництва, управлінь регіонального розвитку і управлінь охорони культурної спадщини обласних та відповідних відділів районних державних адміністрацій.

Залишається проблемою налагодження сучасної інформаційно-дозвільної роботи з надання інвесторам (забудовникам) відкритих відомостей про територію – комплексної інформації містобудівного кадастру про умови і обмеження забудови ділянок (в місцевих державних адміністраціях та виконкомах міських рад міст обласного значення). Для цього необхідна державна програма створення містобудівного кадастру та геоінформаційної системи управління розвитком територій (у Вінницькій області рішенням 21 сесії Вінницької обласної Ради 5 скликання від 24.12.2008 р. № 681 прийнято відповідну програму до 2015 року, проте потрібні централізовані заходи та відповідна державна програма). Вказана державна програма має передбачати:
  • систему оновлення топографо-геодезичної інформації та її надання органам виконавчої влади безкоштовно;
  • створення повноцінних підрозділів містобудівного кадастру у Мінрегіонбуді України та місцевих державних адміністраціях (шляхом посилення органів містобудування та архітектури);
  • фінансове забезпечення виконання державних будівельних норм щодо створення та ведення містобудівного кадастру на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях;
  • систему моніторингу забудови та іншого використання територій геоінформаційними засобами, що мають бути зосереджені в органах містобудування та архітектури (згідно із ст. 30 Закону України «Про планування і забудову територій»), з відповідними регламентами ведення чергових оперативних планів забудови органами містобудування та архітектури і коригування містобудівної документації профільними інститутами на засадах безперервного оперативного проектування. Це стосується в тому числі планування територій на регіональному рівні.

У зв’язку із затримкою прийняття нормативно-правових актів, що підготовлені Мінрегіонбудом України, ускладнено надання вихідних даних для проектування об’єктів містобудування згідно із новим законодавством України. У Вінницькій області застосовуються окремі розділи Правил планування і забудови сіл і селищ, прийняті обласною Радою 1998 р. (до введення в дію законодавства України з архітектурної діяльності, планування і забудови територій), тому для прийняття в області Регіональних правил забудови необхідно невідкладно: затвердити розроблені на замовлення Мінрегіонбуду Типові регіональні правила забудови; внести на розгляд Кабінету Міністрів України підготовлений Мінрегіонбудом проект постанови щодо організації експертизи містобудівної документації та визначення вартості такої експертизи для замовників нових об’єктів (безкоштовне надання експертних висновків посадовими особами не є експертизою за визначенням); визначити перелік об’єктів, для розміщення та проектування яких містобудівні умови і обмеження не є обов’язковими, за необхідності – у формі змін законодавства.

Давньою проблемою Вінницької області є відсутність підготовки в регіоні спеціалістів-архітекторів з вищою освітою та недостатність кадрового резерву в органах містобудування та архітектури, а також у проектних організаціях. Зокрема, на даний час із 33 керівників місцевих органів містобудування та архітектури у 27 районах та 6 містах обласного значення лише 7 керівників – з вищою архітектурною освітою (у той час, коли після змін Закону України «Про архітектурну діяльність» з 2006 р. на посади головних архітекторів – керівників органів містобудування та архітектури відповідних територій – можуть прийматися лише спеціалісти з вищою архітектурною освітою). Підготовлений управлінням містобудування та архітектури Вінницької облдержадміністрації проект обласної «Комплексної програми підтримки та популяризації архітектурної діяльності», в частині підготовки кадрів, не може бути самодостатнім і не є реалістичним без відповідних заходів центральних органів. Необхідне сприяння Мінрегіонбуду та Міносвіти і науки щодо планування державної підтримки залучення до вінницьких навчальних закладів професорсько-викладацького складу архітекторів для організації навчання спеціалістів у регіоні, а також стосовно державного замовлення архітекторів для Вінницької області, особливо за спеціальністю «містобудування». При цьому треба мати на увазі, що сучасні тенденції працевлаштування молоді разом із «старінням» працюючих кадрів органів містобудування та архітектури вказують на необхідність організації підвищення кваліфікації працівників таких органів – місцевих інженерів-будівельників та інженерів міського господарства за спеціалізацією «містобудування» для формування фахового складу органів містобудування та архітектури, що потребує врегулювання шляхом доповнень законодавства.

Для переважно сільськогосподарського регіону проблематичним залишається фінансування й організація маштабних інфраструктурних проектів (орієнтовною вартістю понад 50 млн. грн.). З метою подолання економічних проблем будівельної галузі, підтримки проектних та будівельних організацій, місцевих виробників будівельних матеріалів, виробів та конструкцій необхідно запланувати державну цільову підтримку перспективних проектів у регіонах (у формі державної цільової програми). На Вінниччині такими проектами можуть бути: завершення будівництва мікрорайону соціального житла в місті Вінниця по вул. Тарногродського; проектування та будівництво з реконструкції площі імені Івана Богуна в місті Вінниця зі спорудженням монументального пам’ятника, музейно-виставкового центру, транспортної розв’язки у двох рівнях та підземного пішохідного переходу з попереднім проведенням республіканського конкурсу проектів; проектування та будівництво шляхопроводу через залізницю в м. Вінниця на вул. Фрунзе-Ватутіна (проектні пропозиції з транспортних будов згідно генплану Вінниці, затвердженого у 2007 р., розроблені НДІ «Укрдіпробудміст» на замовлення УКБ міської ради); завершення будівництва південної дільниці окружної дороги навколо обласного центру; завершення реконструкції автодороги міжнародного значення «Львів-Кіровоград-Знам’янка»; міжнародні інфраструктурні проекти – транспортних коридорів, передбачених на території області Генеральною схемою планування території України (2002).