§ 2. Совершенствование структуры и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации
Для реализации приоритетных задач государственной политики, направленной на улучшение качества жизни граждан, повышения уровня благосостояния и развития личности, безопасности страны, управления экономическими и финансовыми ресурсами и другими основными линий деятельности, целесообразно проводить усовершенствование системы государственных органов. Одним из таких курсов, направленных на прозрачность, ясность, динамичность и конструктивность в работе органов государственной власти с четким разделением их компетенции и инновационным мышлением, был выбран курс на совершенствование структуры Правительства Российской Федерации. В этой связи, кабинет министров принял решения о сокращении избыточных государственных функций, порядке взаимодействия между федеральными министерствами и находящимися в их подчинении федеральными службами и агентствами, в процессе реформы были приняты административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, определяющие порядок осуществления ими полномочий.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года № 679 утвержден порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг установлены общие требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.
На основании данного Постановления, федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых, осуществляет Президент Российской Федерации, руководствуются положениями, определенными в указанном документе, если федеральными законами или актами Президента Российской Федерации не установлены иные правила.
Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года № 452 (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 15 октября 2007 года № 675) утверждается Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с этим актом, федеральные органы исполнительной власти организуют в порядке и сроки, устанавливаемые Правительством, разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан.
Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают и утверждают в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти перечни предоставляемых ими государственных услуг, а также обеспечивают их опубликование.
Предоставление государственных услуг осуществляется на основе стандартов государственных услуг, устанавливающих необходимый уровень их качества и доступности. До утверждения в установленном порядке стандарта государственной услуги ее предоставление осуществляется на основе требований, установленных законодательством Российской Федерации.
После очередной смены Правительства Российской Федерации осенью с.г. и в целях дальнейшего совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти Президент России подписал Указ от 24 сентября 2007 года № 1274 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 11 октября 2007 года № 1359) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», в котором, на основании Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», расширил деятельность Министерства регионального развития, передав ему функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, согласованию федеральных целевых и ведомственных программ в части комплексного территориального развития. Помимо этого, данному Министерству были переданы функции по осуществлению прав госзаказчика федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов России и муниципальных образований. Также Минрегионразвитию РФ поручена координация деятельности госкорпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ», по строительству и использованию олимпийских объектов в г. Сочи.
В Послании Президента Федеральному Собранию в 2007 был сделан акцент на устранение инфраструктурных ограничений роста, модернизацию и развитие высокотехнологичных промышленных производств. В данном Послании термин «государственная корпорация» приобрел общенациональное значение.
Таким образом, определено направление, в котором будет двигаться вся система российской власти и, соответственно, административные изменения в структуре государственного управления – переход от этапа «разгосударствления» к этапу укрепления государства и расширения его влияния посредством политики «государственного корпоративизма» или «корпоративного государства».
После Послания Президента 2007 года были созданы государственные корпорации: нанотехнологий (Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 139-ФЗ «О российской корпорации нанотехнологий»), судостроения (Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 2007 года № 394 «Об открытом акционерном обществе «Объединенная судостроительная корпорация»), атомной энергетики, авиации, строительства олимпийских объектов. В Федеральном Собрании Российской Федерации на разных стадиях рассмотрения находятся законопроекты об учреждении государственных корпораций в нескольких сферах народного хозяйства России.
Указ расширил систему федеральных органов исполнительной власти, путем введения новых структурных элементов Правительства Российской Федерации - государственного комитета и федерального надзора, которые призваны осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере своей деятельности, руководство которой возложено на Правительство Российской Федерации.
В соответствии с Указом Федеральное агентство по рыболовству преобразовывается в Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству и получает функции Министерства сельского хозяйства Российской Федерации в сфере рыболовства, и образовывается Государственный комитет по делам молодежи.
Согласно Указу, Министерство экономического развития и торговли ограничивается в осуществлении ряда функций и возложенных на него ранее задач, акцентируя свою компетенцию на переговорах о вступлении России в ВТО и функции оценки и прогнозирования экономической динамики.
На основании Указа Президента России возрастает роль финансового направления деятельности Правительства, в частности, устанавливается, что Министр финансов Российской Федерации становится Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации.
Кроме того, в рамках совершенствования структуры, Правительство России продолжает работу над делегированием федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В данном направлении сформирована основная система и методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825. Так, в перечне показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации обозначено 43 пункта, среди которых: объем валового регионального продукта; объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного человека; реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников; уровень безработицы; прожиточный минимум; медпомощь в регионе; качество образования и другие, важные социально-значимые вопросы. В данном правовом акте внимание сконцентрировано на форме доклада высшего должностного лица субъекта Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации за отчетный год и планируемые значения на трехлетний период. Этот документ, безусловно, важен, поскольку он дает ясное представление об основных значимых для общества целях деятельности органов государственной власти, исполнения ими рекомендаций Президента Российской Федерации, механизмах и проблемах их достижения.
Совет Федерации поддерживает подобную систему оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и считает целесообразным введение такого прецедента в законодательных и судебных органах власти. Вместе с тем, Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации содержит некоторые недостатки, так, например: не определен возможный результат оценивания показателей (шкала оценок, например, в виде: «удовлетворительно»/«неудовлетворительно» и т.п.); неясно, как нужно учитывать в общей оценке динамику показателей, а также, каким образом должны влиять на общую оценку прогнозы; как из факта достижения тем или иным показателем конкретного значения вычленять вклад органа власти субъекта Российской Федерации; как получать целостную оценку сложных показателей, состоящих из нескольких простых показателей и т.д.
Утвержденные комиссией дополнительный перечень показателей и состав отчетного доклада высшего должностного лица субъекта Федерации громоздки и неясны. Предложенная комиссией таблица показателей может быть заполнена статистическими органами без участия иных лиц (кроме показателей опросов, показывающих «удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти»).
Слабой методической стороной Указа является то, что оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации предполагается в нем целиком на административной основе. Не предусмотрены оценка работы органов исполнительной власти в законодательных собраниях регионов, участие в таких оценках органов местного самоуправления, привлечение к обсуждению институтов гражданского общества и населения.
Реализация политики государства предполагает оценки показателей с учетом приоритетности, однако утвержденная Методика не предусматривает учета приоритетов. При практическом осуществлении Указа, проведение оценок по принятой Методике могут появиться серьезные трудности получения адекватной информации, необходимой для принятия государственных решений.
Помимо этого, были приняты законы, направленные на ужесточение общих требований к представителям исполнительных органов государственной власти. В частности, в связи с особенностями правового положения лиц, являющихся членами Правительства Российской Федерации, для них были установлены ограничения на занятие отдельными видами деятельности, а также введены более жесткие требования в отношении гражданства.
Федеральный конституционный закон от 2 марта 2007 года № 3-ФКЗ "О внесении изменений в статью 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 24-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, а также должности государственной и муниципальной службы" предусмотрел ряд ограничений для членов Правительства Российской Федерации, в частности: право на занятие оплачиваемой деятельностью, финансируемой за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Кроме того, законом введен запрет для указанных лиц состоять в органах управления, попечительских и наблюдательных советах иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также их структурных подразделений, действующих на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации или взаимными договоренностями федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.
Федеральным конституционным законом от 30 января 2007 года № 1-ФКЗ "О внесении изменений в статьи 7 и 9 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" внесены изменения в статьи 7 и 9 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", в соответствии с которыми Председатель Правительства Российской Федерации, заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры должны быть гражданами Российской Федерации и не только не иметь гражданства иностранного государства, но и вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
Подводя итог проведенного мониторинга мероприятий, направленных на совершенствование структуры федеральных исполнительных органов власти, дает основания утверждать, что Правительство Российской Федерации стремится реализовать основные направления своей деятельности путем четкого распределения полномочий и персонифицирования ответственности между структурными подразделениями, конструктивно подойти к вопросу исполнения вменяемых им нормами закона обязанностей, повысить качество работы структурных подразделений, направленной на улучшение жизни граждан России и совершенствование антикризисных мер по дальнейшему выводу России из системного кризиса.
