Доклад Совета Федерации 2007 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" (далее – доклад) базируется на преемственности основных идей и положений аналогичных докладов Совета Федерации 2004, 2005 и 2006 годов. Данный – четвертый по счету доклад – выпускается в знаменательный для нашей страны 2008 год, когда исполняется 15 лет действующей Конституции Российской Федерации, а также созданному на ее основе Федеральному Собранию Российской Федерации.
Мы изначально рассматривали и продолжаем рассматривать базовые ценности Конституции – права граждан – как исходные критерии оценки качества законодательства. В Конституции в основных своих ценностях заложена гуманитарно-правовая стратегия России как концептуальная основа программы действий на долговременную перспективу и практической деятельности на ближайшие годы. Но для того, чтобы состояться как качественная, объединяющая большинство активного населения страны по возрождению России, гуманитарно-правовая стратегия должна быть наполнена ценностями гуманизма, прав и свобод человека и гражданина для деятельности всей системы власти, особенно законодательной.
Ключевым в Конституции является вопрос о том, как построить в России федеративное, демократическое, правовое, социальное государство, в котором все известные сегодня права и свободы будут практически реализованы. Государство, каждый его орган, каждое должностное лицо, каждый чиновник, наделенный властью, должны научиться осознавать свою обязанность перед конкретным человеком, гражданином Российской Федерации. Именно эту ключевую идею мы постарались положить в основу мониторинга законодательства и правоприменительной практики.
Основное внимание в докладе 2007 года уделено правовому обеспечению стратегических приоритетов внутренней и внешней политики государства, определенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2007 год. Этот год был последним в деятельности Государственной Думы IV созыва и закончился выборами ее нового состава. Поэтому анализ законодательства и правоприменительной практики особенно важен как с точки зрения подведения итогов, так и в качестве рекомендаций будущим законодателям.
Важнейшим критерием оценки законодательства является его соответствие долговременным целям и ценностям развития личности, общества и государства, качественному правовому обеспечению проводимых в стране преобразований. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики (мониторинг права) позволяет выявлять слабые места в механизмах реализации государственной политики, определять проблемные точки законодательства.
При подготовке материалов доклада коллектив, с одной стороны, руководствовался принципом преемственности по отношению к уже сложившейся концептуальной и методической основе доклада как итоговой форме ежегодного мониторинга, его содержательным и структурным особенностям. Вместе с тем, четвертый доклад имеет свои отличительные особенности.
В докладе впервые раскрывается позиция органов судебной власти в отношении качества законодательства, принимаемого в последние годы. По нашему мнению, законотворческая работа на высоком уровне невозможна без активного участия в этом процессе судебных органов.
Доклад 2007 года по-новому отражает региональные аспекты законодательной деятельности, как в масштабах Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Так называемая региональная часть доклада по традиции готовилась по материалам, поступившим из органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но по уникальной смысловой структуре, в основе которой лежит главный критерий для деятельности государства - качество жизни людей.
Новеллой доклада 2007 года является введение в парламентский оборот и публичный язык понятия "закон года". Такой подход позволяет формировать творчески здоровую, конкурентную среду, которая более строго и ответственно оценивает качество законов. При этом существенно усиливается мотивация к повышению ответственности за результаты своей деятельности, как законодательной, так и правоприменительной.
Доклад содержит пока только подходы к определению "закон года" и системные критерии, по которым такая оценка может быть проведена, такие, как юридическое совершенство (идеальная модель), глубина и значимость для судеб нашей страны и ее граждан. Оценка законов также должна быть сделана с учетом их некоррупционности, а также вклада в решение проблем бедности, демографии и прав человека. Кроме самых успешных, качественных и значимых, необходимо выделять и самые спорные, конъюнктурные, слабо подготовленные, проблемные и бесперспективные законы года по тем же критериям, то есть, законы года с противоположной "значимостью".
Первая часть доклада традиционно посвящена осмыслению стратегии правового развития Российской Федерации в 2007 году, особенностям и перспективам конституционного партнерства, а также основам региональной политики. Во второй части раскрываются проблемы стратегии развития государства, законодательного обеспечения в 2007 году основных направлений внутренней и внешней политики, а также прав человека в России. В третьей части сформулированы результаты оперативного мониторинга, проведенного в субъектах Российской Федерации по наиболее актуальным проблемам реализации государственной политики, представлены предложения по их решению, демонстрируются результаты деятельности Совета законодателей. В четвертой части даны итоги основных тенденций законодательной деятельности в Российской Федерации, развита концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, а также показан механизм правового мониторинга.
В июне 2007 году состоялась пятая всероссийская конференция по мониторингу законодательства и правоприменительной практики. Она стала не только общероссийским, но и международным событием, так как в ней принимали участие представители многих стран СНГ. За прошедшие пять лет пройден путь от теоретического обоснования идеи мониторинга правового пространства Российской Федерации до практического развертывания полномасштабной мониторинговой системы на основе важнейших системных критериев оценки законотворческой деятельности и правоприменительной практики.
Ежегодное обсуждение доклада Совета Федерации демонстрирует интерес к этой новой форме коллективной работы в процессе конституционного партнерства, стимулирует создание региональных систем мониторинга.
Предыдущий доклад Совета Федерации 2006 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" был представлен Президенту Российской Федерации, а также направлен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Администрацию Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, другие государственные органы, а также Российскую академию наук, Общественную палату Российской Федерации, научно-исследовательские и экспертные институты, общественные организации и политические партии. Он был обсужден в 2007 году на заседаниях Совета Федерации и Совета законодателей, а также на пятой всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики". Отдельные положения доклада были учтены при подготовке очередного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Доклад 2007 года анализирует федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации с точки зрения качества правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации, определенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 и предыдущие годы. Тем самым сохраняется преемственность процесса мониторинга и основных принципов изучения и оценки состояния законодательства и правоприменительной практики в России. Материалы к докладу были подготовлены федеральными и региональными органами государственной власти, другими организациями и научными учреждениями, список которых опубликован после текста доклада.
Мониторинг законодательства, основанный на принципах программно-целевого и долговременного планирования, призван синхронизировать законодательную деятельность на федеральном уровне, а также в субъектах Российской Федерации. Он становится для федеральных и региональных законодателей важнейшим условием совершенствования качества совместной работы.
Работа над докладом как итоговой формой мониторинга результатов парламентского года позволяет решить ряд важных проблем. Во-первых, обеспечить системный анализ результатов деятельности законодательной власти в контексте правового сопровождения основных направлений внутренней и внешней политики государства. Во-вторых, стимулировать конституционное партнерство Совета Федерации с Президентом Российской Федерации и другими органами власти в реализации основных направлений внутренней и внешней политики. В-третьих, консолидировать усилия органов власти и институтов гражданского общества по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Существенное место в докладе уделено оценке результативности принятых ранее выводов и рекомендаций.
Ежегодные доклады Совета Федерации стали важным событием политической жизни России, получили значительный общественный резонанс и отклики как федеральных, так и региональных органов государственной власти. На доклады Совета Федерации поступили отзывы от органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, научного сообщества, представителей бизнес-сообщества. В этих отзывах содержатся слова одобрения, конструктивная критика и, главное, конкретные предложения по улучшению законодательной и правоприменительной практики. Эти рекомендации были использованы при определении дальнейшего пути развития законотворческой деятельности на всех уровнях.
Благодаря активному участию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обсуждении докладов Совета Федерации в российских регионах, значительное место в докладе 2007 года было уделено вопросам развития регионального законодательства и обеспечения системного единства правового пространства России, включая законодательное регулирование решения общенациональных проблем в режиме конструктивного сотрудничества для снятия возникающих проблем на ранних стадиях.
Многие из региональных парламентов ввели в практику своей законодательной деятельности подведение ежегодных итогов в виде докладов о состоянии законодательства в соответствующих субъектах Российской Федерации. В 2006 году такие доклады были подготовлены в 12 субъектах Российской Федерации. В них отражаются особенности развития регионального законодательства с позиции обеспечения основных программных документов субъектов Российской Федерации.
Ежегодный доклад Совета Федерации и доклады законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации чрезвычайно востребованы в качестве новой формы координации законодательной и правоприменительной деятельности, особенно при реализации приоритетных национальных проектов.
Деятельность Федерального Собрания Российской Федерации является мощным фактором политической стабилизации российского общества, площадкой для диалога различных политических сил. Именно парламент выступает собирателем и выразителем интересов регионов, групп и организаций, составляющих гражданское общество, переплавляя эти интересы в государственную позицию. Главным основанием планирования законодательной деятельности является конституционное сотрудничество с главой государства по реализации ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Ежегодный доклад Совета Федерации информирует гражданское общество о результатах работы органов государственной власти и определяет перспективы дальнейшего развития законодательства. Как государственный парламентский документ, он отражает вклад Совета Федерации в деятельность по совершенствованию законодательства в Российской Федерации и формированию систем конституционного и социального партнерства в Российской Федерации.
Авторы доклада уверены, что развитие системы мониторинга позволит в перспективе создать новую модель государственного управления, открытую для институтов гражданского общества, бизнеса, социальных групп, понятную для каждого гражданина, основанную на плодотворном сотрудничестве между человеком, обществом и государством.
За прошедшие четыре года пройден путь от теоретического обоснования идеи мониторинга правового пространства Российской Федерации до практического развертывания его полномасштабной системы на основе важнейших системных критериев оценки законодательства. Воплощение в жизнь масштабных и долгосрочных целей и задач правового обеспечения национальных проектов невозможно без создания соответствующей стратегии правового развития Российской Федерации.
Доклад, являясь комплексным инструментом подведения итогов законодательной деятельности в 2007 году, информирует гражданское общество о результатах работы органов государственной власти и определяет перспективы дальнейшего развития законодательства. В докладе проводится анализ законодательного обеспечения пяти национальных проектов; исследуются особенности законодательной и правоприменительной деятельности в субъектах Российской Федерации; выявляются проблемы, связанные с проведением экспертизы законопроектов, с точки зрения политико-правовых, социально-экономических, криминологических и иных последствий их принятия.
Доклад 2007 года адресован всему российскому обществу и занимает одно из ведущих мест среди государственных докладов Российской Федерации.
