Geum.ru

Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года о состоянии закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   79

Глава 3. СТРАТЕГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ




§ 1. Государственная региональная политика и ее правовое регулирование


Вывод России на траекторию устойчивого социально-экономического развития – один из важнейших императивов сегодняшнего дня.

Сегодня в основном решены задачи социально-экономической и политической стабилизации. Удалось добиться устойчивых темпов роста экономики и инвестиций. На государственном уровне созданы такие прогрессивные институты и инструменты развития, как Инвестиционный фонд, Российская венчурная корпорация, Банк развития, особые экономические зоны и технопарки.

Важными шагами на пути к эффективному государственному управлению стали переход к среднесрочному бюджетному планированию, запуск приоритетных национальных проектов и создание крупных госкорпораций в ряде секторов экономики.

Особое место в этом ряду занимают масштабные инфраструктурные программы, направленные на экономический подъем российских макрорегионов. Прежде всего, это программы по развитию Дальнего Востока и Забайкалья, Курил, Юга России. Сюда можно отнести и широкомасштабную программу строительства олимпийских объектов в Сочи. На их реализацию не только запланированы значительные бюджетные средства, но и активно прорабатываются конкретные инвестиционные проекты с привлечением крупных частных инвестиций.

Однако, несмотря на масштабы проделанной работы, стране не удалось пока выйти на сбалансированную систему взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов. В этих отношениях и по сей день сохраняются диспропорции, препятствующие выходу страны на принципиально новый уровень развития. Даже в благоприятный период экономического роста неравномерность экономического развития на территории страны продолжает усугубляться.

В 2006 году на заседаниях Государственного совета Российской Федерации по вопросам взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов, а также реализации в регионах масштабных инфраструктурных проектов были озвучены характеристики дисбаланса между регионами России. По ряду показателей они достигли критических значений:
  • по объему валового регионального продукта на душу населения – 43 раза;
  • по уровню зарегистрированной безработицы – 53 раза;
  • по объему промышленного производства на душу населения - 281 раз;
  • по доходам на душу населения – 194 раза;
  • по инвестициям в основной капитал на душу населения – 250 раз.

На долю восьми субъектов Российской Федерации, которые составляют лишь 10% территории и 24% общей численности населения страны, приходится 47% внебюджетных инвестиций в основной капитал, а объем иностранных инвестиций в этих же регионах составляет 82 процента.

Таким образом, все усилия по выравниванию условий жизнедеятельности и развития регионов с помощью механизмов межбюджетных отношений не увенчались успехом. Эта практика не смогла достичь поставленных целей, как по выравниванию бюджетной обеспеченности регионов, так и по созданию стимулов и условий их устойчивого экономического развития за счет собственных ресурсов.

Систематически недооценивалась роль комплексного планирования регионального развития, взаимной увязки федерального и регионального, отраслевых и территориальных аспектов. В свою очередь, принимаемые в субъектах Федерации стратегии и планы были слабо согласованы с соответствующими федеральными программами и потому имели низкую результативность. Подобная ситуация в значительной степени объясняется недостаточным вниманием со стороны федерального центра к мнению регионов при принятии решений по вопросам совместного ведения.

Сохранение указанных тенденций создает питательную среду для региональных кризисов и социальных взрывов. Подобные диспропорции неизбежно порождают неуправляемую миграцию, межнациональные конфликты, очаги социальной напряженности.

Таким образом, в нынешнем своем виде региональная политика не способствует решению задач подъема региональных экономик и выполнения социальных обязательств государства перед гражданами на всей территории страны.

Концепция стратегии регионального развития, одобренная Правительством в 2005 году, сегодня также не соответствует тем принципиальным изменениям, которые произошли в стране за несколько последних лет.

Вместе с тем, в отличие от прошлых лет сегодня существует не только насущная необходимость, но и реальная возможность наполнить региональную политику принципиально новым содержанием, нацелить ее на гармоничное развитие всех территориальных сообществ – от муниципальных образований до страны в целом. Известная формула: сильные регионы – сильная Россия сегодня приобретает новое звучание.

Главной задачей современной региональной политики следует считать определение ресурсного и хозяйственного потенциала развития каждого российского региона, а также способов его максимального раскрытия и использования для достижения двух взаимодополняющих целей:

- во-первых, создания условий для устойчивого экономического роста и конкурентоспособности всех территориальных сообществ страны: муниципальных образований, субъектов Российской Федерации, макрорегионов России и страны в целом;

- во-вторых, обеспечения достойного уровня и качества жизни, равенства социальных прав российских граждан на всей территории Российской Федерации.

Действительно, каждый регион имеет свой, пока возможно нераскрытый потенциал, для того, чтобы внести достойный вклад в достижение этих целей. Есть множество примеров не только в мире, но и в России, когда при рациональной государственной политике депрессивным регионам, пришедшим в такое состояние не по своей вине, удается стремительно шагнуть вперед, перейти на путь устойчивого развития.

Средства программно-целевого и пространственного планирования должны стать основным инструментом региональной политики, а проработка территориального аспекта - неотъемлемой частью формирования стратегий и программ социально-экономического развития России. То же относится и к стратегиям развития отраслей экономики, а также крупных компаний, в первую очередь - инфраструктурных отраслей и естественных монополий.

В таком качестве региональная политика становится стержневым, системообразующим фактором стратегии социально-экономического развития России, обеспечивающим сопряжение и консолидацию большого числа смежных направлений развития страны. В этом ряду – процессы укрупнения субъектов Российской Федерации, совершенствования федеративных и межбюджетных отношений, а также национальная, миграционная, инвестиционная, промышленная, аграрная, жилищная политика и т.д.

Аналогичным образом цели и содержание государственной региональной политики должны транслироваться и на уровень субъектов Российской Федерации, но уже в отношении гармоничного развития региональных и местных сообществ.

Тогда долгосрочные целевые программы и взаимоувязанные с ними региональные стратегии позволят концентрировать усилия и ресурсы на решении наиболее актуальных задач комплексного развития территорий.

В этих условиях новое значение приобретают межрегиональные связи. Повышается роль ассоциаций экономического и парламентского взаимодействия субъектов Российской Федерации.

Что же касается задачи выравнивания бюджетных расходов на социальную сферу, то эту работу невозможно довести до логического завершения без установления гарантируемых государством минимальных социальных стандартов.

Значимость современной региональной политики, сложность ее формирования и реализации предъявляет повышенные требования к субъектам этой политики и налагает на них особую ответственность. Это в полной мере относится к органам и исполнительной, и законодательной власти. Поскольку эта политика относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, эти требования распространяются как на федеральный, так и региональный уровни государственной власти.

Задача согласования позиций федерального и регионального законодателя по важнейшим вопросам территориального развития может быть возложена на Совет Федерации и Совет законодателей.

В системе исполнительной власти эта роль по праву отведена обновленному Министерству регионального развития, которое в соответствии с Указом Президента России было в полной мере наделено всеми необходимыми ресурсами и рычагами влияния.


§ 2. Задачи правового обеспечения региональной политики на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации


Перечисленные выше и многие другие вопросы региональной политики должны быть урегулированы на законодательном уровне.

На сегодняшний день в стране отсутствует полноценное правовое обеспечение регионального развития. Единственным нормативным актом, регламентирующим содержание региональной политики, является Указ Президента России от 3 июня 1996 года № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». Однако сегодня этот акт, так же как и упомянутая выше Концепция стратегии регионального развития от 2005 года, не отвечает ни принципиальным изменениям последних лет, ни новым задачам социально-экономического развития страны.

С введением новых механизмов разграничения компетенции и внесением изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы также устарели не доведенные в свое время до статуса законов законопроекты «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации», «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации» и «О федеральных целевых программах регионального развития».

Поэтому работа в указанном направлении должна начинаться с базового Федерального закона «О государственной региональной политике в Российской Федерации», устанавливающего ее основные принципы и цели, механизмы реализации, основы современной системы взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней, отвечающие актуальным потребностям социально-экономического развития страны и ее территорий.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2007 год одним из главных критериев политической культуры и развития общества названо увеличение объема полномочий региональных и местных властей. Субъектам Российской Федерации были переданы важнейшие полномочия в области занятости населения, градостроительства, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны животного мира. С 2008 года региональные органы власти должны приступить к реализации полномочий в области охраны и управления памятниками истории и культуры федерального значения.

Бюджетное Послание Президента Российской Федерации также определяет перечень стратегических установок для осуществления государственной политики в российских регионах. Одним из таких направлений определен переход на федеральном уровне и в ряде субъектов Российской Федерации к формированию годового бюджета как составной части 3-летнего перспективного финансового плана.

В настоящее время в регионах начато практическое внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты, и современных методов финансового менеджмента, новых процедур осуществления закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд.

С целью обеспечения взаимосвязи федеральных и региональных расходов бюджетов осуществляется работа по совершенствованию механизмов реализации федеральных целевых программ и их оптимизации.

В качестве одной из важных задач государственной политики в субъектах Российской Федерации осуществляется закрепление за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Другим важным направлением является передача реализации инвестиционных проектов по строительству объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, на финансирование из региональных и местных бюджетов. При этом по уже строящимся объектам, находящимся в государственной собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, средства федерального бюджета должны соответствовать доле средств, выделяемых из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, как указано в Послании главы государства Федеральному Собранию, все это не означает, что федеральный центр снимает с себя ответственность за качество жизни в регионах. Система государственного управления должна стать более гибкой и более близкой к людям, а ответственность перед обществом несут все без исключения уровни власти.

В целях согласования стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации с целями и задачами развития Российской Федерации на региональном уровне принимаются собственные программные документы на долгосрочную перспективу с последующим утверждением в Министерстве регионального развития Российской Федерации.

Программы социально-экономического развития регионов включают в себя три блока: стратегию социально-экономического развития региона на срок 20-25 лет; схемы его территориального планирования; среднесрочные программы экономического и социального развития субъекта Российской Федерации. В этих документах должны находить отражение все задачи, которые региональные органы власти должны осуществлять с учетом программных документов федерального уровня.

За прошедший период более половины регионов подготовили свои стратегии, тринадцать из них были одобрено Министерством регионального развития Российской Федерации, курирующим эту работу.

Однако материалы, представленные 78 субъектами Федерации к парламентским слушаниям «О состоянии государственной региональной политики в Российской Федерации и ее правового регулирования», проведенным Советом Федерации в октябре 2006 года, показывают, что эти механизмы требуют совершенствования:

- принятые на высшем уровне решения не носят комплексного характера и не распространяются на всю территорию страны, поскольку нет объективных критериев оценки состояния и возможностей регионов по достижению поставленных целей их развития;

- нечеткость и неконкретность целевых установок государственной региональной политики не способствуют определению стратегических приоритетов регионального развития, снижают эффективность межрегиональных прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития регионов, таких, как «Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу» (до 2010 года) и «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 годы)»;

- указанные программные документы федерального уровня не содержат ни достаточного обоснования прогнозной части, ни системной проработки механизмов реализации.

Кроме того, решение одной из ключевых проблем региональной политики – выравнивание уровней социально-экономического развития территорий - не опирается на единую, строго определенную нормативными правовыми актами базу.

Как следствие, допускается недооценка комплексного характера развития регионов, а принимаемые в регионах программы имеют низкую результативность и недостаточно согласованы с соответствующими федеральными программами. В отсутствие необходимых критериев территориального развития отмечается произвольность в выборе «точек роста». Имеющихся доходных источников в большинстве регионов недостаточно для исполнения возложенных полномочий, тем более для развития.

Таким образом, одной из основных задач создания условий устойчивого регионального развития является организация комплексного прогнозирования и планирования социально-экономического развития территорий как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Для обеспечения взаимоувязанности уровней системы социально-экономического прогнозирования и планирования Российской Федерации и ее административно-территориальных образований требуется существенное обновление Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и принятие соответствующих актов субъектами Федерации.

Кроме того, с учетом возрастающей роли местного самоуправления в социально-экономическом развитии территорий все субъекты стратегического планирования, в том числе и муниципальные образования, должны применять нормативно установленные методики, обеспечивая тем самым взаимообусловленность документов социально-экономического планирования уровней поселений, муниципальных районов (городских округов), субъектов Российской Федерации, федеральных округов и Российской Федерации в целом.

Особое внимание при этом должно быть уделено развитию депрессивных территорий. Жители разных регионов России, каждой ее территории должны четко видеть перспективы развития своей «малой Родины», понимать какую роль она играет в развитии страны.

Следует совершенствовать федеральное и региональное законодательство и в части процедур разработки и утверждения целевых программ, направленных не только на территориальное развитие, но и целевых социальных и экономических программ. Представители органов власти субъектов Федерации на стадии разработки целевых федеральных программ должны иметь возможность внести предложения и «найти» место в данной программе для конкретного региона. То же самое относится и к разработке региональных программ. Мероприятия по федеральной, региональной и муниципальной составляющим каждой программы должны быть взаимоувязаны и взаимообусловлены.

Нередки случаи, когда при наличии в субъекте Федерации хорошего природоресурсного потенциала регион является дотационным. Такое положение во многом определяется действием ряда факторов. Прежде всего, это объясняется тем, что федеральный центр перераспределил в свою пользу наиболее выгодные налоги, а субъектам Российской Федерации оставил те, что сложно собрать – такие как налог на доходы физических лиц, налог на прибыль, транспортный налог и т.п.

Особое влияние на финансовое положение субъекта Федерации и его территорий оказывает централизация в федеральном бюджете налоговых доходов от хозяйственной деятельности, связанной с природопользованием. Как показывает практика, проведенное федеральным законодателем перераспределение расходных обязательств между федеральным, региональными и местными бюджетами в значительной степени увеличило нагрузку на бюджеты субъектов Федерации. Особо затратными полномочиями являются социальные обязательства. Таким образом, перераспределение финансовых потоков в пользу федерального центра и одновременное увеличение расходных обязательств субъектов Российской Федерации приводит к тому, что бюджетная свобода регионов постоянно снижается, они попадают во все большую зависимость от помощи центра.

Поэтому регионы считают необходимой разумную децентрализацию финансов, закрепляющую право территорий на большую долю налогов. Кроме того, необходимо пересмотреть налоговое законодательство, которое позволяет интегрированным бизнес-структурам выводить налоги с территорий, где они фактически образуются. Данная мера также позволит соответствующим регионам наполнять бюджеты необходимыми доходами.

Перечисленные выше проблемы выдвигают на передний план задачу поиска новых подходов для выработки законодательного обеспечения региональной политики на современном этапе3. В ее решении следует максимально привлечь опыт ряда субъектов Российской Федерации по решению вопросов собственного развития, реализации инвестиционных проектов, в том числе межрегиональных, с привлечением бюджетных и внебюджетных средств.