Geum.ru

Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года о состоянии закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   13   14   15   16   17   18   19   20   ...   79

§ 2. Законодательное обеспечение эффективного использования природных ресурсов46


Природные ресурсы Российской Федерации являются основой отечественной экономики. Их рациональное использование способно на десятилетия обеспечить развитие других производств и непроизводственной сферы. С этих позиций особое значение отводится государственной политике в сфере природопользования и природоохранной деятельности, опирающейся на законодательное регулирование этих процессов.

Федеральное российское законодательство в области природопользования было в целом сформировано в 90-е годы для обеспечения перехода к рыночным методам хозяйствования в данной сфере. В этот период были приняты Водный, Земельный, Лесной кодексы, Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах», федеральные законы от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире», от 26 марта 1998 года № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 26 июня 1996 года № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» и ряд других. В некоторой степени вопросы регулирования природопользования нашли отражение в федеральных законах от 17 декабря 1998 года № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

С 2000 года в связи с началом экономического роста назрела необходимость в существенном изменении природно-ресурсного законодательства. Отставание законодательной базы от более активно развивающихся отношений в экономике, политике и других сферах обострило проблемы воспроизводства природных ресурсов и минерально-сырьевой базы, их рационального использования и охраны.

Концептуальные подходы к изменению устаревшей законодательной базы в природно-ресурсной сфере, созданной в начальный период экономических реформ, были изложены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2004 год.

Несмотря на то, что в последующий период были достигнуты существенные результаты в реформировании природно-ресурсного законодательства в связи с принятием в 2006 году новых редакций Водного и Лесного кодексов Российской Федерации, требуется дальнейшее совершенствование законодательства о недрах.

В 2007 году Советом Федерации были рассмотрены и одобрены 4 федеральных закона, связанных с регулированием отношений в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Все они были подписаны Президентом Российской Федерации, в том числе:

- Федеральный закон от 20 апреля 2007 № 57-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

- Федеральный закон от 19 июня 2007 года № 102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации»;

- Федеральный закон от 26 июня 2007 года № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации»;

- Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 217-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации».

В 2007 году была продолжена работа по уточнению отдельных спорных положений принятого в предшествующем году нового Водного кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 января 2007 года Федеральным законом от 3 июня 2006 года № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации».

Уже на этапе принятия новой редакции Водного кодекса были видны его наиболее существенные недостатки, для устранения которых требовалось внесение изменений.

Основные замечания вызвали нормы, устанавливающие: механизм реализации права частной собственности на водные объекты, не предусматривающие, в частности, критериев отличия пруда от водохранилища и ограничений по предельным размерам таких водных объектов, однако разрешающий «автоматическую» приватизацию федеральных покрытых водотоками земель, оказавшихся под проточными прудами; оборот договорных прав на забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; ослабление требований по использованию водоохранных зон, а также охране вод и водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; нечеткость норм, определяющих условия договора водопользования; отступления от реализации принципа бассейнового управления водными объектами.

В целях исправления недостатков действующей с 1 января 2007 года редакции Водного кодекса Российской Федерации Советом Федерации, в соответствии с Постановлением Совета Федерации от 23 июня 2006 года № 198-СФ в Государственную Думу был внесен проект федерального закона № 312719-4 «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации», которым предполагалось уточнить положения Водного кодекса Российской Федерации в отношении права частной собственности на водные объекты и передачи права водопользования другому лицу.

Законодательная инициатива Совета Федерации после прохождения через Государственную Думу была принята как Федеральный закон от 19 июня 2007 года № 102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации».

В целом Федеральный закон от 19 июня 2007 года № 102-ФЗ решает проблему оборота прав и обязанностей по договору водопользования, исключая возможность передавать такие права и обязанности другому лицу в части забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Данным Федеральным законом вводится ограничение в обороте находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, подчеркивается положение о запрете приватизации земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры в пределах территорий общего пользования, уточняются полномочия Правительства Российской Федерации в утверждении порядка подготовки и заключения договора водопользования и порядка проведения аукциона на право заключения договора водопользования.

Однако указанный федеральный закон не решает в полной мере проблему приватизации водных объектов, в том числе расположенных на водотоках (реках, ручьях), относящихся исключительно к федеральной собственности, сохранения в государственной или муниципальной собственности крупных проточных прудов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Остается вероятность приватизации водохранилищ, так как в процессе доработки и обсуждения из законопроекта исключена норма, вводившая ограничения по размерам прудов, которые могут находиться в частной собственности, и не приняты поправки по введению в Водный кодекс Российской Федерации понятий «водохранилище», «пруд», «обводненный карьер», которыми предлагалось установить критерии различия пруда и водохранилища по размерам площади зеркала водного объекта.

Вместо исключенных норм, данным федеральным законом внесено изменение в статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающее ограничение в обороте находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков «в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения», а также внесено дополнение в пункт 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающее запрет приватизации земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования. Ранее, подобная мера предусматривалась лишь для земельных участков, входящих в состав земель поселений, так как в соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Таким образом, дополнение пункта 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации распространило запрет также на приватизацию земельных участков, входящих в состав земель и других категорий47.

В 2007 году была продолжена работа по устранению противоречий и повышению качества лесного законодательства. Принятый в 2006 году новый Лесной кодекс Российской Федерации, вступивший в силу с 1 января 2007 года (на основании Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»), столкнулся с трудностями правоприменительной практики по целому ряду важных положений.

Совет Федерации на своем заседании при рассмотрении Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ отмечал, что сроки введения в действие нового лесного законодательства далеко не в полной мере учитывают сложность и объемы предстоящей работы. Справедливость этого замечания была подтверждена в ходе применения нового Лесного кодекса в начале 2007 года. Для устранения возникающих сложностей, связанных с реализацией норм лесного законодательства, был принят Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 217-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", предусматривающий перенос сроков введения в действие отдельных положений Лесного кодекса.

Тем не менее, правоприменительная практика свидетельствует, что даже после принятия указанного федерального закона сфера использования и охраны лесных ресурсов не в полной мере регулируется принятыми нормативными актами48.

В целях дальнейшего совершенствования лесного законодательства Совет Федерации осуществляет постоянный мониторинг нормативно-правового пространства в этой области и принимает активное участие в мероприятиях по соответствующей тематике. Важнейшим из них явился девятый Международный лесной форум в Санкт-Петербурге, который состоялся в октябре 2007 года.

Кроме того, профильным комитетом Совета Федерации регулярно организуется проведение "круглых столов" и других мероприятий с привлечением самого широкого круга заинтересованных лиц: членов Федерального Собрания, правительственных чиновников, ученых, экспертов, представителей от субъектов Российской Федерации. Целью этих мероприятий является определение наиболее целесообразных и реальных путей решения экономических проблем, возникающих перед лесным комплексом России.

В решении этих проблем большое значение имеют предложения Министерства природных ресурсов Российской Федерации и Федерального агентства лесного хозяйства, направленные на совершенствование лесного законодательства и решение проблем, возникающих перед органами, осуществляющими регулирование деятельности в сфере лесного хозяйства.

В законодательство о недропользовании в результате принятия Федерального закона от 26 июня 2007 года №118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации» были внесены изменения технического характера. В Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» уточнены формулировки земельных участков и других терминов, используемых в Земельном кодексе Российской Федерации и других федеральных законах.

В сфере законодательства, регулирующего вопросы использования водных биоресурсов, Федеральным законом от 20 апреля 2007 № 57-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены поправки в Федеральный закон от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире»49, в Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», направленные на недопущение браконьерства и получения доходов в процессе реализации незаконно изъятых водных биологических ресурсов.

С принятием данного федерального закона безвозмездно изъятые или конфискованные водные биоресурсы, относящиеся к осетровым, лососевым видам рыб, крабам, морским гребешкам, трепангам, морским ежам, подлежат незамедлительному уничтожению, если их невозможно вернуть в среду обитания. Уничтожению также подлежат продукты переработки данных ресурсов, в том числе икра. Другие безвозмездно изъятые или конфискованные водные биоресурсы и продукты их переработки подлежат реализации или уничтожению.

Главной задачей дальнейшего развития природно-ресурсного законодательства является совершенствование законодательства о недрах. По мнению законодателей и Правительства Российской Федерации, необходимо внесение изменений в действующий Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах». Поправки целесообразно вносить отдельными блоками по вопросам, которые не вызывают серьезных возражений у всех заинтересованных сторон. По мере готовности и согласования следующего блока поправок – рассматривать и оперативно принимать эти изменения в данный закон.

В концептуальном плане новые изменения в Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 и другие смежные с ним законодательные акты о недропользовании должны решить следующие проблемы:

- установление порядка определения факта открытия месторождения полезных ископаемых за счет средств недропользователя и закрепления за ним безоговорочного права получения в установленный срок лицензии на дальнейшее пользование участком недр;

- введение права переуступки (на возмездной основе) пользователем недр, за счет средств которого было открыто месторождение полезных ископаемых, возникшего у него права пользования участком недр для выполнения следующих стадий и этапов, другому пользователю недр;

- разграничение участков недр на участки недр федерального, регионального и местного значения и соответствующее распределение полномочий между уровнями власти;

- введение для месторождений полезных ископаемых (участков недр) ограничений по участию иностранных компаний и иностранного капитала с целью защиты интересов Российской Федерации;

- формирование федерального фонда резервных месторождений, предоставляемых Правительством Российской Федерации отечественным компаниям, контролируемым государством;

- установление срока действия лицензий на геологическое изучение – до 10 лет в соответствии с проектами геолого-разведочных работ, согласованными в установленном порядке с Федеральным агентством по недропользованию или его территориальными подразделениями;

- установление порядка изменения условий лицензий и лицензионных соглашений по результатам выполненных геологоразведочных работ, в том числе изменения (сокращения, расширения) границ участков недр для возврата «пустых участков» и полного охвата выявленных залежей полезных ископаемых;

- установление перечня обязательных условий пользования недрами, фиксируемых в лицензиях и лицензионных соглашениях, в том числе основных условий и пределов их допустимых отклонений, нарушение которых является основанием для ограничения, приостановления или прекращения права пользования недрами и аннулирования лицензии.

Наряду с этим требуется внести изменения в Земельный, Лесной и Водный кодексы Российской Федерации для решения следующих вопросов:

- включение в категорию земель «земли промышленности» дополнительной подкатегории - «земли государственного фонда недр», установление их правового статуса, порядка перевода из земель других категорий, резервирования, использования для целей недропользования и возврата в земли других категорий;

- установление уведомительного порядка пользования земельными участками и акваториями для геологического изучения недр без существенного нарушения почвенного слоя, дна, растительности (без проходки сплошных канав, траншей, штолен, бурения глубоких скважин) с внесением залога для оплаты возможного негативного воздействия и затрат на рекультивации нарушенных участков.

- установление перечня параметров и признаков, реально характеризующих горно-геологические и географо-экономические условия разработки отдельного месторождения полезных ископаемых, учитываемых в целях налогообложения, с тем чтобы исключить возможность возложения на пользователя недрами несправедливого налогового бремени и, в конечном счете, выборочной отработки месторождений полезных ископаемых и сужения минерально-сырьевой базы в целом50.

Существенно влияет на экономическую эффективность и качество недропользования налоговое законодательство, которое не всегда учитывает специфику этого вида деятельности. Одной из проблем в сфере налогообложения добычи полезных ископаемых следует признать существенное расхождение между содержанием терминов и понятий, определяемых в законодательстве о недрах, и аналогичных понятий, определяемых в Налоговом кодексе Российской Федерации.

В связи с этим назрела необходимость внесения в главу 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» (НДПИ) Налогового кодекса Российской Федерации в части:

- согласования терминов «добытое полезное ископаемое», «первый товарный продукт», «товарная руда», «трудноизвлекаемые запасы» и некоторых других, используемых при определении порядка исчисления налогооблагаемой базы и величины ставки НДПИ, с терминологией Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 с целью достижения непротиворечивости и единообразия толкования этих терминов при правоприменении;

- дифференциации НДПИ по признакам горно-геологических, экономико-географических, и других условий разработки месторождений полезных ископаемых;

- предоставления недропользователям налоговых льгот на начальной и заключительной стадий разработки месторождений полезных ископаемых;

- снижения ставок НДПИ для трудноизвлекаемых полезных ископаемых и трудноизвлекаемых запасов.

Дополнительные задачи повышения качества законодательства в природно-ресурсной сфере возникают из необходимости дальнейшей доработки принятых в 2006 году Водного и Лесного кодексов Российской Федерации.

В связи с отсутствием в Водном кодексе Российской Федерации критериев различия пруда и водохранилища, а также ограничений по размерам пруда, обводненного карьера, которые могут находиться в частной собственности, сохраняется возможность возникновения конфликтных ситуаций и социальной напряженности, особенно в вододефицитных регионах51. Не исключается возможность приватизации крупных водных объектов (включая водохранилища) в ущерб государственным и общественным интересам. Остается нерешенной и проблема перехода в иную федеральную собственность на водопокрытые земли водотоков, на которых сооружены (или будут сооружаться) пруды.

Развитие законодательства в сфере эффективного использования водных биологических ресурсов связано, прежде всего, с дальнейшей доработкой принятого в 2007 году Федерального закона от 6 декабря 2007 года № 333-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленного на обеспечение прозрачности государственного управления в области рыболовства, сохранения водных биоресурсов и платности за пользование водными объектами.

Однако данный закон не решает ряд проблем базового Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в части защиты интересов населения прибрежных населенных пунктов приморских регионов России, недостатка полномочий органов власти прибрежных субъектов Российской Федерации, исключения из действующего закона понятия прибрежного рыболовства. Все эти недостатки необходимо устранить путем подготовки законодательной инициативы.

В качестве дальнейшего совершенствования законодательного обеспечения функционирования рыбопромышленного комплекса Российской Федерации следует учесть внесение изменений в части усиления полномочий субъектов Российской Федерации и уточнения критериев отнесения к градо- и поселкообразующим организациям исходя из численности работников этих организаций и общей численности населения данного населенного пункта, а также доходов от реализации рыбной продукции в общем доходе от реализации товаров, услуг этими организациями.

На рассмотрении в Государственной Думе находится проект федерального закона № 400876-4 «Об аквакультуре», призванный обеспечить комплексный подход к законодательному регулированию этого вида деятельности. Принятие законопроекта позволит создать единую нормативно-правовую базу и будет способствовать повышению эффективности государственной политики в области аквакультуры.

Дальнейшее совершенствование природоохранного и экологического законодательства Российской Федерации лежит в плоскости более качественной подготовки изменений и дополнений в базовые федеральные законы, юридического обеспечения защиты природных ресурсов и экологической безопасности населения страны.

Одной из основных проблем в сфере охраны окружающей среды и экологии является проблема сохранения и воспроизводства основных природных ресурсов страны. Для решения данной проблемы необходимо рационально использовать и обеспечивать воспроизводство природных ресурсов, в первую очередь леса, пресной воды, прекратить хищнический вывоз из страны природного сырья, высокими темпами развивать перерабатывающие подотрасли промышленности в области добываемых (заготавливаемых) природных ресурсов.

Существующую проблему обеспечения экологизации экономики страны в настоящее время необходимо решать путем системы планирования и управления региональным природопользованием, перехода к устойчивому эколого-экономическому развитию территорий России, обеспечения ресурсосбережения в топливно-энергетическом комплексе за счет наиболее дешевых источников энергии, в том числе альтернативных.

Проблема экологического образования населения решается путем воспитания, обучения и применения на практике полученных знаний, что значительно улучшит физическое состояние и здоровье нации, повысит уровень качества жизни.

Для решения проблем в сфере охраны окружающей среды, экологии и экологической безопасности населения России необходимо в установленном порядке разработать и принять проекты федеральных законов «Об экологическом аудите», «Об экологическом страховании в Российской Федерации», «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе», а также о внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации (в части расширения перечня объектов экологической экспертизы и государственного экологического контроля в отношении таких объектов).

Вследствие существующей правовой культуры субъектов законодательной инициативы, при отсутствии учета правоприменительной практики и международного опыта, принято считать, что решение проблем в сфере использования и охраны природных ресурсов лежит в плоскости принятия нового закона на природоресурсную или природоохранную тему52. Следует приостанавливать неквалифицированное правотворчество, которое создает противоречия в данном законодательстве и ведет к возникновению коллизий в правоприменительной практике. Проводимый Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации правовой мониторинг призван восполнить этот пробел.