Geum.ru

1 Локальные правовые акты 82 Глава 2

Вид материалаДокументы

Содержание


Консолидация норм права.
Кодификация норм права.
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8
Учет нормативных актов. Четко налаженный учет законодательства необходим, прежде всего, для квалифицированного применения правовых норм в повседневной практической деятельности. Ясное понимание круга норм, которые регулируют ту или иную сферу общественной жизни, а также верный выбор норм к конкретной ситуации способен обеспечить достаточно эффективное правоприменение.

Учет нормативных актов также необходим для квалифицированной подготовки проектов законодательных и иных правовых актов; составления разного рода сборников законодательства и сводных кодификационных актов, перечней актов, подлежащих применению или признанию утратившими силу; осуществления справочно-информационной работы (выдача справок по законодательству, составление различного рода тематических обзоров), подготовки заключений по проектам нормативных актов; для эффективного правового просвещения и т.д.

В Российской Федерации на общегосударственном уровне обычно подлежат учету федеральные законы, нормативные указы Президента РФ и акты Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, постановления Конституционного суда РФ. В зависимости от функций органов и учреждений, производящих учет, в информационный массив могут быть включены и иные акты, например, международные договоры, законодательство субъектов РФ, акты органов местного самоуправления.

Организация учета нормативных актов подчиняется ряду основных признаков, среди которых можно выделить следующие признаки.

1. Полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве.

2. Достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативных актов, также на своевременной фиксации внесенных изменений во включенные в информационный фонд акты.

3. Удобство использования, необходимые для оперативного и качественного поиска нужных сведений о нормах права.

Различает несколько видов учета законодательства. Журнальный чет, который является наиболее простым видом учета законодательства, - это фиксация реквизитов нормативных актов в специальных журналах. Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Хронологический принцип означает, что все подлежащие учету нормативные акты регистрируются в журнале по датам их принятия. Очевидно, что акты различной юридической силы, как правило, подлежат отдельной регистрации. При алфавитно-предметной регистрации, как более совершенном виде учета нормативных актов, такие акты фиксируются по предметным рубрикам, располагаемым по алфавиту. Оптимальная форма журнального учета – тематико-предметная, когда рубрики разделов журнала определяются в зависимости от деления всего нормативного массива на определенные отрасли, подотрасли и юридически институты.

Как видно, возможности журнального учета довольно скромны, и он используется лишь там, где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблематикой.

Картотечный учет, который является более совершенной формой учета законодательства. Это создание разного рода картотек, т.е. системы карточек, расположенных по определенной системе.

На карточках картотеки могут быть зафиксированы либо основные реквизиты акта (вид акта, его заголовок, дата издания, источник официального опубликования), либо полный текст такого акта, что представляется более предпочтительным. Рубрики картотеки определяются на базе выработанного заранее словника или рубрикатора. Поиск соответствующих карточек осуществляется как ручным способом, так и в автоматизированном режиме.

Преимущества карточного учета проявляются также и в том, что он обеспечивает возможность оперативно вносить коррективы в карточки в соответствии с последующими изменениями, внесенными в помещенный на карточке акт.

Карточки в картотеке обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному либо предметно-отраслевому принципам. Наиболее удобен последний принцип, когда учет осуществляется путем расположения всех карточек в соответствующие разделы, подразделы, отделы, пункты и другие подразделения заранее разработанного и утвержденного классификатора, основанного на делении всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты и т.д.

Ведение контрольных текстов действующих нормативных актов, т.е. внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или их отдельных частей с указанием тех катов, на основании которых производятся эти отметки.

В практической деятельности могут сочетаться различные формы учета законодательства, взаимно дополняющие друг друга. Возможны, например, ведение журнального учета по хронологическому принципу вместе с созданием предметно-отраслевой картотеки либо картотечный учет и одновременное ведение контрольных текстов актов действующего законодательства. Такие сочетание разных форм учета способствует повышению эффективности справочно-информационной службы в области законодательства.

Представляется достаточно очевидным, что в современных правовых условиях указанные выше формы учета не могут сравниться по своей эффективности и удобству с автоматизированным учетом законодательства, который в настоящее время все более активно используется на базе применения современной компьютерной техники.

Создание автоматизированных информационно-поисковых систем по нормативному материалу имеет ряд существенных преимуществ по сравнению с другими видами учета.

Так, например, в компьютерные системы возможно заложить практически безграничный объем правовой информации. Справки о законодательстве и практике его применения можно получить при автоматизированном учете по любому вопросу и в самое кратчайшее время.

Эффективность компьютерных систем учета нормативного материала была многократно подтверждена при использовании разработанных справочных правовых систем.

Инкорпорация. Инкорпорация представляет собой вид систематизации нормативных актов, не носящий правотворческого характера и состоящий в объединении их по определенному основанию в единые сборники. Приемы и принципы обобщения могут носить различный характер: хронологический, алфавитный, системно-предметный и т.д.

Отечественная наука по-разному подходила к природе инкорпорации. Так, например, можно встретить точку зрения, в соответствии с которой между корпорацией и кодификацией нет четкого различия: кодификация есть лишь усовершенствованный вид инкорпорации и отличается от нее только по методу.

Большинство же авторов различают эти два понятия и полагают, что инкорпорация представляет собой процесс обработки законодательного материала, учет и объединение действующих актов, содержащих нормы права, в определенном порядке1. Здесь четко обозначается существенный признак инкорпорации – неизменность содержания правовых актов, отмечая, что инкорпорацией называется такая обработка законов и иных актов, содержащих нормы права, при которой их содержание не меняется, но весь нормативный материал объединяется и располагается в определенном систематическом порядке2.

На сегодняшний день сложилось твердое мнение, что инкорпорация представляет собой самостоятельную форму систематизации норм права со всеми особенностями, присущими ей. В зависимости от состояния и характера нормативного массива инкорпорация либо полностью обеспечивает приведение в порядок той или иной части нормативного материала, либо является необходимым этапом для проведения последующих, более глубоких форм систематизации.

Основной признак инкорпорации, как уже отмечалось выше, - сохранение неизменного содержания нормативного материала, что достаточно заметно отличает ее от кодификации, консолидации и учета.

В процессе действия нормативно-правовой акт нередко претерпевает определенные изменения, и инкорпорация должна учитывать это. Так, во многие акты после их принятия вносятся изменения, дополнения, отдельные статьи и пункты признаются утратившими силу и т.п. Поэтому нельзя включать в сборник нормативный акт в первоначальном виде, не отразив его последующих изменений и дополнений. Чтобы установить норму, которая необходима для применения, нужно учитывать всю совокупность происшедших изменений, удалить из текста утратившие силу отдельные статьи, пункты, абзацы или, наоборот, включить дополнительно внесенные данные с указанием реквизитов актов; из текстов исключить ненормативные предписания, временные нормы (у которых истек срок действия); в целях экономии исключаются сведения о лицах, подписавших соответствующий акт.

Такая деятельность не выходит за рамки внешней обработки актов, она не связана с созданием новых норм и, в конечном счете, направлена на упорядочение законодательного материала. Даже в том случае, когда для устранения противоречий требуется подготовка изменений редакции отдельных актов, статей и пунктов, это тоже будет инкорпорацией, так как никаких изменений в регулирования общественных отношений не происходит.

Еще одной особенностью инкорпорации является то, что она не имеет правотворческой природы. Осуществлять эту деятельность могут государственные органы, научные учреждения и общественные организации, отдельные граждане. По этому основанию различают официальную инкорпорацию, официозную (полуофициальную), неофициальную. Официальная инкорпорация предполагает утверждение унифицированных собраний и сборников инкорпорированных актов органами, издавшими их. По своей природе акт официальной инкорпорации – это способ опубликования и переопубликования действующих нормативных положений и, следовательно, официальный источник нормативных актов.

Полномочия инкорпоратора при такой форме систематизации довольно своеобразны. Они обусловлены, во-первых, пределами правотворческих возможностей указанного органа и границами подведомственной ему территории, во-вторых, юридической силой актов, включенных в сборник, и пространством их действия. Необходимо учитывать и то обстоятельство, что решение всех вопросов, затронутых в инкорпорированных документах, должно входить в компетенцию соответствующего органа, а его акты должны обладать равной или большей юридической силой по сравнению с теми, которые помещены в сборник. Только при соблюдении указанных условий инкорпоратор вправе вносить в ранее принятые акты изменения, вызванные новыми условиями жизни1.

Если же инкорпоратор не в состоянии осуществлять такие задачи, то он вправе обратиться с соответствующими предложениями в определенные правотворческие органы органы. Следовательно, потребность в официальной инкорпорации выражается в том, чтобы правоприменитель мог правильно и оперативно ориентироваться в нормативном материале, быстро отыскивать интересующий его документ, но при этом быть уверенным в его юридической точности. Приемы и способы достижения такой цели могут быть различными, но два основных вида все же отметить целесообразно: хронологический и предметный.

Хронологическая инкорпорация предполагает приведение нормативных актов в определенный порядок в ходе их официального опубликования. Ее примером может служить, например, Собрание законодательства Российской Федерации.

Нормативные акты в этих изданиях размещаются в хронологическом порядке с годовой нумерацией выпусков и статей. Специальной унифицированной формой официальной хронологической инкорпорации являются хронологические собрания. Речь идет не о текущей, а о последующей инкорпорации, к которой можно отнести хронологические Собрания законов и т.п. В юридической литературе справедливо отмечается, что хронологическая инкорпорация – низший уровень инкорпорации. Действительно, хронологические собрания не совсем удобны для пользования, не оказывают достаточно эффективного воздействия на состояние законодательства, часто громоздки по своим результатам. Для большинства хронологических собраний характерно помещение в них только тех актов, которые были опубликованы ранее в официальных изданиях.

Вместе с тем, если воспринимать процесс систематизации как единый механизм, то одним из его начальных звеньев, помимо учета, выступает хронологическая инкорпорация. Во многом через нее пролегают все пути к другим формам систематизации.

Предметная (систематическая) инкорпорация – более высокий и сложный вид систематизации, в результате которой создаются тома Собраний действующих нормативных актов высших органов государственной власти и управления, расположенных по предметному принципу со строго тематической направленностью. Примером тому является объединение нормативных актов, регулирующих государственное устройство, административную ответственность, отношения в той или иной отрасли управления. Опираясь обычно на хронологические собрания, предметная инкорпорация является результатом более глубокого изучения и анализа объединяемого по отраслевому признаку материала. На этой стадии наиболее полно используются возможности инкорпорационной формы относительно освобождения законодательства от устаревших актов и иной внешней обработки. Важнейшее преимущество систематических собраний заключается в том, что они позволяют оперативно знакомиться с интересующими материалами и дают возможность значительно быстрее отыскивать необходимый нормативный акт.

Официозная (полуофициальная) инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборников специально уполномоченными на то государственными органами, причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник), и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официальный характер. Таким образом, государственный орган играет роль своеобразного внешнего исполнителя, который по заказу осуществляет технические действия по упорядочению правовых норм в форме инкорпорации.

Фактически официозная инкорпорация обладает двумя отличиями от иных видов инкорпорации – наличие специального поручения государственного органа и особенный статус государственного органа, осуществляющего инкорпорацию.

Неофициальные систематические собрания формируются отдельными ведомствами, организациями, государственными или частными издательствами, то есть теми субъектами, которые не имеют специальных полномочий издавать Собрание законодательства. Они осуществляют эту деятельность по собственной инициативе.

Неофициальные инкорпорационные сборники нельзя расценивать как источники права либо форму опубликования нормативных актов. На них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и в правоприменительной деятельности. Материал для обработки отбирается исключительно по усмотрению инкорпоратора. Сборники могут носить так же предметный и хронологический характер.

В зависимости от объема различают инкорпорацию частичную, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, в сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту, и генеральную, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, или все нормативные акты того или иного субъекта Российской Федерации. К числу подобных работ можно отнести Своды законов. Их издание – попытка нового подхода к проблеме систематизации законодательства. «своеобразный итог сложнейшей унифицированной работы»1.

Инкорпорация в современных условиях является одним из действенных способов совершенствования нормативного материала. При этом, представляется, что теоретическая разработка вопросов инкорпорации актуальна на сегодня еще и потому, что их решение сказывается на повышении уровня правоприменительной деятельности, на укреплении законности и правопорядка в общегосударственных масштабах, а также способствует эффективности правотворчества. При этом важен и тот факт, что происходит ликвидация пробелов и противоречий в праве.

В советской юридической науке предпочтение отводилось в основном официальной инкорпорации как деятельности компетентных органов по упорядочению законодательства путем его обработки и расположения по определенной системе в виде сборников или собраний.

Для сегодняшнего развития российского права инкорпорация может проводиться в различных формах и самыми разнообразными методами, причем формы проведения должны улучшаться. В этом случае должно помочь проведение неофициальной инкорпорации, поскольку возможна ситуация, в которой неофициальная инкорпорация будет проведена на более высоком уровне, чем официальная. Нельзя сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что в этом случае возможна определенная «конкуренция» между различными инкорпораторами, позволяющая выявить наиболее удачные образцы систематизационной деятельности.

Наиболее действенными критериями деления корпорации на виды и подвиды являются порядок группировки нормативного материала, а также глубина его обработки, позволяющие выделить такие разновидности как хронологическая инкорпорация и предметная (систематическая) инкорпорация.

Хронологическая инкорпорация представляет собой относительно простой метод, который заключается в чисто внешней обработке нормативного материала посредством расположения правовых актов в определенной последовательности в зависимости от времени их принятия. В этом случае, например, исключаются официально отмененные статьи, и затем нормативные акты объединяются в специальные сборники по хронологии.

Итоги подобной инкорпорации – это многотомные издания, с достаточно полной информацией о действующих нормативных актах, расположенные в соответствии со временем их издания. Каждый том хронологического собрания содержит в себе алфавитно-предметные и предметно-систематические указатели. Хронологические собрания являются необходимой основной и предварительной стадией подготовки систематических собраний.

Наиболее развитой формой инкорпорации является систематическая инкорпорация, в результате которой создаются собрания действующих актов, расположенные по предметному признаку.

При предметной инкорпорации создаются наиболее благоприятные условия для получения правовой информации, для сопоставления принятых в разное время нормативных актов. В итоге это позитивно сказывается на уровне правоприменительной деятельности в частности и на правовом обеспечении всех субъектов права в целом.

Квалифицированно созданное систематическое собрание является прочной основой для подготовки, например, на общегосударственном уровне свода законов, как высшей формы всеобщей инкорпорации законодательства.

Консолидация норм права. По мере развития системы права в обществе накапливается значительное число нормативных правовых актов, которые имеют один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов часто повторяются, несогласованны и противоречивы. В результате этого возникает проблема чрезмерной множественности правовых актов, регулирующих сходные отношения, которая негативно отражается на развитии законодательства. Отсюда вытекает одна из задач систематизации – ликвидировать эту множественность при помощи проведения консолидации.

Чрезмерная множественность нормативных актов преодолевается путем сведения их в один укрупненный акт. Указанный прием принято называть консолидацией. Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, так как заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты: наименование, дату принятия, номер и подпись должностного лица. Иначе говоря, консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности уполномоченных органов и реализуется посредством осуществления правотворческой функции.

Природа консолидации по-разному определялась учеными и не имела четко обозначенных ориентиров. Так, например, по мнению Ушакова А.А., консолидация является самостоятельным видом систематизации законодательства1. Другие ученые не признавали за консолидацией самостоятельности статуса среди форм систематизации2.

Каким бы образом не рассматривалась консолидация, она представляет собой довольно своеобразный прием упорядочения правовых норм, обладающий своими характерными признаками. Главная особенность представленного способа систематизации состоит в том, что при консолидации не меняется содержание правового регулирования общественных отношений. Все правовые нормы, которые были установлены ранее принятыми правовыми актами, объединяются в новом акте без изменений. Однако при этом возможна их редакционная правка: устраняются противоречия, повторы, длиннὸты; объединяются в один пункт тождественные по содержанию нормативные предписания и т.п.1.

Вторым существенным отличительным признаком консолидации в отличии, например, от инкорпорации является ее правотворческий характер. В данном случае особенность консолидации проявляется в том, что новый укрупненный акт не меняет содержания правового регулирования, не вносит изменений в действующее законодательство2. Иными словами, консолидация не создает новых правовых норм, но отменяет правовые акты, в которых они содержатся, заменяя его новым актом, вмещающим в себя все правовые нормы, ранее включенные в отмененные акты.

Представляется целесообразным также отметить, что консолидацию не следует смешивать с кодификацией норм, несмотря на, казалось бы, имеющиеся очевидные сходства между этими двумя формами систематизации – объединение в едином акте действующих правовых норм и его обновление.

При этом нельзя упускать из виду, что в результате кодификации создается крупный и сложный по своей структуре основополагающий акт, который относится к определенной отрасли права или законодательства и олицетворяет ее, а также отличается относительно стабильным содержанием. При консолидации законодательства этот признак не наблюдается.

Кроме того, от кодификации консолидация отличается тем, что не вносит ничего нового в регулирование общественных отношений. Следует обратить внимание, что это свойство консолидации сохраняется и в тех случаях, когда в результате нее могут быть созданы новые правовые акты типа кодексов.

Нам представляется более обоснованной точка зрения авторов, считающих, что консолидация – самостоятельная форма систематизации правовых норм1.

Так, например, среди особенностей, отличающих консолидацию от инкорпорации возможно выделить следующие.

Во-первых, указанные формы систематизации относятся к различным сторонам деятельности. Если инкорпорация – это один из приемов организационно-методической деятельности, призванной в большей степени обеспечить реализацию норм права в конкретных отношениях, то консолидация входит в арсенал правотворческих методов.

Во-вторых, инкорпорация и консолидация различаются по кругу применяющих их субъектов. Инкорпорация проводится не только и не столько правотворческими органами, сколько иными субъектами права. Консолидация осуществляется только правотворческими органами и лишь в отношении принятых ими норм права.

В-третьих, инкорпорация и консолидация отличаются конечными результатами. Инкорпорация сводится к подготовке сборника нормативных актов, и вошедшие в него правовые предписания не утрачивают самостоятельного значения. При консолидации ранее изданные нормативные правовые акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь принятый нормативный акт.

На общегосударственном уровне консолидация нормативных актов достаточно широко используется в правотворческой деятельности в целях упорядочения нормативных актов по вопросам нотариальной деятельности, пенсионного обеспечения, там, где можно свести в целое десятки разрозненных нормативных предписаний.

С учетом сказанного выше, консолидацию норм можно определить как особый вид систематизации, представляющий собой укрупнение, сведение содержания нескольких близких по содержанию нормативных актов в один акт в целях единого, консолидированного регулирования определенных общественных отношений.

В ходе консолидации все преобразования не выходят за пределы чисто внешней обработки нормативного материала, предусматривающей как объединение, так и исключение всякого рода правовых предписаний не только формально, но фактически утративших свое значение, имевших временный характер.

Как уже отмечалось выше, основная цель консолидации – устранение множественности нормативных актов, их унификация и создание в структуре законодательства крупных однородных блоков в качестве промежуточного звена между текущим правотворчеством и кодификацией.

На базе консолидированного законодательства должны проводиться все операции по формированию тех или иных сводных актов, где в доступной и удобной форме дано полное и четкое представление о действующем законодательстве на данный момент. Избавляя его от чрезмерной раздробленности, консолидация тем самым способствует объединению на этой основе общих, унифицированных положений в определенные группы. Такое объединение при консолидации всегда осуществляется специальным новым актом правотворческого орган, но при этом новый акт никаких изменений в существо регулирования общественных отношений вносить не должен.

Вопросы консолидации актуальны для упорядочения российского законодательства. Совершенствование правовой системы следует проводить так, чтобы в будущем не возникала проблема ликвидации множественности правовых актов по одному и тому же предмету регулирования. Проблема объединения, укрупнения нормативных актов, решение которой обеспечивает компактность и согласованность правового регулирования, устранение пробелов и противоречий между действующими нормами также является и одним из этапов систематизации законодательства. Однако сейчас в системе нормативных правовых актов имеется достаточное количество «лоскутных» актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы1.

Объединение действующих норм из разных актов, от которых остались какие-то части, и издание единого акта по определенному вопросу возможно только посредством проведения ревизии действующих правовых норм и здесь особое значение имеет тот факт, проводилась ли до этого работа по учету или инкорпорации законодательства. Однако в любом случае задачу консолидации законодательства не следует откладывать на длительную перспективу, иначе такая работа будет значительно осложнена большим количеством нормативного материала, который должен быть консолидирован.

Работа по консолидации нормативных правовых актов проводилась в бывшем СССР в период подготовки Собрания действующего законодательства. В ходе такой работы было издано несколько консолидированных актов, которые объединили большое количество разрозненных документов. В результате такой работы происходило устранение противоречий и повторений, создание объединенных статей, которые состояли из близких по содержанию или повторяющихся норм, а также логическое расположение всех правил поведения. Однако в процессе работы оказалось, что обрабатываемые акты очень разнообразны, фрагментарны, изданы в разное время, и поэтому создать единый, логически выдержанный документ без сравнительно серьезных корректив было трудно. Эта работа не получила широкого распространения и прекратилась1.

Таким образом, специфика консолидации правовых норм заключается в том, что она должна быть ориентирована на органичное сочетание упорядочения законодательства путем объединения, укрупнения правового материала с его обновлением.

Кодификация норм права. Кодификация – наиболее сложная и совершенная форма систематизации. Она представляет собой такую форму упорядочения правовых норм, которая состоит в создании правотворческим путем единого, логически и юридически цельного, внутренне согласованного нормативного акта. К этим актам относятся основы законодательства, кодексы, уставы, положения и др.

Как и иные формы систематизации, кодификация упорядочивает действующее законодательство, освобождает его от фактически утративших силу и недействующих правовых норм. Основной ее признак – внутренняя переработка нормативного материала, располагаемого по отраслям и правовым институтам, создание нового правового акта. Его появление «приводит правовые нормы, содержащиеся в актах, принятых в разное время органами и обладающих вследствие этого различной юридической силой, к единой юридической силе (как правило – силе закона), которая сообщается новому акту органом, его утвердившим»1.

В результате такого процесса происходит поглощение значительной части актов действующего законодательства новыми крупными актами сводного характера и одновременно решается проблема расчистки законодательства от устаревших малоэффективных актов.

Кодификация – наиболее совершенный вид правотворческой деятельности. Это объясняется тем, что она всегда направлена на совершенствование нормативного регулирования принципиально важных общественных отношений. Кодификация затрагивает наиболее существенные аспекты государственной и общественной жизни, как правило, связана с важными социальными процессами. Можно сказать, что социальная цель кодификации – это всегда отражение наиболее значимых для общества социальных интересов, решение каких-то важных, узловых проблем. Отсюда вытекает и задача кодификации: по возможности более адекватно отразить социальные интересы, юридически оформить, закрепить наиболее принципиальные, устойчивые общественные отношения и создать определенный правовой фундамент для дальнейших социальных преобразований1.

Роль кодификации весьма значительна в деле укрепления системности законодательства, усиления его юридического единства и согласованности, когда крупные кодификационные законы ведут за собой определенную группу связанных между собой нормативно-правовых актов отрасли, подотрасли или крупного института законодательства. Одновременно происходит формирование в системе законодательства своеобразных укрупненных блоков, появившихся при помощи кодификационных и группирующихся вокруг них консолидированных актов. Такие образования создают законодательству устойчивое положение, обеспечивая более четкое построение его системы.

В принципе общий вопрос о понятии кодификации разрешался различными авторами однозначно, но между ними имелись разногласия по некоторым деталям. Так, Л.И. Дембо, отождествляя понятие кодификации с понятием законодательной техники, писал, что проблема кодификации представляет собой учение о законодательной системе, о ее структуре, о нормах и методах ее построения, которое теснейшим образом связано с проблемой внутреннего и внешнего единства всего законодательства как определенной законченной системы2.

Другие авторы сводили кодификацию к инкорпорации. Так, А.Ф. Шебанов утверждал, что «…особой, более высокой и сложной формой инкорпорации можно считать такую форму систематизации нормативных материалов, когда при составлении сборников действующего законодательства по тематическим разделам соответствующие органы государственной власти, по предложению органов, проводящих инкорпорацию, идут на то, чтобы признать ряд актов недействующими, а в некоторых случаях и заменить действующий акт или несколько актов по одному и тому же вопросу вследствие их устарелости, противоречивости, разрозненности новым нормативным актом»1.

Нам представляется, что некоторые авторы не вполне обоснованно относят к числу кодифицированных актов многие законы, которые появились не в результате кодификационной деятельности. Признавая, что подобные акты важны и имеют принципиальное значение в регламентации общественных отношений, мы все же полагаем, что этого недостаточно, чтобы причислять их к разряду кодификационных. Кодификация, как замечает Т.Н. Рахманина, - важнейший систематизирующий фактор всей системы права, способствующий более организованному развитию права на основе единых задач, общих правовых понятий и категорий2.

Между тем, указанные юридические свойства присущи не всем нормативным правовым актам. Кодификационные акты представляют собой такие унифицированные акты, которые по своему объему, структуре и содержанию охватывают цельный многослойный пласт определенной правовой отрасли. Кроме того, нужно учитывать и возможность проведения кодификационных работ, то есть должна наблюдаться предрасположенность материала к кодификационной обработке.

Несмотря на различие мнений, на сегодняшний день сложилось достаточно устойчивое понимание кодификации – как деятельности соответствующих компетентных органов по внешней и внутренней обработке и совершенствованию действующего законодательства в целях приведения его в единую логическую систему и создания нового объединенного законодательного акта, заменяющего собой ранее принятые и применявшиеся правовые нормы.

Можно выделить ряд характерных признаков кодификации.

Так, например, в кодификационном акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни, определяющие нормативные основы той или иной отрасли (института) законодательства. Он является основным среди актов, действующих в определенной сфере общественной жизни, содержит общие принципы, определяющие характер и содержание всех норм соответствующей отрасли или института права.

Принятый кодификационный акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений (имущественные, трудовые, брачно-семейные отношения и т.д.).

Будучи итогом совершенствования законодательства, кодификационный акт представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимозависимых предписаний. Он является единым, внутренне связанным документом, включающим в себя как проверенные жизнью, общественной практикой действующие нормы, так и новые правила, обусловленные динамикой социальной жизни, назревшими потребностями развития общества.

Кодификация ориентирована на создание более устойчивых, стабильных норм, рассчитанных на длительный период их действия. Эффективность кодификационного акта во многом зависит от того, сможет ли законодатель учесть объективные тенденции развития отношений, являющихся предметом регулирования такого акта, их динамику.

Предмет кодификации обычно определяется в зависимости от деления системы законодательства на отрасли и институты. Кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность. Кодификационный акт обычно возглавляет систему взаимосвязанных нормативных актов, образующих определенную отрасль, подотрасль или отдельный институт законодательства.

Акт кодификации всегда значителен по объему, имеет сложную структуру (части, разделы, главы и другие подразделения). Это своеобразный укрупненный блок законодательства, обеспечивающий более четкое построение системы нормативных предписаний, а также удобство их использования.

Говоря о соотношении между инкорпорацией и кодификацией, следует отметить его двойственный характер. С одной стороны, они не совпадают между собой и имеют самостоятельное значение. Их отличие заключается в следующем.

Во-первых, инкорпорация – функция государственных органов и иных организаций, направленная на поддержание «рабочего состояния» действующего законодательства, не меняющая его содержание. Кодификация же, напротив, осуществляется периодически, в зависимости от накопления нормативного материала и объективной необходимости его всесторонней переработке и объединения в целом или по отдельным отраслям.

Во-вторых, у них различен предмет воздействия. При кодификации мы имеем дело с правовыми предписаниями, а при инкорпорации – чаще всего с нормативными актами, содержащими нормы права, их технической обработкой. Кодификация – всегда более глубокое воздействие на нормативный материал, поскольку в этом случае нормативные акты как бы «расщепляются» на свои элементарные частицы – нормы, а затем они вновь соединяются в новый нормативный правовой акт.

В третьих, разнятся они и по своим результатам. Процесс инкорпорации заканчивается с изданием собрания или сборника нормативных актов, изданных в разное время и содержание которых дается так, как оно было дано законодателем, а кодификация завершается с изданием с изданием нового как по форме, так и по содержанию правового акта. Его текст подлинный и официальный.

В-четвертых, кодификация всегда носит официальный характер и осуществляется исключительно правотворческими органами, а инкорпорация не придерживается таких жестких рамок и может проявлять себя в различных формах.

Однако с другой стороны, инкорпорация и кодификация взаимосвязаны друг с другом. Инкорпорация «является необходимой предпосылкой и подготовительным мероприятием для проведения дальнейшей кодификационной работы»1. Проведенная инкорпорация создает благоприятную основу для успешного осуществления кодификации. Кодификация объединяет нормативный материал на завершающей стадии лишь тогда, когда выполнены все унификационные работы внутри нормативного правового акта: нормы объединены и соответственно распределены между разделами и главами, сформулированы единые родовые понятия, скомплектованы нормы, регулирующие видовые понятия и т.д.2. Тем самым достигаются такие правовые цели кодификации, как упорядочение юридической основы права, улучшение структуры правовых актов, совершенствование их логики и стиля языка3. Чаще всего кодификация работает исключительно с тем нормативным материалом, который прошел предварительную внешнюю обработку на ранних стадиях систематизации и подготовлен для дальнейшего упорядочения. В конечном счете процесс кодификации проходит три стадии: выявление законодательных недостатков в той или иной отрасли; устранение обнаруженных недостатков; сведение обработанного нормативного материала в единый нормативный правовой акт (кодекс)4.

Отечественная правовая наука достаточно полно и подробно установила основополагающие особенности кодификационной деятельности, формами проявления которой являются основы, кодексы, уставы, положения и т.д. Они представляют собой нормативные правовые акты, в которых объединены различные правовые нормы, институты и субинституты, регламентирующие различные общественные отношения определенной правовой отрасли.

Различают следующие виды кодификации: всеобщую, отраслевую и специальную. Всеобщая кодификация предполагает создание серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства. Конечная точка такой деятельности – подготовка и издание Свода законов по типу «кодекса кодексов».

Отраслевая кодификация охватывает законодательство определенной отрасли, а специальная кодификация охватывает акты, регулирующие узкий пласт общественных отношений.

Достаточно полно теория российского права исследовала природу кодификационных актов, их место в системе нормативных актов1; была обобщена роль кодификации на различных этапах развития государства2; определено соотношение кодификации и законодательной техники и другие вопросы кодификации.

Для современного российского законодательства характерна масштабная кодификационная деятельность. Благодаря стремительному развитию законодательства, используются различные виды кодификационных актов. Так, в последние годы на общегосударственном уровне принято сравнительно большое количество кодификационных актов. Наиболее часто используется такой вид кодификационного акта как кодекс. Он представляет собой оптимальный вариант обобщения и систематизации нормативного материала по определенной теме, действенное средство ликвидации множественности актов по одному и тому же вопросу1. На сегодняшний день во главе большинства отраслей российского федерального законодательства стоят кодификационные акты.

Для кодификации российского законодательства характерны следующие особенности. Во-первых, роль кодификационных актов в регулировании общественных отношений значительно возросла. Это произошло в связи с увеличением роли самого закона в правовом регулировании. Во-вторых, принято значительное количество новых кодексов. В-третьих, кодификация в значительной степени носит комплексный характер.

Следует отметить, что кодификационные акты, и прежде всего кодификационные законы, оказывают большее влияние на систему законодательства, чем акты текущего правотворчества. В связи с этим, кодификационные акты могут стать базовой основой для правотворческой работы, прежде всего при проведении работ по упорядочению законодательства.

При этом роль текущего правотворчества не уменьшается, оно должно быть подчинено логике развития задач укрупнения и кодификации законодательства. Текущее законодательство может расширяться благодаря дополнениям и изменениям в нем, а затем становиться готовой составной частью для включения в крупный сводный акт, в т.ч. и в кодифицированный акт.

Основным направлением совершенствования российского законодательства является кодификация по отраслям права. Данный вид кодификации позволяет проанализировать основной нормативный материал определенной отрасли законодательства, выявить взаимосвязь, что важно для систематизации норм, входящих в отрасль. Все это позволяет нам говорить о целостности и органичности самой системы законодательства.

Следует обратить внимание, например, на совершенствование налогового законодательства. Налоговый кодекс – один из новых кодифицированных актов российского законодательства, с появлением которого возникли неоднозначные мнения среди ученых и практиков. Так, ряд авторов считает правомерным появление Налогового кодекса: в сфере налогового законодательства скопилось значительное количество нормативных актов, в которых было трудно ориентироваться. В связи с этими результатами и темпами развития российского законодательства и был поставлен вопрос о необходимости кодификации налогового законодательства1. Бесспорно, в настоящее время налоговое законодательство вышло на качественно новый рубеж и представляет собой сложную систему взаимосвязанных элементов, а исследование вопроса о системе налогового законодательства позволяет предположить, что налоговое право вышло на новый структурный уровень, имеющий свой предмет, метод, принципы и источники правового регулирования2.

В представленной ситуации достаточно наглядно видна роль кодифицированного акта – Налогового кодекса – в системе законодательства и доктрине налогового права.

Наряду с отраслевой кодификацией, все чаще создаются комплексные кодификационные акты. По всей видимости, это связано с необходимостью разностороннего правового воздействия на различные сферы общественной жизни.

Правовое обеспечение таких сфер развития общества связано с решением сложных экономических, социальных, экологических задач и поэтому требует разностороннего подхода. Для этого необходимо создание комплексного массива законодательства или иными словами нужна комплексная кодификация. При такой кодификации необходимо учесть проблемы следующего характера: обеспечение юридической целостности законодательства, поскольку возникают ситуации его многократного дублирования; предотвращение размывания границ отраслей права в случае недостаточно обоснованных предложений о создании комплексных кодификационных актов1.

Вопросы комплексной кодификации российского законодательства далеко не бесспорны. «Урегулированность отдельных вопросов кодифицированных актов других отраслей может существенным образом влиять на решение о полезности их объединения в едином кодексе»2. Существуют неоднозначные примеры как в пользу объединения, так и против единого кодификационного акта. Например, Общественный совет по банковской деятельности при Совете Федерации выступал с инициативой создания единого банковского кодекса, но она не была поддержана ни юристами-практиками, ни научными кругами. По поводу данной инициативы сложилось общее мнение, что нет смысла собирать вместе законы, регулирующие банковскую деятельность, когда все относящиеся к этой сфере нормы уже систематизированы в иных кодификационных актах других отраслей.

Одним из существенных моментов кодификационной деятельности является решение вопросов формы кодификационных актов современного российского законодательства: какой форме отдается предпочтение; какие способы более целесообразны в правоприменительной практике; какова важность кодексов в регулировании общественных отношений и т.д.

В настоящий момент кодекс как кодификационный акт, обеспечивающий единообразное и системное правовое регулирование, занимает центральное место в правовой системе России. Эта форма кодификации считается законодателем более удобной для регулирования общественных отношений. Кодекс является традиционным правовым актом российского законодательства.

Особенность этого акта определяется тем, что «кодекс полно и всесторонне, подробно и непосредственно регулирует определенную область общественных отношений»1. Он распространяет свое действие на достаточно большую сферу применения отдельной отрасли права, объединяя нормы всех ее основных институтов. Кодекс – оптимальный вариант обобщения и систематизации законодательства по определенной теме, действенное средство ликвидации множественности актов по одному и тому же вопросу.

Изменения в российском обществе существенно отразились и на развитии кодифицированных актов. Кодекс стал основным нормативным актом, который обеспечивает однородность отраслей российского законодательства, что вызвана изначально присущими ему особенностями. Во-первых, он является «своего рода обобщенной нормативной базой для законов и иных актов в соответствующей отрасли права»1. Во-вторых, «кодекс обладает юридическим приоритетом при регулировании общественных отношений с помощью норм других отраслей»2, т.е. способствует укреплению внутрисистемных связей в российском законодательстве.