1 Локальные правовые акты 82 Глава 2

Вид материала

Содержание

2.1. Понятие систематизации локальных норм права

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8

Глава 2. Проблемы систематизации локальных правовых норм

2.1. Понятие систематизации локальных норм права

А.Б. Венгеров указывал, что «во все времена юристы того или иного общества стремились к созданию четкой, непротиворечивой системы права. Однако это почти никогда не удавалось: противоречивость отдельных законов являлась скорее правилом, чем исключением»^¹. Сказанное применительно к общегосударственной системе права вполне может быть применено и относительно системы локальных правовых норм. Принимая во внимание повышенный динамизм локальной нормотворческой деятельности, а также отсутствие научно проработанной методики создания норм права в рамках отдельных организаций, система локальных правовых норм может принять не менее запутанные формы, чем система общегосударственных норм.

В настоящий момент система локальных правовых норм переживает фазу активного развития и обновления. В крупных организациях с развитой системой корпоративного управления накопилось достаточно значительное количество нормативных актов, содержащих локальные правовые нормы, устанавливающие правила поведения в самых различных сферах внутренней жизни организаций.

Учеными-правоведами был сформулирован вопрос: возможно ли принимать кодифицированные (устойчивые) правовые акты в переходный период, если при этом все текущее законодательство не является устойчивым^¹? В.А. Сивицкий, отвечая на указанный вопрос применительно к муниципальным правовым актам, отмечает необходимость систематизации в переходных условиях в связи со следующими причинами: «Во-первых, во многих муниципальных образованиях имеются массивы старых, фактически утративших силу, но формально не отмененных нормативных правовых актов. Эти массивы необходимо расчистить. Во-вторых, систему правового регулирования лучше изначально формировать в системном виде, по заранее отработанному плану, тогда будет меньше хлопот в будущем»^².

Исследователи, придерживающиеся противоположной точки зрения опасаются, что принимая кодифицированные акты в переходный период, законодатели тем самым закрепляют на долгое время временные положения, которые зачастую носят «уродливый» характер: «И не являясь временным, новый Гражданский кодекс России и так вобрал в себя множество «уродливых» противоречий. Кодекс, принятый в переходных условиях, в принципе не может являть собой согласованную систему правовых мер»^³. Однако в то же время автор все-таки признает, что «к тому же кодификация призвана в переходных условиях придать правовой материи новую ценностную ориентацию, соответствующую целям переходного периода. И в этом смысле ее значение исключительно важно»^⁴.

Учитывая высокий динамизм локального нормотворчества, система внутриорганизационного правового регулирования практически в любое время находится в «переходном периоде», однако, как было показано выше, это не означает, что необходимо раз и навсегда отказаться от проведения систематизации локальных правовых норм.

Помимо актов, обязанность принятия которых прямо следует из законодательства (например, необходимость принятия Правил внутреннего трудового распорядка следует из трудового законодательства Российской Федерации), органами управления юридических лиц часто принимаются документы, регламентирующие виды деятельности организации, которые ранее не подвергались формальному регулированию или были урегулированы менее детально. Нередко принимаются акты, регламентирующие порядок передачи документов между структурными подразделениями юридического лица, регламентируется порядок информирования сотрудников о каких-либо событиях и т.д.

Опыт работы автора в юридическом подразделении одной из крупнейших страховых организаций России позволяет сделать вывод о том, что в некоторых организациях уже можно наблюдать явление, аналогичное явлению «правовой инфляции», о котором может идти речь при анализе законотворческой деятельности государственных органов и которая в конечном итоге ведет к девальвации значимости локальных правовых норм в регулировании внутриорганизационных отношений и, следовательно, к снижению стимулов для правомерного поведения. Нередки случаи принятия локальных нормативных актов по самым незначительным поводам, например, может быть подготовлен документ, регламентирующий процедуру оповещения структурных подразделений юридического лица о создании либо ликвидации филиала данного юридического лица и т.д.

Подобное увеличение количества локальных правовых норм имеет под собой определенные объективные основания.

Представляется, что основным предназначением локального нормотворчества является обеспечение управления организацией. Такие нормы формально опосредуют управленческую деятельность уполномоченных органов и являются объективным выражением воли органов управления юридического лица.

Таким образом, появление увеличение количества локальных правовых норм может быть связано с изменением принципов управления деятельности организации либо условий, в которых такая деятельность осуществляется, например: с объективным ростом численности сотрудников организации, увеличением количества структурных подразделений юридического лица, что в целом усложняет управленческие связи внутри организации. Органы управления не в состоянии контролировать все процессы, происходящие в рамках организации, поэтому возникает необходимость установления тех или иных пределов, в рамках которых может осуществляться деятельность работников или структурных подразделений организации, или необходимость определения конкретных правил (линий) поведения.

Рост численности корпоративных нормативных актов также может обусловливаться изменением характера управления деятельности юридического лица. Так, например, передача собственником обязанности по управлению организацией наемному менеджеру требует известной формализации процедуры управления, поскольку в этом случае роль личности собственника в процедуре управления организацией уже не будет играть никакой роли. Таким образом, происходит переход от управления, осуществляемого на основе каких-либо личных взаимоотношений, к управлению, осуществляемому на основании и в соответствии с формально определенными правилами поведения.

При этом, подобный процесс также носит объективный характер, поскольку по мере развития и усложнения деятельности организации, управление должно перейти лицам, профессионально осуществляющим управленческую деятельность.

Кроме того, на рост локальных правовых норм влияют перемены в органах управления юридического лица и следующие за этим изменения в направлении развития организации. Подобная ситуация вызывает необходимость формального закрепления произошедших изменений, т.е. необходимость установления локальных норм, определяющих какие-либо иные правила поведения, в отличие от существовавших ранее.

Подобный мощный рост локального нормотворчества обладает рядом существенных недостатков.

Ускоренная подготовка большого количества корпоративных актов негативно влияет на качество составления таких актов, не обеспечивает должным образом полноту регулирования отношений и т.д.

Большое количество локальных правовых норм не позволяет работникам организации и иным субъектам регулируемых правоотношений в полной мере ознакомиться со всеми нормами за ограниченный период времени просто в силу обширности нормативного материала. При этом не исключена ситуация, при которой органы управления юридического лица также не вполне представляют себе объем локальных правовых норм.

Принимаемые акты нередко противоречат друг другу, поскольку в связи с их количеством довольно сложно провести надлежащую экспертизу проектов локальных актов. Таким образом, в рамках организации появляется комплекс актов, формально не отмененных, но фактически утративших силу; действующих актов, положения которых прямо противоречат друг другу.

Нельзя отрицать и тот факт, что деятельность юридических подразделений крупных компаний нередко более сконцентрирована на вопросах, которые непосредственно влияют на жизнеспособность организации: вопросы обеспечения законности в налоговых отношений; представление интересов компании в судах по возникшим спорам; анализ заключаемых договоров и т.д. Однако в настоящий момент как никогда высоко значение превентивной правовой работы, заключающей в недопущении возникновения спорных ситуаций или ситуаций, когда необходимо непосредственное «хирургическое» вмешательство юридической службы. В такой ситуации вопросы должной правовой скоординированности всех подразделений и работников организаций при осуществлении текущей деятельности, а также уровень правовой просвещенности лиц, принимающих решения в компании, носит важный характер.

Деятельность по систематизации локальных норм также способствует повышению эффективности правоприменительной деятельности, так как логически последовательное и компактное изложение нормативного материала облегчает поиск необходимой нормы и уяснение ее смысла.

Систематизация нужна и для улучшения правового воспитания работников организации, повышения уровня их правовой культуры. Одна из целей систематизации как раз и заключается в том, чтобы обеспечить правовой информацией максимальное количество работников организации.

Немаловажным также является то обстоятельство, что проведение систематизации локальных норм является критерием, свидетельствующем об уровне правового развития юридической службы организации.

Все эти обстоятельства в конечном итоге влияют на качество регулирования внутрикорпоративных отношений, т.е. в связи с указанными выше обстоятельствами не достигаются в полной мере цели регулирования, которые предполагались при установлении локальных правовых норм.

Таким образом, нормативная база, призванная урегулировать сложившиеся в организации общественные отношения, по своим качественным характеристикам часто этим самым социальным отношениям не соответствует. Связи, которые выкристаллизовываются внутри коллектива, становятся более определенными, более «плотными», понятными, чем система правил поведения, устанавливаемых органами управлениями.

В представленной ситуации целесообразно согласиться с С.И. Архиповым, который доказывал, что источником, приводящим в движение процесс упорядочивания локальных норм, выступает противоречие между единым предметом (сферой) правового регулирования и отдельными разобщенными нормами, регламентирующими различные стороны тех общественных отношений, которые входят в данный предмет регулирования. Это противоречие С.И. Архипов относит к разряду системопорождающих, важнейших секторов, определяющих возникновение и развитие систематизационно-правовой деятельности, что обусловливает также тесную связь упорядочения нормативного материала с процессом правотворчества^¹. В ходе осуществления систематизационно-правовой деятельности решается несколько задач. Основная – создание целостной системы нормативных положений, принятых одним или несколькими правотворческими органами.

Таким образом, значение научно обоснованной систематизации локальных норм трудно переоценить. Имея дело с систематизированной правовой информацией, выявление несогласованности, противоречий в системе норм происходит более успешно и с меньшей затратой сил и времени.

Рассмотрение систематизации права как достаточно сложной деятельности, включающей использование различных приемов, способов в зависимости от целей и объекта упорядочения, позволяет в определенной мере уточнить соотношение понятий система права и систематизация. Система права как специфическая объективно-правовая реальность обладает определенными закономерностями возникновения и развития, обусловленными, в первую очередь, предметом нормативно-правового регулирования. Однако, как всякое правовое явление, оно не может возникнуть и существовать в отрыве от воли нормотворческих органов.

Таким образом, деятельности по упорядочению нормативного материала, осуществляемая в наиболее сложных формах, связанных с разработкой и принятием нормотворческих решений, оказывает определенное воздействие на формирование системы права, а глубина этого воздействия зависит от учета систематизаторами предмета и метода правового регулирования, взаимосвязей нормативных положений. Само воздействие результатов упорядочения нормативного материала на систему права опосредуется законодателем, правотворческим органом.

Систематизация локальных норм имеет ряд особенностей, отличающих ее от деятельности по приведению в систему других разновидностей правовых норм. К таким особенностям относится своеобразие форм и принципов упорядочения локального нормативного материала. Вместе с тем, систематизация локальных правовых норм является разновидностью общего понятия систематизации правовых норм, поэтому к ней представляется возможным применить основные категории, принципы и методы систематизационной деятельности, понятие которой описано в научных трудах теоретиков права.

Итак, под систематизацией норм права принято понимать деятельность по упорядочению нормативно-правовых актов и содержащихся в них норм в целях достижения их комплексности, системности^¹.

В узком смысле цели систематизации заключаются в следующем:

1. Достижение внутреннего единства правовых норм; здесь эта деятельность направлена на устранение коллизий и пробелов.

2. Всестороннее упорядочение нормативного материала, расположение его по определенным разделам и рубрикам, то есть классификация, облегчающая поиск необходимых норм.

3. Создание стройной системы актов, обладающей качествами полноты, доступности и удобства их использования.

4. Устранение устаревших и неэффективных норм права.

5. Разрешение (устранение) юридических коллизий.

6. Ликвидация пробелов в системе нормативного регулирования общественных отношений.

7. Обновление нормативной базы.

В научной литературе применительно к систематизации применяется несколько аналогичных терминов – «систематизация законодательства»^¹, «систематизация нормативно-правовых актов»^² и «систематизация правовых норм»^³. Явления, обозначаемые любым из указанных терминов, в целом описываются аналогично – деятельность, направленная на упорядочение нормативного материала в целях удобства его применения на практике, создание единой системы права, ликвидации противоречий и пробелов.

По нашему мнению, указанные терминологические различия практически не влияют на понимание процессов по систематизации. Деятельность по упорядочению нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы, в конечном итоге и представляет собой систематизацию именно правовых норм, которые в результате указанной деятельности приобретают вид непротиворечивой системы норм, внешне выражающейся в виде официальных документов – нормативно-правовых актов. Поскольку нормы практически не встречаются вне официальных документов, нередко проще работать с документами, чем иметь дело с довольно абстрактной системой норм.

Термин «систематизация законодательства» также может быть использован в том же значении, что и термин «систематизация нормативно-правовых актов», поскольку под законодательством мы понимаем систему нормативно-правовых актов.

В представленной работе мы используем понятие «систематизация норм», поскольку, по нашему мнению, он наиболее точно представляет такую деятельность^¹.

Систематизация правовых норм основана на более глубоком анализе нормативного материала, содержащегося в нормативно-правовых актах. При изучении текста официальных документов исследователь не может обойтись без их разложения на отдельные составные элементы – нормы, представляющих собой элементарные частицы, из которых выстроена вся система права.

Систематизация представляется невозможной, если каждая норма не изучается отдельно, и если нормы не сравниваются между собой на предмет соответствия либо противоречия друг другу. Только в этом случае возможно провести полную систематизацию нормативного материала. При этом любая систематизация в конечном итоге приводит к систематизации норм, а не к упорядочиванию официальных документов, в которых такие нормы содержатся.

В юридической литературе большинство авторов придерживаются позиции, согласно которой систематизация – это родовое понятие, охватывающее всю деятельность по упорядочению законодательства. Одной из форм (одним из способов) этой деятельности считается кодификация^¹.

Отдельные правоведы представляют ее в качестве единственной формы упорядочения законодательства, выделяя в ней кодификацию в узком и кодификацию в широком смысле^². Другие вводят такое понятие как «систематика законодательства», которая не может быть тождественной ни реально существующей системе законодательства, ни его систематизации, хотя связь между этими явлениями признается и обосновывается^³. Содержанием такой систематики охватывается не система законодательства, а образ данной системы, полученный вследствие научного отражения. Формирование такого образа – результат отображения не только системы действующего в данный момент времени законодательства, но и всех предшествующих воздействий. При этом объектом отражения систематики законодательства признается не только его система, но и процесс упорядочения нормативного материала.

Несмотря на то, что данная теория представляет интерес для изучения, мы будем придерживаться точки зрения, в соответствии с которой систематизация является родовым понятием.

При выделении форм систематизации права исследователи также серьезно расходятся в во мнении об их числе и сущности. Проблемы и неясности в масштабе общей теории права неизбежно отражаются на проведении систематизирующих работ.

Большинство научных работ, посвященных систематизации законодательства, выводят учет нормативных правовых актов за рамки систематизации либо вовсе не рассматривают данный вид деятельности^¹. Вместе с тем А.С. Пиголкиным в ряде работ отстаивается позиция, согласно которой учет должен рассматриваться в качестве самостоятельной формы систематизации^¹.

Авторы, критикующие точку зрения, в соответствии с которой учет должен быть отнесен к самостоятельной форме систематизации правовых норм, указывают на то, что учет, направленный на простую констатацию фактов принятия, изменения и дополнения, отмены нормативных правовых актов, хотя бы и с группировкой их в зависимости от содержания или наименования по определенным критериям, не связан с развитием законодательства. Он не влияет на содержание нормативных правовых актов как в плане внешней правки, что характерно для инкорпорации и консолидации, так и тем более в аспекте изменения существа правового регулирования, что происходит при кодификации. Систематизация – это всегда динамика законодательства; последнее должно быть усовершенствовано либо преимущественно по форме (инкорпорация, консолидация), либо по форме и содержанию (кодификация)^².

По нашему мнению, указанное понимание сущности учета нормативно правовых актов возможно только в том случае, если систематизация понимается как упорядочение законодательства исключительно посредством его изменения или модификации. Иными словами, здесь происходит не вполне обоснованное слияние систематизации и правотворческой деятельности.

Как было указано выше, под систематизацией понимается деятельность по упорядочению нормативно-правовых актов и содержащихся в них норм в целях достижения их комплексности, системности. Внесение изменений в официальные документы, содержащие нормы права, не является необходимым сущностным признаком систематизации.

При таком понимании систематизации она тесно соприкасается с процессом правотворчества, но не совпадает полностью или частично с ним. При ее осуществлении не вносятся изменения, дополнения в регламентацию общественных отношений, не происходит создания новых норм, но могут (не обязательно) вноситься изменения в нормативно-правовые акты, содержащие юридические нормы.

Учет в значительной степени направлен на обеспечение комплексности и единства правовых норм, включенных в официальные документы, облегчает выполнение информационной функции права, делая информацию о действующих нормах права доступной для широкого круга лиц.

Кроме того, учет официальных документов, содержащих нормы права, целесообразно рассматривать как одну из форм систематизации также и с методологической точки зрения, если рассматривать учет и с точки зрения процедуры систематизационной деятельности: в этом случае учет представляет собой первый этап систематизации, благодаря которому происходит уяснение и упорядочение нормативного материала, позволяющие впоследствии проводит более глубокие систематизационные работы^¹.

Указанные обстоятельства в целом позволяют отнести учет к формам систематизации права.

Совершенно обособленной следует считать точку зрения, когда систематизация вообще рассматривается именно как ведение картотек, классификаторов, журналов тетрадей с отметками о внесении изменений в действующие нормативные правовые акты и об ознакомлении с вышедшими изданиями, официально публикующими тексты последних^¹. Учитывая, что теория систематизации законодательства на протяжении нескольких десятков лет получила широкое развитие и углубление и в настоящее время достаточно разработана по основным вопросам, в том числе по понятию систематизации, приведенное понимание систематизации не соответствует основным научным исследованиям в данной области^².

На основании изложенного выше, полагаем целесообразным рассмотреть следующие четыре основные формы систематизации:

1. Учет нормативных актов – сбор действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных лиц по их запросам.

2. Инкорпорация законодательства – подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов.

3. Консолидация законодательства – подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу.

4. Кодификация законодательства – подготовка и принятие новых актов (кодексов), в которые перемещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания.

Blog

1 Локальные правовые акты 82 Глава 2

Содержание