1 Локальные правовые акты 82 Глава 2

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8

1.2. Признаки локальных правовых норм

Внутри организаций разрабатывается целый ряд норм, регулирующих отношения между работниками, между органами управления и работниками, а также нормы, регулирующие отношения к объектам материального мира (техника, оборудование и пр.), используемым в работе. При этом не все из указанных локальных норм являются локальными правовыми нормами.

Среди норм, принимаемых внутри организаций, можно выделить нормы социальные и несоциальные.

К несоциальным нормам следует отнести технические нормы (например, правила эксплуатации техники и оборудования) и санитарно-гигиенические (например, правила уборки помещения).

Несоциальные нормы и, прежде всего, технические нормы – это правила поведения, определяющие способы и приемы воздействия человека на объекты материального мира. Их соблюдение обеспечивается ответной реакцией сил природы или материальных объектов на конкретные действия.

Однако следует отметить, что в том случае, если за несоблюдение, например, технических норм локальными актами (скажем, теми же правилами эксплуатации техники и оборудования) устанавливаются соответствующие меры ответственности – санкции, то в этом случае уже следует говорить о социальных нормах, поскольку по поводу нарушения установленных норм возникают отношения между работниками организации и органами управления организации.

Социальные нормы – это правила поведения, изданные на предприятии и регулирующие отношения между людьми (между работниками, между органами управления и работниками и т.д.).

Как справедливо указывает Т.В. Кашанина «Социальная норма представляет собой правило поведения, или стандарт, масштаб, образец поведения одного человека по отношению к другому. Социальная корпоративная норма – это чаще всего требование организации к своему члену, к котором более или менее точно определены объем, характер, границы возможного и дозволяемого в его поведении»^¹.

Существует различные виды внутриорганизационных социальных норм: обычаи, традиции, этические нормы, эстетические нормы, деловые обыкновения. Среди всех локальных социальных норм выделяются локальные правовые нормы, поскольку они регулируют наиболее значимые внутриорганизационные отношения.

Локальные нормы, будучи особым видом правовых норм, обладают всеми родовыми признаками, характерными для общегосударственных правовых норм. Локальные нормы носят предоставительно-обязывающий характер; представляют собой общеобязательное правило поведения; регулируют не отдельный случай или конкретное общественное отношение, а типичные ситуации или вид отношений, имеющих место в организации; санкционированы государством; имеют качество формальной определенности; обладают свойством системности.

Представляется целесообразным рассмотреть основные признаки локальных правовых норм с позиции общетеоретических представлений о юридической норме (общей норме права).

Общая норма права носит предоставительно-обязывающий характер или, иными словами, норма права – это форма определения и закрепления прав и обязанностей. Норма права предоставляет тем или иным лицам субъективные права и налагает на них юридические обязанности. Последние выступают в роли ориентиров, обозначающих пределы свободы поведения субъектов права, поскольку реальное регулирование отношений между субъектами права осуществляется именно посредством наделения субъектов права теми или иными правами и возложения на них определенных обязанностей. Однако не все нормы напрямую обладают такими качествами. Как известно, существуют так называемые нормы специального действия, например, нормы, которые дают определения правовых понятий, или нормы, разрешающие противоречия в действии других норм права. Эти нормы сами по себе никому не предоставляют субъективных прав и ни на кого не налагают юридических обязанностей. Можно сказать, что эти нормы имеют предоставительно-обязывающий характер только в сочетании с другими нормами. Различные субъекты правоотношений обычно обладают комплексом прав и одновременно несут большое количество обязанностей. Не может быть прав без обязанностей и нет обязанностей без прав – это один из принципов построения и функционирования правовой системы^¹.

Таким образом, норма права сочетает в себе предоставление и одновременно ограничение внешней свободы лиц в их взаимных отношениях. Предоставительно-обязывающий характер правовой нормы позволяет удовлетворять законные интересы управомоченных субъектов через действие обязанных лиц.

Локальные правовые нормы также действуют по указанному сценарию, предоставляя одним участникам внутриорганизационных правоотношений субъективные права и возлагая на иных субъектов юридические обязанности. Так, например, при регулировании трудовых отношений в сфере оплаты труда работник обладает правом требовать от администрации предприятия выплаты заработной платы в установленном размере и определенное локальными нормативными актами время, а на администрацию возлагаются обязанности уплатить заработную плату в соответствии с установленным порядком. В этом случае право работника на своевременную и в полном объеме выплату заработной платы в соответствии со своей квалификацией, сложностью труда, количеством и качеством выполненной работы реализуется, в том числе, посредством действий работодателя, направленных на выплату работнику заработной платы.

Общая норма права представляет собой правило поведения общеобязательного характера, т.е. она указывает, каким образом, в каком направлении, в течении какого времени, на какой территории необходимо действовать тому или иному субъекту; предписывает правильный с точки зрения общества и потому обязательный для конкретного индивида образ действий; носит общий характер, выступает в качестве равного, одинакового масштаба для всех и каждого, кто оказывается в сфере ее действия.

Локальная норма права также обладает свойством общеобязательности, но в своих более узких по сравнению с общегосударственными нормами пределах действия.

Общая норма права – формально определенное правило поведения. Это означает, что норма имеет внешнюю форму выражения, т.е. фиксируется в источниках права. Именно благодаря внешней форме норма обретает силу юридической нормы. Внутренняя определенность нормы проявляется в содержании, объеме прав и обязанностей, четких указаниях на последствия ее нарушения.

Локальные правовые нормы содержатся в локальных правовых актах, принимаемых в соответствии с установленным в организации порядком органами управления юридического лица (либо органами управления юридического лица совместно с представительным органом работников в установленных законом случае).

Основное требование, предъявляемое законодательством Российской Федерации к локальным нормативным актам, состоит в том, что локальный акт должен приниматься тем органом управления, к компетенции которого отнесено принятие того или иного локального нормативного акта. Компетенция органов управления юридического лица устанавливается законодательством Российской Федерации и локальными нормативными актами, прежде всего уставом организации.

Однако, например, трудовым законодательством предусмотрены особенности принятия локальных актов, содержащих нормы трудового права. Так, например, трудовым законодательством фактически создана новая классификация локальных актов: акты, предусмотренные трудовым законодательством Российской Федерации, и акты, не предусмотренные трудовым законодательством.

Для первых выработаны правила их принятия, действия во времени и в пространстве, очерчен их примерный круг. Вторые полностью находятся во власти работодателя, правовые ориентиры по ним не определены. Так, законодатель предусматривает четыре варианта принятия локальных актов, содержащих нормы трудового права:

единолично работодателем;
совместно с представительным органом работников;
по согласованию с представительным органом работников;
с учетом мнения представительного органа работников.

В случаях, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации о труде, работодатель вправе единолично принимать, например, такие локальные акты, как структурную схему организации, положения о структурных подразделениях, о персонале, об аттестации работников и т.д.

Коллективный договор и положение о порядке разработки проекта коллективного договора и его заключения – примеры совместной компетенции работодателя и работников.

Перечень локальных актов, принимаемых по согласованию с представительным органом работников, должен быть установлен коллективным договором и (или) социально-партнерскими соглашениями.

С учетом мнения представительного органа работников принимаются штатное расписание; должностные инструкции; перечни должностей работников с ненормированным рабочим днем; графики сменности; графики отпусков; положения об оплате труда, о премировании, стимулирующих доплатах и надбавках; правила внутреннего трудового распорядка и т.д.^¹.

Реализация правовой нормы в необходимых случаях обеспечивается мерами государственного принуждения. Нарушение границ свободы дозволенного и необходимого поведения влечет за собой применение со стороны компетентных государственных органов мер юридической ответственности к правонарушителям. Нередко говорят о государственно-властном характере норм права, имея в виду при этом, что норма как правило поведения исходит от государства. Даже в том случае, когда государство санкционирует то или иное правило поведения, это правило признается государством, следовательно, выражает государственную волю, представляет государство, опирается на его мощь.

Нарушение локальных норм также влечет за собой применение мер юридической ответственности со стороны государственных органов. Представляется, что ответственность за нарушение локальных норм права на правонарушителя государственными органами может быть возложена двумя способами: непосредственное применение мер юридической ответственности, когда лицо, считающее что его, например, трудовые права нарушены, обращается в правоохранительные органы, которые применяют к правонарушителю соответствующие санкции. Также представляется возможной ситуация, в которой уполномоченные государственные органы подтверждают законность санкции, установленной локальными правовыми нормами и примененной к правонарушителю^¹. Приведем пример: локальным актом организации установлены дополнительные выплаты работникам, а также определен перечень нарушений, за совершение которых работник в качестве меры ответственности лишается права на получение дополнительной выплаты. Работник, к которому была применена соответствующая мера ответственности, не согласившись с применением указанной меры, обращается в суд с требованием об обязании работодателя выплатить причитающуюся работнику сумму дополнительной выплаты. Суд, проверив обстоятельства дела, принимает решение об отказе в удовлетворении требований работника.

Таким образом, представляется, что в данном случае речь идет фактически только о «подтверждении», «утверждении» или «признании» санкции, примененной к правонарушителю в соответствии с локальными правовыми нормами.

Нормы права выступают регулятором типовых общественных отношений, что подчеркивает принадлежность правовых норм к социальным нормам. «В качестве социальной нормы выступает такое поведение, которое выражает типичные социальные связи и отношения. Качественная характеристика социальной нормы состоит в том, что она является проявлением и отражением естественной или общественной закономерности. Социальные нормы выражают и конкретизируют действия объективных законов в общественных отношениях, тенденций общественного развития»^¹. Локальные правовые нормы также призваны регулировать типичные отношения, складывающиеся в рамках определенной организации между членами коллектива.

Как и право в целом, нормы отличаются системностью. Каждая норма дополняет другую, их предписания взаимосвязаны и лишь совокупность норм позволяет осуществлять правовое регулирование в обществе. Юридические нормы существуют и действуют по большей части не поодиночке, не каждая сама по себе, а в комплексах, ассоциациях, в составе целых правовых институтов и более обширных подразделений – отраслей права. Например, при установлении фактов, свидетельствующих о наличии преступления, вступают в действие обширные комплексы норм уголовного права.

И.С. Шиткина совершенно справедливо признает наличие у локальных норм свой системности так же как и у общих норм права: «Совокупность норм локального регулирования деятельности акционерного общества может рассматриваться как система, поскольку обладает свойствами и отвечает всем требованиям, предъявляемым к такого рода системам. Во-первых, она имеет четко определенную, заданную законодательством, структуру, поскольку призвана устанавливать основания и правила поведения в различных сферах деятельности акционерного общества: имущественной, управленческой, производственно-хозяйственной, социальной, трудовой, налоговой и т.д. Во-вторых, эта совокупность конструируется до тех пор и так, чтобы могла представлять собой вполне законченное целостное образование, каждый элемент структуры которого регулирует лишь часть отношений, возникающих в процессе функционирования акционерного общества. При этом, будучи взятой в целом, а не по отдельности, эта совокупность норм обеспечивает полное регулирование внутренней деятельности акционерного общества. В-третьих, каждый элемент этой совокупности действует в связи со всеми другими таким образом, что основным условием его использования является наличие результата работы других элементов, а результат нормативного регулирования, осуществляемого с помощью этого элемента, зависит существенным образом от результатов действия других элементов»^¹.

В связи с системностью юридических норм важно указать и на другую их особенность – специализацию: между юридическими нормами существует своего рода разделение труда, они специализированы на выполнении какой-то одной, «своей» юридической операции: одни нормы закрепляют общие положения (нормы-принципы), другие – вводят запреты (запрещающие нормы), третьи – направлены на применение принудительных мер в случае совершенного правонарушения (правоохранительные нормы) и т.д.»^¹.

При установлении локальных норм права также необходимо добиваться, чтобы совокупность локальных норм права представляла бы собой четкую систему, в которой каждая норма не выбивалась бы из общего контекста локального правового регулирования. В настоящий момент затруднительно говорить о системе локальных правовых норм, сложившейся в рамках отдельных организаций, поскольку зачастую нормы принимаются без надлежащей проработки вопросов о целесообразности установления таких норм либо в ответ на сложившуюся фактическую ситуацию, что создает определенные пробелы в правовом регулировании локальных общественных отношениях.

Рассмотрев общие для правовых и локальных правовых норм признаки, представляется целесообразным перейти к рассмотрению характеристик, отличающих локальные правовые нормы от общегосударственных правовых норм.

Для начала продемонстрируем взгляды ученых на особенности локальных правовых норм.

В.А. Тарасова, например, считает, что «локальная норма права – это норма: 1) имеющая ограниченную сферу действия, 2) конкретизирующая и модифицирующая общую норму сообразно с местными условиями, 3) охватывающая более или менее значимый круг общественных отношений, 4) регулирующая тот комплекс общественных отношений, который не урегулирован нормами общего значении, но правовое опосредование которого обусловлено принципами данной отрасли права»^¹. В данном определении, по мнению Л.И. Антоновой, к которому присоединяется автор, отсутствует указание на основной признак локальной нормы – создание ее непосредственно внутри организации особыми субъектами: органами управления, трудовым коллективом, не уточняется, чем ограничивается сфера действия (по территории и по кругу лиц), какова юридическая сила такой нормы^². Автору настоящей работы также представляется не вполне понятным, что имеется в виду под «модификацией» общей нормы, в какой мере такая модификация соответствует требованиям законности? В данном определении не вполне четко очерчен круг общественных отношений, регулируемый локальной нормой.

Р.И. Кондратьев определяет локальную правовую норму как «правило общеобязательного поведения, предварительно санкционированное государством, принятое в установленном порядке непосредственно на предприятии (объединении) и действующее в его пределах, конкретизирующее (дополняющее) общую норму применительно к особенностям трудовых отношений на данном конкретном производстве и восполняющее (при определенных обстоятельствах) пробелы в трудовом законодательстве»^³. По нашему мнению, данное определение отражает такие важные черты локальной нормы, как ее общеобязательность, создание непосредственно на предприятии, действие в пределах предприятия. Однако в представленном определении не указаны субъекты, которые управомочены принимать эти нормы. Вызывает также вопросы позиция ученого, рассматривающего локальные правовые нормы в качестве конкретизирующих (дополняющих) общие нормы.

В.К. Самигуллин выделяет следующие признаки локальных правовых норм: они исходят, в конечном счете, от государства; санкционированы его принудительной силой; действуют на территории конкретного предприятия; не имеют в силу предыдущего признака той степени общности, которая свойственна нормам общегосударственным (централизованным)^¹. В данном определении диссертант не может согласиться с утверждением о том, что локальные нормы исходят в конечном счете от государства. Кроме того, представляется, что для понимания характера локальной правовой нормы целесообразно включить в состав признаков субъектов принятия такой нормы.

Важным моментом в исследовании сущности локальных норм стало понимание того, что «территориально сфера действия локальных норм не имеет таких четких границ, какие, например, устанавливаются для норм, утверждаемых местными органами власти и управления… Действие же локальных норм в пространстве связано не с административно-территориальным делением, а с функциями, осуществляемыми организацией, ее подразделениями, а также отдельными работниками»^².

Значительным шагом вперед в понимании сущности локальных норм стало утверждение, что «Локальные нормативные акты не только конкретизируют положения общегосударственных правовых актов. С их помощью возможно восполнять пробелы в праве, создавать новые дополнительные льготы для рабочих и служащих»^¹.

Л.И. Антонова в одной из немногих работ, посвященных, в том числе, юридической природе локальных норм права, выделяет следующие признаки локальных правовых норм: принимаются на предприятии и действуют в его пределах; субъектом принятия является администрация или трудовой коллектив; имеют дополнительный характер по отношению к нормам общегосударственным; своим предметом они имеют трудовые или организационно-управленческие отношения^². По нашему мнению, это – одно из удачных определений, если не учитывать отведение локальным нормам исключительно дополнительного характера по сравнению с общими нормами. Как было указано выше, внутриорганизационные нормы не только дополняют общегосударственные, но и могут создавать самостоятельное правовое регулирование.

Т.В. Кашанина отмечает, что по субъекту локальные нормы неперсонифицированы, однако имеют точную количественную определенность; сфера действия локальных норм определяется членством в коллективе товарищей, акционеров, наемных работников; содержание локальных норм составляет воля коллектива корпорации; санкции локальных норм могут носить самостоятельный характер^³. Поскольку определение, данное Т.В. Кашаниной, является наиболее поздним среди рассмотренных выше, оно в большей степени отражает современные тенденции в понимании природы локальных норм, однако, по мнению автора, Т.В. Кашанина несколько преувеличивает влияние трудового коллектива организации на локальное нормотворчество.

По нашему мнению, локальная правовая норма – это общеобязательное, формально определенное правило поведения, принимаемое уполномоченными органами организации и действующее в ее рамках, регулирующее типовые внутриорганизационные отношения и санкционированное государством.

При этом необходимо подчеркнуть, что важным отличительным признаком локальных правовых норм является не территориальный признак, как определитель их сферы действия (действие централизованных норм, издаваемых государственными органами, связано с территорией государства), а членство в коллективе товарищей, акционеров, наемных работников. Таким образом, сфера действия локальных норм ограничивается принадлежностью субъекта к коллективу или членством, возникающим по самым различным основаниям.

По субъекту локальные нормы отличаются от норм, издаваемых государством тем, что имеют точную количественную определенность, хотя также являются неперсонифицированными как и общегосударственные нормы. Т.В. Кашанина в этой связи верно указывает: «Но если круг субъектов, по отношению к которым применяется общегосударственная норма, не определен ни количественно, ни тем более качественно или персонально, то субъект локальной нормы всегда имеет точную количественную характеристику: коллектив наемных работников предприятия ограничивается штатным расписанием, товарищество – членством в нем, акционерное общество – количеством акционеров»^¹.

Несомненно, главное назначение локальных норм, так же как и общегосударственных норм – регулирование общественных отношений. Но локальные нормы устанавливаются в строго подзаконном порядке и не могут противоречить нормам общегосударственным. В этой связи их социально-правовое назначение представляется несколько модифицированным: они призваны не только регулировать, но и «доурегулировать» общественные отношения. «Доурегулирование» общественных отношений возможно с целью уточнения и детализации правовых норм применительно к локальным общественным отношениям, так и с целью восполнения пробелов в праве.

Вообще, понимание того, что локальные правовые нормы призваны не только развивать и уточнять общегосударственные нормы применительно к отношениям, сложившимся внутри организации, но и восполнять пробелы в праве посредством самостоятельной и свободной нормотворческой деятельности организации, было значимым событием на пути познания юридической природы локальных норм. «Локальные нормативные акты не только конкретизируют положения общегосударственных правовых актов. С их помощью возможно восполнять пробелы в праве, создавать новые дополнительные льготы для рабочих и служащих»^².

Вместе с тем, ряд современных ученых продолжают отказывать локальному нормотворчеству в возможности самостоятельно устанавливать новые правовые нормы, восполняя тем самым пробелы в праве. Так, А.М. Куренной полагает, что в локальных актах происходит конкретизация принципиальных положений, зафиксированных в актах более высокого уровня, которая производится с учетом возможностей конкретного предприятия^¹. К.Н. Гусов также отмечает, что нормативные акты, принимаемые в централизованном порядке, как правило, устанавливают исходные, общие положения, которые требуют или допускает конкретизацию их в локальных актах^². Н.И. Дивеева считает, что нормативные договоры восполняют пробелы в действующем законодательстве либо конкретизируют нормы трудового законодательства^³. Л.А. Сыроватская писала, что нормативные акты, принятые в централизованном порядке, устанавливают, как правило, исходные, общие положения, которые требуют или допускают их конкретизацию^⁴. По ее мнению, локальные нормативные акты должны конкретизировать положения федерального и регионального законодательства^⁵.

По нашему мнению, на современном этапе уже нельзя сводить роль локального нормотворчества только к той или иной форме конкретизации норм федерального законодательства или законодательства субъектов^¹. Практика применения действующего законодательства позволяет более широко трактовать роль и место локального нормотворчества в правовом регулировании общественных отношений в современной России и, в частности, позволяет рассматривать локальные нормы в качестве самостоятельных источников регулирования. Данная позиция по вопросу правовой природы локальных норм представляется наиболее взвешенной и обоснованной^².

Локальные нормы права устанавливаются определенным кругом субъектов. Основными субъектами локального правотворчества в настоящий момент являются органы управления организации. Однако следует отметить, что ряд важнейших документов, содержащих локальные нормы права, утверждаются органами управления по согласованию либо совместно с представительным органом работников организации, однако большая часть локальных нормативных актов все же принимается органами управления организации единолично^³.

Во второй половине 80-х годов XX века особенности развития трудового законодательства позволили ученым-специалистам в области трудового права утверждать, что основными субъектами локального правотворчества выступают трудовые коллективы организаций сновными субъектами локального правотворчества выступают трудовые коллективы организаций ()стам в области трудового права утвер(общее собрание). Ими утверждаются важнейшие внутриорганизационные акты: коллективные договоры, правила внутреннего трудового распорядка и другие нормативные документы. Принятые трудовыми коллективами акты обязательны как для администрации, так и для других членов коллектива^¹.

Главной формой выражения коллективной воли рабочих и служащих предприятия и организации выступает их непосредственное участие в выработке нормативных решений. Общие собрания (конференции) трудовых коллективов в условиях развертывания их самоуправления – это своего рода «законодательные органы» предприятий, учреждений, организаций, принимающие акты высшей (по сравнению с другими локальными нормативными актами) юридической силы по наиболее важным внутриорганизационным вопросам^².

Действие локальных правовых норм по кругу лиц ограничено, как правило, работниками предприятия (организации), где они приняты, а также, например, акционерами акционерного общества.

Территориально сфера действия локальных правовых норм не имеет таких четких границ, какие, например, устанавливаются для норм, утверждаемых местными органами власти. Последние чаще адресованы внешним по отношению к муниципальным органам субъектам права: гражданам, учреждениям, находящимся на территории конкретного района (города, области и т.д.), которая управляется соответствующим административным органом. Действие же локальных норм в пространстве связано не с административно-территориальным делением, а с функциями, осуществляемыми организацией, ее подразделениями, а также отдельными работниками^¹. Характерно, что в самих локальных правовых нормах организаций указываются такие пространственные координаты их действия, как «рабочее место», «территория предприятия», «строительная площадка» и т.д. Таким образом, признак территориальной ограниченности действия норм организаций, хотя и используется в локальных нормах, не играет решающей роли при их характеристике.

Blog

1 Локальные правовые акты 82 Глава 2

Содержание