1 Локальные правовые акты 82 Глава 2

Вид материала

Документы

Содержание Степень разработанности проблемы Объект исследования – Цель и задачи диссертации Методологическую основу исследования Основные положения и выводы, выносимые на защиту Научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы Апробация результатов исследования 1.2. Признаки локальных правовых норм 1.3. Классификация локальных норм права По предмету регулирования По методу правового регулирования По сроку действия По степени обязательности 1.4. Локальные правовые акты 2.1. Понятие систематизации локальных норм права Консолидация норм права. Кодификация норм права.

Подобный материал:

• Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации, 506.16kb.
• Виды правовых актов, 465.72kb.
• Комплексная безопасность несовершеннолетних часть 1 Правовые акты Российской Федерации,, 6313.92kb.
• Локальные правовые акты о труде как источники трудового права россии в современных, 262.01kb.
• Курсовая работа по курсу: «Теория государства и прав» на тему: «Нормативно-правовые, 212.74kb.
• Положение о службе охраны труда, 556.27kb.
• Конституция Российской Федерации, Федеральный закон, 538.73kb.
• Подзаконные нормативные акты, 214.68kb.
• Принят Государственной Думой        8 ноября 2006 года     Одобрен Советом Федерации, 969.29kb.
• Нормативные правовые акты государственных органов республики беларусь г. А. Василевич, 3042.01kb.

Оглавление


Введение 3

Глава 1. Понятие и признаки локальных правовых норм 18

1.1. Юридическая природа локальных правовых норм 18

1.2. Признаки локальных правовых норм 37

1.3. Классификация локальных норм права 59

1.4. Локальные правовые акты 82

Глава 2. Проблемы систематизации локальных правовых норм 92

2.1. Понятие систематизации локальных норм права 92

2.2. Организация локальной систематизационной деятельности 140

Заключение 154

Библиографический список использованной литературы 162

Приложение 179

Введение


Актуальность темы диссертационного исследования

Существенные изменения в социально-экономической, политической и духовной жизни российского общества вызывают объективную необходимость приведения законодательства в соответствии со сложившимися условиями. Активная правотворческая работа, проводимая в последние годы, наряду с положительным влиянием приводит и к негативным моментам в российском законодательстве. В российском законодательстве можно встретить значительное количество формально действующих, но фактически утративших силу нормативно-правовых актов. Встречаются и обратные примеры: правовое регулирование нередко носит эпизодический, казуистичный характер, отсутствует системность при принятии нормативных правовых актов.

Частично разрешить указанные проблемы позволяет систематизация права, которая уже проводится в современной российской правовой действительности. Так, в разное время были приняты такие основополагающие кодифицированные правовые акты, как Гражданский кодекс, Налоговый кодекс, Земельный кодекс и т.д. Однако за рамками процесса обновления и систематизации российского законодательства остались некоторые разновидности нормативных положений и, в частности, локальные правовые нормы.

Современный этап правового развития характеризуется резкой, взрывной активизацией локального регулирования и саморегулирования вообще, которая проявляется, в том числе, в расширении его границ и углублении содержания. «Одной из самых распространенных форм саморегулирования является самостоятельное и даже автономное решение вопросов в рамках экономических организаций. Тенденцией последних лет является существенное увеличение удельного веса бизнес-структур в экономической системе России и, соответственно, возрастание роли локальных норм»¹.

Указанный процесс представляется вполне естественным, учитывая, прежде всего, самостоятельный характер деятельности предприятий и организаций в современных условиях ведения предпринимательства. Представляется также справедливым утверждение о том, что «Корпоративные отношения в силу своего цивилистического, частного характера изначально есть отношения «саморегулируемые». Государство предоставляет их участникам довольно большую свободу в регламентации взаимосвязей, что практически реализуется через акты локального и индивидуального регулирования»².

Современное российское законодательство, предписывая правила поведения коммерческим организациям, оставляет значительную свободу усмотрения субъектам предпринимательской деятельности, в рамках которой они не только реализуют свои права и несут обязанности, но и осуществляют собственное локальное (внутриорганизационное) нормотворчество. «Используются различные методы правового признания способов нормативной саморегуляции. В одних случаях они как бы «встроены» в официальные институты и организации управленческого и социального характера и входят в общую систему регулирования. Такова, например, ст. 8 Трудового кодекса о локальных нормативных актах, содержащих нормы трудового права, - уставах, коллективных договорах, соглашениях, иных решениях. Их принятие непосредственно работодателем с учетом мнения представительного органа работников способствует инициативе и самодеятельности тружеников. Аналогичные нормы об уставе и локальных актах образовательных учреждений есть в ст. 32 Закона РФ «Об образовании». Здесь достигается сочетание государственного управления и самоуправления»¹.

В практической деятельности автора настоящего исследования присутствуют наблюдения значительного увеличения объема локального нормативного материала в довольно короткие сроки. Так, например, в течении одного года, в одной из крупнейших страховых организаций России было принято (утверждено) около пятисот внутриорганизационных актов, содержащих нормы, регулирующих самые различные стороны деятельности предприятия.

Вместе с тем, в современном российском праве практически отсутствуют исследования локального нормотворчества вообще и систематизации локальных норм права, в частности. Представляется, что достаточно давно назрела необходимость в научном юридическом исследовании проблемы систематизации локальных норм права. Локально-правовые нормы занимают особое место среди иных норм российского права. Они образуют первоначальную ступень в правовой иерархии и находятся в субординационной зависимости не только от предписаний законов, указов и иных актов Президента РФ и актов Правительства РФ, но и ведомственных норм.

Вместе с тем, локальным правовым актам присущи все те же недостатки общегосударственных нормативных документов, связанных с ускоренной модернизацией нормативной базы социально-экономических отношений в Российской Федерации. Так, в крупных организациях, также как и на общегосударственном уровне, содержится значительное количество формально действующих, но фактически утративших силу локальных актов. С другой стороны – нормативное регулирование внутриорганизационных отношений нередко носит казуистичный характер, при разработке локальных актов отсутствует системный подход. Иногда разработка локальных актов происходит в ответ на те или иные конъюнктурные вопросы либо в соответствии с единичными ситуациями, и, в то же время, ряд действительно значимых отношений остается без надлежащего нормативного регулирования, нередко игнорируются прямые требования законодательства по разработке локальных актов.

Недостатки, в общем виде описанные выше, могут быть с той или иной степенью результативности разрешены при проведении систематизации локальных норм, принятых в организации, примерно так же, как недостатки в регулировании общественных отношений на общефедеральном уровне могут быть разрешены посредством систематизации общегосударственных правовых норм.

Понимая необходимость проведения деятельности по систематизации локальных норм, организации сталкиваются с отсутствием научных исследований в данной области, в частности в сфере методологии локальной систематизационной деятельности. Несмотря на то, что различными авторами выпускаются сборники примерных локальных актов организаций, которые помимо всего прочего не всегда могут подойти конкретному предприятию¹, в таких работах отсутствуют серьезные методологические рекомендации по разработке и принятию локальных норм.

В настоящее время в доктрине образовался определенный пробел в исследовании проблем систематизации внутриорганизационных правил поведения. Так, если вопросы систематизации общегосударственных норм юридической наукой рассмотрены достаточно подробно и такие исследования опираются на значительный опыт догматических исследований права имевших место ранее, ученые долгое время не обращали внимания на первоначальную ступень правового регулирования общественных отношений – локальные нормы. Полагаем, что такое исследование позволило бы несколько исправить сложившуюся ситуацию.

Таким образом, актуальность выбранной темы диссертации определена как потребностями развития юридической науки и, прежде всего, теории государства и права, так и необходимостью разрешения практических вопросов. Автору исследования представляется целесообразным обозначить важность локальной систематизационной деятельности, определить специфические черты систематизации локальных правовых норм, а также продемонстрировать практический потенциал деятельности по упорядочению локальных норм.

Степень разработанности проблемы

Исследование тех или иных особенностей локальных норм можно встретить в работах юристов дореволюционной эпохи, например, в трудах Л.С. Таля и Г.Ф. Шершеневича.

Начало научной разработки вопросов локального нормотворчества в советский период было положено исследованиями, посвященными коллективному договору, который постановлением СНК РСФСР от 2 июля 1918 г. был признан в качестве правовой формы регулирования условий труда. Принятый в 1922 КЗоТ РСФСР закрепил роль коллективного договора как источника права. В этот же период появились специальные исследования И. Войтинского, Я.А. Канторовича, В.М. Догадова, Л.В. Забелина и других авторов, рассматривавших локальные договоры. После формирования централизованного государственного нормирования в трудовых правоотношениях локальное регулирование практически не применялось, несмотря на сохранения некоторых элементов локального регулирования, например, посредством заключения коллективных договоров.

Для обоснования изложенных в диссертации положений использовались труды правоведов, философов и социологов, принадлежащих к различным направлениям и школам, а также публицистические материалы, опубликованные в периодической печати.

Особое внимание уделялось исследованиям ученых, разрабатывающих общетеоретические вопросы правотворчества, структурного анализа системы права, систематизации правовых норм и близкие к ним проблемы (С.С. Алексеев, С.Н. Братусь В.М. Корельский, В.Н. Кудрявцев, Н.И. Матузов, В.Д. Перевалов, Ю.А. Тихомиров и др.).

С началом перестройки в конце 80-х годов проблема теоретического осмысления локального правового регулирования вновь выдвинулась на передний план. Данное обстоятельство во многом было связано с переходом многих предприятий на самофинансирование, появлением кооперативных организаций, которые требовали рассмотрения внутрисистемных норм, регулирующих трудовые правоотношения. В этом отношении особый интерес представляют работы Л.И. Антонов, С.И. Архипова, Л.Б. Гальперина, Л.Я. Гинзбурга, И.Н. Каширина, Р.И. Кондратьева, В.А. Тарасовой, И.С. Шиткиной.

Наиболее глубоко проблему правового регулирования внутриорганизационной деятельности на современном этапе исследует Т.В. Кашанина¹, обращая при этом наиболее пристальное внимание на корпоративные отношения, складывающиеся внутри акционерных обществ.

Вместе с тем, следует отметить, что в настоящий момент отсутствуют разработки характера и особенностей непосредственно локальной систематизационной деятельности организаций, за исключением некоторых работ, в которых проблемы в области систематизации раскрываются постольку, поскольку это необходимо авторам в исследовании иных тем².

Объект исследования – совокупность локальных правовых норм российских коммерческих организаций, регулирующих внутриорганизационные отношения, возникающие между их субъектами.

Под коммерческими организациями мы понимаем юридические лица, созданные на территории Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации в форме хозяйственных обществ, ведущие предпринимательскую деятельность. Следует учитывать, что объектом исследования целесообразно использовать локальные нормы, принятые в крупных организациях, поскольку в крупных организациях количество таких норм более значительно, а систематизация становится возможной при условии наличия достаточно устоявшейся и разветвленной системы норм.

Объектом исследования являются локальные нормы, принимаемые только в российских организациях, поскольку нормы, принимаемые в организациях зарубежных стран, могут существенно отличаться от российских, а их рассмотрение их особенностей потребует значительного времени. Кроме того, учитывая и практическую направленность данной работы, полагаем, что рассмотрение локальных норм российских организаций более обоснованно.

При рассмотрении динамики взглядов на сущность локальных норм в данной работе приводятся ссылки на взгляды ученых, исследовавших локальные нормы, которые принимались на советских предприятиях и организациях. Мы понимаем, что имеются определенные различия между правилами поведения, устанавливаемыми организациями сегодня, и нормами, которые принимались в советский период, однако представляется, что взгляды, сложившиеся в 70-80 годах XX века по различным проблемам сущности локальных норм и некоторым вопросам их систематизации, во многом не потеряли своей актуальности и сегодня (особенно это касается вопросов изучения локальных норм трудового права)¹.

К объекту исследования также относятся локальные правовые акты и коллективные договоры, разработанные и принятые в организациях, и содержащие локальные правовые нормы.

Под предметом исследования мы понимаем понятие и признаки локальных правовых норм, вопросы их сущности. Изучение указанных вопросов позволит провести классификацию локальных норм, а на основе классификации – предложить способы их систематизации, а также определить особенности локальной систематизационной деятельности.

Цель и задачи диссертации

Целью работы является изучение вопросов сущности локальных норм и их признаков, проблем упорядочения, систематизации локальных норм, включающее в себя рассмотрение способов и приемов систематизации, особенностей локально-правовой систематизационной деятельности, исследование объекта систематизации – локальных норм организаций, и разработку соответствующих методических рекомендаций.

Для достижения цели работы представляется целесообразным решить следующие задачи:

- изучить и обобщить научные материалы, определить степень теоретической разработанности темы;

- определить понятие локальных правовых норм;

- привести классификацию локальных правовых норм;

- рассмотреть основные теоретические подходы к систематизации общегосударственных правовых норм;

- раскрыть особенности локально-правовой систематизационной деятельности;

- предложить понятие систематизации локальных правовых норм;

- внести предложения и рекомендации по совершенствованию процедуры систематизации локальных правовых норм.

При подготовке диссертации автор исходил из достигнутого наукой теории государства и права уровня исследования проблем систематизации общегосударственных правовых норм, а также из результатов развития отраслевых юридических наук, и, прежде всего, науки трудового права, в сфере разработки проблем локального регулирования трудовых правоотношений. Проанализированы и использованы труды указанных ранее авторов, а также работы в области общей теории государства и права, трудового, финансового, гражданского права.

Методологическую основу исследования составляют принципы познания социальных явлений в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности. В работе использованы общенаучные и частнонаучные методы исследования (анализ, синтез, обобщение, классификация, индукция, дедукция, гипотеза, системно-структурный, исторический).

Теоретические, нормативные и социологические исследования, взятые в совокупности, стали той информационной базой, которая способствовала достижению научной обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений.

Основные положения и выводы, выносимые на защиту:

1. Автором разработано следующее определение локальных правовых норм: под локальными правовыми нормами понимаются правила поведения, устанавливаемые в отдельных организациях и действующие в их рамках, рассчитанные на многократное применение, адресованные неопределенному кругу лиц и санкционированные в конечном итоге государством.

2. Источником локального нормотворчества организаций является не делегирование государством права принимать локальные нормы, а признанная государством автономия в самостоятельном регулировании отношений, возникающих внутри организаций.

3. Предлагаются классификации локальных правовых норм по следующим основаниям:

- по предмету регулирования;

- по субъектам принятия норм;

- по специализации норм;

- по методу правового регулирования;

- по юридической силе;

- по сроку действия;

- по степени обязательности установления.

Автором разработан макет классификатора локальных норм (см. Приложение № 1).

4. Локальные акты являются нормативно-правовыми актами и входят в систему источников права. Локальные акты обладают всеми основными признаками нормативно-правовых актов: принимаются в соответствии с определенной процедурой, содержат общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение и на неопределенный круг лиц. Несмотря на то, что такие акты официально не публикуются, они должны быть доступны всем лицам, к которым они адресованы. В диссертации также приводятся примеры из судебной практики, в которых рассматривались вопросы, связанные с возможность применения локальных актов.

5. При исследовании проблем систематизации целесообразно применять термин «систематизация локальных норм», поскольку нормы являются элементарной частицей системы права, и конечной целью любой систематизации является упорядочение именно норм права.

6. При систематизации локальных правовых норм применимы формы систематизации, используемые при систематизации общегосударственных норм: учет, консолидация, инкорпорация, кодификация. Однако локальная систематизационная деятельность обладает рядом особенностей:

- систематизация проводится не отраслевому принципу, а по субъектно-функциональному – в зависимости от функций внутренних подразделений организации;

- при систематизации локальных правовых норм практически не используется такая форма систематизации, как кодификация;

- систематизация может проводиться на основе и с использованием типовых документов;

- систематизация локальных норм завершает процесс упорядочения норм права, т.е. является его заключительным звеном; результаты локальной систематизационной деятельности во многом зависят от уровня упорядоченности общегосударственных норм.

Научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы обусловлена ее целью, поставленными задачами, а также результатами исследования. Диссертация представляет собой одно из немногих теоретических исследований проблем систематизации локальных правовых норм. В рамках работы предпринята попытка перенесения опыта систематизации внутригосударственных норм применительно к локально-правовой систематизационной деятельности.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что выводы и обобщения, полученные в ходе анализа проблем систематизации локальных правовых норм, имеют ценность для таких разделов теории права как система права, понятие локальных норм права, систематизация локальных правовых норм.

Практическая значимость результатов исследования состоит в возможности их использования в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем права и его реализации, совершенствовании правовой системы российского общества в условиях формирования правового государства. В преподавании общей теории права и государства, отраслевых юридических дисциплин, спецкурсов, в деятельности юридических служб организаций по упорядочиванию нормативного материала в целях обеспечения эффективного локального правового регулирования.

Апробация результатов исследования

Основные теоретические разработки и обобщения, содержащиеся в диссертации, использованы в опубликованных работах, внедрены в учебный процесс Государственного университета – Высшей школы экономики. Выводы и предложения сообщались на методических семинарах, проводимых кафедрой Теории права и сравнительного правоведения Государственного университета – Высшей школы экономики.

Автором была осуществлена систематизация локальных правовых норм Открытого страхового акционерного общества «Ингосстрах», результатом которой стала упорядоченная система локальных норм общества и действующая постоянно обновляемая справочно-информационная система, содержащая локальные правовые нормы.

Структура диссертации

Исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Глава 1. Понятие и признаки локальных правовых норм


1.1. Юридическая природа локальных правовых норм


В современной рыночной экономике центральное место занимают субъекты предпринимательской деятельности, осуществляющие активную хозяйственную деятельность, направленную на достижение положительных экономических результатов своей деятельности. Среди субъектов предпринимательской деятельности главную роль играют предприятия и организации как наиболее крупные и профессиональные игроки со сложной внутренней структурой и организацией, аккумулирующие для достижения своих целей значительное количество трудовых и денежных ресурсов.

В определенный период развития российского общества признание и защита частной собственности и построение рыночной экономической системы вызвали коренные изменения в российском законодательстве, повлекшие за собой появление новых институтов и отраслей права.

Вследствие изменений, проходящих в экономической, политической и правовой системах российского общества, наука теории государства и права пережила период переосмысления, обновления и пополнения понятийного аппарата и постоянно продолжает свое развитие. Адекватное отражение сущности как происходящих в государственно-правовой сфере изменений, так и основных характеристик, закономерностей развития и взаимозависимости государства и права, становится во многом невозможным на базе ранее сложившихся в рамках правовой науки понятий. Задачи, связанные с дальнейшим развитием гражданского общества и правового государства в России, заставляют пересмотреть многие ставшие привычными правовые категории на предмет их соответствия современному этапу развития российского общества, государства и права.

С развитием рыночной экономики меняется характер регулятивного воздействия на общественные отношения: с одной стороны, сужается сфера централизованного регулирования и все шире становится сфера локального регулирования внутриорганизационных отношений, но с другой стороны отдельные вопросы становятся предметом централизованного нормативного регулирования: «В иерархической системе источников права постоянно происходит перемещение правовых актов снизу вверх и сверху вниз. Изменение их формы и сферы действия связано с поиском меры наиболее удачного соотношения аспектов централизации и децентрализации в управлении делами государства и общества»¹.

Появление локального нормотворчества и локального регулирования связано объективными социально-экономическими факторами и, прежде всего, с возникновением юридических лиц, как автономных корпоративных образований, являющихся частными собственниками своего имущества и, вследствие настоящего факта, пользующиеся определенной независимостью и обособленностью от государства и общества².

Представляется целесообразным отметить, что в работах, посвященных локальному нормотворчеству, авторами используются различные термины, обозначающие нормы права, устанавливаемые организациями. В равной степени можно встретить следующие понятия: локальные нормы, внутриорганизационные нормы, корпоративные нормы и т.д.

В «Толковом словаре русского языка» С.И. Ожегова слово «локальный» определяется как «местный, не выходящий за определенные пределы». Сам термин «локальный» производен от латинских слов locus – место, localis – местный, т.е. семантически слова «локальный» и «местный» идентичны. Однако в юридической литературе понятие «локальная норма» отличается от понятия «местная норма». В общем виде локальные нормы представляют собой правила, которые устанавливаются и действуют в рамках отдельных организаций. В отличии от них местными нормами являются нормы, устанавливаемые местными органами власти (муниципалитетами), которые действуют в пределах определенного муниципального образования.

В науке трудового права под локальными нормами чаще всего понимаются нормы трудового права, принимаемые администрацией предприятия или трудовым коллективом. Необходимость принятия таких норм часто предусматривается законодательством о труде. Вместе с тем, автор не видит каких-либо существенных различий между локальными актами, содержащими нормы трудового права, и иными нормами, содержащихся в тех же актах, принятых теми же органами управления юридического лица в аналогичном порядке (данный вопрос будет рассмотрен ниже).

Термин «внутриорганизационные нормы» в большей степени подчеркивает, что указанные правила поведения ограничиваются рамками того или иного юридического лица и не выходят за его пределы, воздействуют только на те общественные отношения, которые сложились внутри организации.

Понятие «корпоративные нормы» было введено в обиход в связи с выделением особой отрасли российского права – корпоративного права, где под ним понимаются правила поведения, установленные корпорацией. На наш взгляд, в теоретических исследованиях локального нормотворчества указанный термин не вполне уместен, так как он может вызвать иллюзию, что предметом изучения являются только нормы, принятые в акционерных обществах (корпорациях)¹.

В настоящей работе понятия локальные нормы и внутриорганизационные нормы будут использоваться в качестве синонимов.

Феномен локального нормотворчества был известен в России еще в начале двадцатого века. Так, например, Л.С. Таль указывает: «Односторонние нормативные акты, исходящие не от центральной власти, а от главы или органов общественных и частных учреждений или хозяйственных предприятий и определяющие их внутренний порядок – явление весьма распространенное в правовом быту»². С указанным периодом времени связано и появление основных научных теорий, касающихся изучения природы локальных правовых норм. Исследование феномена локального нормотворчества можно встретить, например, в работах Г.Ф. Шершеневича и Л.С. Таля.

Юридические лица, являющиеся автономными образованиями, объединяют определенное количество людей на основе значимых для них интересов. Организация, объединяющая людей для достижения той или иной общей цели, представляет собой корпорацию. Г.Ф. Шершеневич, говоря о частных юридических лицах, писал: «Юридическое лицо представляет собой соединение лиц, корпорацию, как говорят англичане, когда оно состоит из некоторого числа людей, соединяющихся для достижения общей цели и самостоятельно управляющих общими делами. Физические лица образуют в соединении особый субъект права, отличный от них: они только члены соединения. Относительно этого вида юридических лиц вполне применимо замечание, что понятие юридического лица играет как бы роль скобок, в которых заключены однородные интересы известного числа лиц для более упрощенного определения отношений этой коллективной личности к другим. Соединения лиц, имеющие частный характер, могут быть, в свою очередь, подразделены на общества и товарищества»¹.

Поскольку любая организация объединяет внутри себя определенное количество лиц (наемных работников, акционеров, участников), перед органами управления юридического лица возникает проблема обеспечения надлежащего взаимодействия между указанными лицами или управления процессами, протекающими внутри организации. Управление возможно посредством установления определенных правил поведения, которые предписывают лицам необходимые модели поведения, т.е. устанавливают нормы.

Таким образом, учреждение юридических лиц неизбежно влечет за собой возникновение локального нормотворчества, осуществляемого непосредственно самой организацией. С внешней стороны – это юридическое лицо, деятельность которого регулируются общегосударственными правовыми нормами, а внутриорганизационные отношения регулируются локальными правовыми нормами.

На объективный характер возникновения локального нормотворчества указывал также Л.С. Таль: «Правильное решение проблемы о природе нормативных актов, исходящих от главы промышленного предприятия, на наш взгляд, возможно только на почве того эмпирического положения, что в предприятии, как соединении людей для определенной цели, должен существовать соответствующий его целям обязательный порядок. Мы уже знаем, что хозяйская власть – не субъективное право хозяина, не власть над его собственной индвидуально-правовой сферой, а функция, отправляемая им в силу главенствующего положения, которое он по закону или обычаю занимает в хозяйственном предприятии. Издавая «правила» и другие односторонние нормативные акты, он, в отведенных ему границах и в установленных формах, осуществляет автономию предприятия как социального образования»¹.

Таким образом, локальное нормотворчество признавалось объективной, изначально присущей юридическому лицу в силу его относительной самостоятельности деятельностью, не зависящей от государства и иных, внешних по отношению к данному юридическому лицу, организаций.

Государство, признавая и фактически легитимизируя локальное нормотворчество, снабжает локальные нормы санкциями, которые могут быть применены к правонарушителю при несоблюдении локальных правовых норм. Некоторые виды отношений, складывающихся внутри организации, обладают определенной важностью для обеспечения публичного порядка в государстве, например, трудовые отношения, поэтому государство самостоятельно включается в регулирование внутриорганизационных трудовых отношений посредством установления общегосударственных правовых норм. Представляется, что такие нормы исторически возникли в качестве гарантии недопущения злоупотреблений в регулировании трудовых отношений со стороны администрации предприятия, обеспечивая, таким образом, права работников.

Как видно из приведенного примера, государство, находясь в стороне от регулируемых отношений, не препятствует организациям устанавливать свои правила поведения, но в целях легитимизации локальных норм снабжает их своих санкцией. Однако вместе с тем, в ряде случаев государство вмешивается в регулирование внутриорганизационных отношений посредством установления общегосударственных правовых норм.

С началом социалистических преобразований, изменился и характер локального нормотворчества. Поскольку в советском государстве была отменена частная собственность на средства производства, стало невозможным существование относительно независимых юридических лиц, являющихся собственниками своего имущества¹, возникла необходимость в формировании новой теории локального нормотворчества.

Начало научной разработки вопросов локального нормотворчества было положено в 20-х годах прошлого века исследованиями, посвященными коллективному договору как источнику права. В этот период появились специальные работы И. Войтинского, Я.А. Канторовича, В.М. Догадова, Л.В. Забелина и др., которые рассматривали проблемы локального нормотворчества².

Поскольку теперь собственником средств производства являлось советское государство, решение вопросов об образовании юридических лиц, наделении их имуществом и прекращении деятельности созданных юридических лиц являлось исключительной прерогативой государственной власти. Государство также самостоятельно могло определять принципы и порядок деятельности юридического лица.

В этих условиях приобрела логические основания теория, в соответствии с которой локальное нормотворчество осуществлялось либо в силу делегирования государством своих полномочий по установлению правовых норм, либо в силу прямого дозволения или одобрения государством локально-правового нормотворчества в установленных государственной властью случаях и пределах.

Предприятия, образованные волей государственной власти, в общественных отношениях пользовались не более чем организационной самостоятельностью, поэтому без дозволения государства, являющегося собственником имущества предприятия, не обладали полномочиями на собственное нормотворчество. Локальное нормативное регулирование в этом случае не является изначально присущим организации явлением, а возникает по воле государства.

Указанное понимание локальных правовых норм было отражено, в частности, в работах В.К. Самигуллина, который утверждал, что локальные правовые нормы исходят, в конечном счете, от государства¹.

Однако в процессе исторического развития взгляды на сущность локальных норм изменялась.

Непосредственно после революции 1917 года локальное нормотворчество не было полностью устранено, поскольку процесс создания локальных правовых норм осуществлялся во многом по инерции. Кроме того, сказывалась слабость государственного аппарата в первые годы советской власти, которая в определенной степени была компенсирована локальным нормотворчеством².

В дальнейшем, последовательное проведение политики свертывания НЭПа, установление курса на ускоренную индустриализацию и коллективизацию, насаждение административных методов управления привели к установлению централизованного государственного нормирования труда и заработной платы, падению роли коллективного договора как источника права и почти полной ликвидации локального регулирования.

В середине 60-х годов прошлого века на предприятиях стали приниматься Положения о премировании, о выплате вознаграждения по итогам годовой работы и другие локальные акты. В коллективных договорах появилось немало нормативных положений. Хотя реформа в значительной мере была парализована и сведена на нет центральными ведомствами и министерствами, не желавшими утрачивать свои позиции, она оказала важное влияние на развитие локального нормотворчества¹.

В 70-х годах прошлого века российские предприятия, учреждения, организации буквально «захлестнула» волна детализации (конкретизации) на локальном уровне трудовых обязанностей работников любого ранга. Администрацией по согласованию с профкомами разрабатывались и утверждались должностные инструкции и положения отдельным исполнителям, положения о подразделениях предприятия, в которых определялись права и обязанности (полномочия, компетенция) их руководителей. Считалось необходимым иметь на локальном уровне детально проработанные положения о фондах предприятия и оплате труда, премировании различных категорий работников. Одним словом, предприятия в то время имели разветвленную систему локальных нормативных правовых актов, которые опосредовали не только социальную, но и техническую организацию совместного труда¹.

В середине и конце 80-х годах 20 века ученые отмечали резкую активизацию локального регулирования, которая проявлялась в расширении его границ, углублении содержания, совершенствовании организационно-правовых форм. Это связывалось, прежде всего, с такими факторами, как: усиление хозяйственной самостоятельности предприятий, перевод их на самофинансирование; перестройка системы управления предприятиями, сочетание государственного руководства с самоуправлением трудовых коллективов; создание необходимой законодательной базы для развертывания локального регулирования; активизация человеческого фактора, развитие социальной активности трудовых коллективов и всех его членов, демократизация всей общественной жизни.

Так, например, Ю.А. Тихомиров отмечал, что «в условиях повышения роли основного производственного звена в народном хозяйстве важен более масштабный подход к локальным нормативным актам. Характер нормативного регулирования и объем отношений, упорядочиваемых в рамках локальных актов, становится все более значительным, требующим бóльшей готовности к их творческому и компетентному принятию и последовательной реализации»¹.

Следует сказать, что понимание того, что локальные правовые нормы могут быть установлены не только по прямому указанию государства, но их появление может быть обусловлено объективными причинами, также сложилось в восьмидесятые годы двадцатого века с началом рыночных преобразований в советском государстве.

Так, например, 30 июня 1987 г. был принят Закон СССР № 7284-XI «О государственном предприятии (объединении)», в ч. 5 ст. 2 которого было установлено, что в интересах осуществления задач и полномочий, установленных законодательством, предприятие вправе по собственной инициативе принимать все решения, если они не противоречат действующему законодательству².

В рецензии на монографию Л.И. Антоновой также было указано, что в работе не получила должного обоснования и углубления одна из центральных идей: права предприятий по локальному регулированию не «дарованы» государством, а имеют глубокие социально-экономические основании и в решающей степени определяются потребностями экономического развития страны³.

Развитие рыночной экономики создало стимулы для роста локального нормотворчества и в настоящий момент внутриорганизационные нормы достаточно широко используются в деятельности организаций. Исходя из опыта практической деятельности автора настоящей работы в одной из наиболее крупных страховых компаний России, регламентации подвергаются все новые сферы деятельности организации: отношения по защите персональных данных, документооборот внутри организации, порядок осуществления обязанностей работников по конкретным направлениям деятельности компании и т.д. Более глубокой регламентации подвергаются отношения, регулирование которых ранее осуществлялось поверхностно либо недостаточно полно или неформально¹.

Поскольку Конституцией Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, в современной России сложились все необходимые предпосылки для развития локального нормативного регулирования в обновленной формес новейшим в соответстви некоторых элементов локального регулирования, например, посредством заключения коллективных договоровме. В современной российской действительности локальное правовое регулирование получило свое развитие с первыми попытками совершенствования хозяйственного механизма, отказом от жесткого централизованного регулирования и предоставлением предприятиям права самостоятельно принимать решения, направленные на достижение планируемых хозяйственных результатов, обеспечение нормального функционирования предприятия, выполнения обязательств по договорам¹.

По нашему мнению, анализ сущности современного локального нормотворчества должен осуществляться с использованием общего представления о локальном нормотворчестве, которое было изложено в работах дореволюционных авторов, в частности Г.Ф. Шершеневича, Л.С. Таля, цитаты из работ которых были приведены выше, поскольку социально-экономические условия, связанные с понимаем роли предприятий и организаций в рыночной экономике, сложившиеся в дореволюционной России и современной России, могут рассматриваться как близкие по своей сущности.

В соответствии со ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации², юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

В целях обеспечения собственной деятельности организация использует труд наемных рабочих, которые используют имущество организации во «внешних» отношениях, т.е. в целях создания материального или нематериального блага, которое возможно вовлечь в гражданский оборот и обеспечить получение положительного экономического результата. Вместе с тем, поскольку организация представляет собой объединение лиц, которые используют имущество, между такими лицами внутри юридического лица возникают общественные отношения по поводу порядка и способов использования имущества.

Для упорядочения складывающихся отношений, уполномоченными субъектами принимаются локальные нормы, определенным образом воздействующие на поведение членов организации и направляющие его в необходимое общественно полезное русло. При этом юридическое лицо самостоятельно определяет, какие отношения нуждаются в нормативном регулировании и каково должно быть содержание внутриорганизационных норм, воздействующих на них.

Вместе с тем представляется очевидным, что государство имеет правовую возможность установления общегосударственных норм, которые бы регулировали и внутриорганизационные отношения, однако государство воздерживается от их принятия, в первую очередь, признавая бóльшую эффективность локальных норм по сравнению с общими нормами, и оставляя возможность урегулирования внутриорганизационных отношений самим организациям: «И только в крайних случаях законодатель предусматривает возможность государственного вмешательства в сферу регламентации корпоративных отношений. Соответственно этим обусловливается специфика действия здесь такого принципа гражданского права, как принцип недопустимости произвольного вмешательства государства в частные дела»¹.

Таким образом, представляется, что «источником» нормативного регулирования внутриорганизационных отношений является не воля государства, которое обязывает принять локальные нормы либо делегирует соответствующие полномочия, а непосредственно само юридическое лицо, как объединение субъектов права, использующих имущество, собственником которого является организация.

Указанный подход в целом находит свое отражение в новейших работах, посвященных локальному нормотворчеству: «В условиях, когда государство являлось собственником предприятий, оно дозволяло урегулировать отношения, связанные с реализацией принадлежащих ему прав собственника, предприятию, делегируя ему часть своих прав. Совершенно иная трактовка сущности локального правового регулирования вытекает из роли и места государства в рыночной экономике. Собственник вправе устанавливать порядок реализации своих имущественных прав, а государство определяет пределы усмотрения и общие правила формирования воли собственника – субъекта предпринимательской деятельности. В диссертации содержится вывод о том, что изменение социального строя позволяет перейти от рассмотрения локальных норм как норм, восполняющих пробелы в нормативной системе и имеющих дополнительный, субсидиарный характер к признанию за ними самостоятельного регулирующего значения»².

Н.И. Мирошникова также утверждает, что с внедрением рыночных отношений мы отходим от понимания права как исключительно системы правил поведения, установленных государством и охраняемых силой государственного принуждения. Тоталитарное советское государство не нуждалось ни в корпоративном, ни в договорном праве. Оно само определяло жизнь организаций буквально во всех направлениях. Обществу, основанному на рыночных товарно-денежных отношениях, не обойтись без корпоративного права. Централизованными нормативными актами не решить все вопросы внутриорганизационной деятельности¹.

Однако в любом случае внутриорганизационные общественные отношения могут быть урегулированы не только локальными нормами. Хотя локальные правовые нормы и действуют в рамках определенной организации, государство снабжает локальную норму необходимой в целях действенного правового регулирования санкцией. Применительно к данной ситуации справедливо отмечается: «Важно отличать корпоративные нормы от юридических, содержащихся в локальных нормативных актах. Нормы, содержащиеся в локальных нормативных актах, хотя действуют только внутри определенной организации, являются юридическими, поскольку порождают права и обязанности, обеспеченные юридическими механизмами. Другими словами, в случае их нарушения существует возможность обратиться в компетентные правоохранительные органы»².

Таким образом, особенности юридической природы локальной нормы заключаются в особом основании самой возможности локального нормотворчества – свобода организации-собственника своего имущества определять порядок реализации своих имущественных прав, а также в возможности применения мер государственного воздействия к нарушителям предписанного локальной нормой правила поведения.

Представляется возможным утверждать, что при осуществлении локального нормотворчества юридические лица пользуются особой автономией, которая и является источником создания локальных норм. Указанная особенность справедливо подчеркивается в современных научных работах в области трудового права: «Социально-правовая автономия обладает правообразующей силой. Работодатель (его представители и союзы), работники (их представители и союзы) выступают в качестве нормотворческих органов. Локальные нормативные правовые акты, принятые в организации (социально-правовой автономии), устанавливают особый внутренний правопорядок. Правопорядок организации должен соответствовать государственному и представлять собой результат допускаемой и охраняемой государством нормотворческой деятельности в пределах конкретного юридического лица. Сущность социально-правовой автономии в российском, в том числе трудовом, праве можно понимать как возможности конкретной организации в самоопределении в области социально-трудовых отношений, заранее запрограммированные государством. Выражением этого дозволения и является возможность работников и работодателя (их представителей) принимать те или иные локальные нормативные правовые акты, которые наряду с действующим федеральным и региональным законодательством о труде определяют внутреннюю жизнь организации»¹.

Указанный факт справедливо отмечался еще и В.С. Якушевым, который утверждал, что локальное регулирование в целях обеспечения эффективности внутрихозяйственного механизма выполняет свои самостоятельные функции, которые являются следствиями предоставленной государством предприятию возможности самому организовывать процесс хозяйственного использования закрепленного за ним имущества².

Локальные нормы права обладают рядом достоинств по сравнению с общими нормами.

Так, например, благодаря локальному нормотворчеству существенно повышаются регулятивные возможности права, эффективность правового воздействия на общественные отношения. Внутриорганизационное нормотворчество позволяет достаточно оперативно и результативно решать вопросы, возникающие в деятельности юридических лиц: «Значительно меньшая степень общности правовых норм предприятий, учреждений, организаций по сравнению с другими разновидностями норм обусловливают их особую динамичность. Они являются гибким инструментом воздействия на внутриорганизационные общественные отношения, позволяют оперативно вмешиваться в процесс производства, не ожидая принятия предписаний вышестоящих органов»¹.

Выработанные централизованно нормы неизбежно огрубляют связи и отношения, складывающиеся внутри организации, не могут учесть все оттенки отношений, которые в рамках конкретного коллектива способны приобрести принципиальный характер. Локальное регулирование, произрастая непосредственно из динамики общественных отношений способно намного опережать общегосударственное регулирование. Всякие попытки «свернуть», ограничить локальное регулирование приводят к утрате адекватности правового регулирования и в конечном итоге снижают его эффективность. Поэтому для обеспечения эффективного развития общественных отношений важно сочетать централизованное и локальное регулирование².

В.К. Самигуллин также отмечал преимущества локального нормативного регулирования: «Социальная ценность локального нормативного регулирования в том, что оно, во-первых, позволяет на уровне отдельных предприятий, организаций, учреждений, их структурных подразделений позитивно регулировать общественные отношения применительно к их специфике. Во-вторых, способствует преодолению противоречий в правовом регулировании, связанных с динамичностью общественных отношений, громоздкостью законодательства, имеющимися в нем неувязками. Эта форма выступает как метод, противостоящий необоснованным ограничениям и мелочному централизованному регламентированию, стесняющему инициативу предприятий, организаций, учреждений, их структурных подразделений»¹.

Кроме того, как справедливо отмечается в научной литературе, «грамотное использование такого инструмента как локальное нормотворчество позволяет решить следующие задачи:

- эффективно использовать диспозитивные нормы действующего законодательства;

- определить порядок совершения действий и их согласование;

- оптимизировать рабочие процессы и повысить эффективность труда, дисциплинировать сотрудников компании и повысить их личную ответственность;

- избегать внутрикорпоративных конфликтов, а в случае их возникновения – быстро достигать компромисса между конфликтующими сторонами;

- обеспечить баланс интересов различных субъектов, принимающих участие в деятельности компании;

- повысить инвестиционную привлекательность;

- «противостоять слухам», поскольку открытость (гласность) локальных нормативных актов предопределяет «слухоустойчивость» в отношении компании;

- комплексно минимизировать риски (экономические, технические, экологические, правовые и др.)»².

Таким образом, локальное нормотворчество ближе к опосредуемым общественным отношениям, чем централизованное; оно раньше улавливает их динамику и может более точно ее отражать; локальные нормы учитывают не только специфику самих отношений, но и микросреду, в которой эти отношения развертываются; в сфере локального нормотворчества гораздо сильнее «обратная связь», позволяющая оперативно вносить коррективы в систему локальных регуляторов, добиваться их наибольшей результативности. Все это делает локальное регулирование внутриорганизационных отношений потенциально весьма эффективным.