Нормативные правовые акты государственных органов республики беларусь г. А. Василевич нормативные правовые акты государственных органов республики беларусь минск 1999
| Вид материала | Книга |
- Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации, 506.16kb.
- Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2011, 9651.35kb.
- Министров Республики Беларусь Приведены некоторые нормативные правовые акты, разработанные, 132.46kb.
- К должностям административных государственных служащих, 2431.41kb.
- Подзаконные нормативные акты, 214.68kb.
- Об утверждении Инструкции о порядке взаимодействия государственных органов, ответственных, 157.85kb.
- Приложение 1 Нормативные правовые акты Республики Беларусь в сфере интеллектуальной, 451.23kb.
- Примерный перечень сведений о деятельности органов местного самоуправления поселений, 52.82kb.
- Конституция Российской Федерации, Федеральный закон, 538.73kb.
- Нормативные правовые акты о налогах и сборах, 1979.89kb.
НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Г.А. Василевич
НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Минск 1999
ББК
Автор:
Г.А. Василевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь, Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь
Рецензент:
С.Г. Дробязко, доктор юридических наук, профессор
Г.А. Василевич
Нормативные правовые акты государственных органов Республики Беларусь
В книге анализируются вопросы, касающиеся сущности правовых актов государственных органов, их соподчиненности, вступления в силу.
Книга рассчитана на практических и научных работников, в том числе государственных служащих, преподавателей, студентов. Будет полезна всем, кто интересуется вопросами теории государства и права, конституционного права, проблемами функционирования органов государства.
ISBN
© Г.А. Василевич
ВВЕДЕНИЕ
В последние годы особый интерес не только ученых, но и практиков вызывают вопросы, касающиеся нормотворческой деятельности различных органов государственной власти и прежде всего результата этой деятельности — принимаемых ими нормативных правовых актов. Огромное значение для совершенствования текущего законодательства, практики его применения, в целом совершенствования правовой системы имеет принятие государственными органами нормативных правовых актов в пределах их полномочий, определение соподчиненности (иерархии) этих актов, порядка опубликования и вступления в силу и т.д. Поэтому исследования, посвященные данной проблематике, имеют не только теоретическое, но и практическое значение.
В настоящей книге рассматриваются место и роль Конституции, законов, актов Президента, Правительства, проводится их классификация, уделено внимание ведомственным нормативным актам, а также актам Конституционного Суда, Верховного, Высшего Хозяйственного судов, Прокуратуры. Автор не ставил перед собой цель в настоящей книге проанализировать правовые акты местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, локальные нормативные акты.
ГЛАВА I. Понятие права и его роль в регулировании общественных отношений. Общая характеристика источников права
Право — многоаспектное научное понятие. Кант определял право как совокупность условий, при которых произвол одного может быть согласован с произволом другого по общему закону свободы. Таким образом, право можно определять как норму свободы.
Существует множество научных направлений, формирующих представления о праве: теория естественного права; историческая школа права; психологическая теория; материалистическая теория права; нормативистское направление.
В литературе, исходя из множественности взглядов о праве, называют следующие основные его признаки:
1) право — это система правил поведения людей, которая устанавливается или санкционируется государством;
2) в силу того, что право имеет общеобязательный характер его применение и реализация при необходимости обеспечивается государственным принуждением; для этих целей может быть использован специальный аппарат (полиция, суд, армия и др.). В силу общеобязательности право отличается от других социальных норм (морали, обычаев, реалии и др.);
3) право выражается в официальной форме (имеет свои источники, например, законы).
Спор о праве существует с момента его зарождения и в нем участвуют не только юристы, но и философы, социологи, представители других наук.
Несмотря на многообразие взглядов на право в современный период, представители теорий пытаются дать определение права посредством акцентирования его сущности. И в этом отношении в литературе1 подчеркивается, что одни видели в праве воплощение справедливости, другие — свободу, третьи подчеркивали в качестве цели права — установление равновесия между различными общественными интересами.
Видным белорусским ученым-юристом С.Г. Дробязко право характеризуется в трех плоскостях: а) правосознании; б) нормативном массиве (законодательстве);
в) правоотношениях2. При этом он различает статичную (нормы или "право в книгах") и динамичную (правосознание и правоотношения) стороны права. На наш взгляд эта точка зрения позволяет полностью охватить природу права, а значит является основой для его правильного определения.
Исходя из того, что в праве должно интегрироваться все наиболее ценное, присущее как самому праву, так и другим социальным регуляторам (нравственность, религия, обычаи и т.д.) профессор С.Г. Дробязко определяет право как "верховенствующий, общесоциальный, интегративный, охраняемый государством регулятор, выражающий политическую справедливость в системе норм, определяющих круг субъектов права, их юридические права, обязанности и гарантии с целью обеспечения социального прогресса"3.
Право имеет определенные принципы — основные идеи его существования и развития. Есть принципы, которые распространяются на всю систему права (общие принципы) — справедливости, равноправия, гуманизма, демократизма и другие, межотраслевые, охватывающие две или более отраслей права; отраслевые (например, в трудовом праве принцип свободы трудового договора и др.).
Право тесно связано с экономикой. Экономическое развитие того или иного государства предопределяет соответствующее содержание и права. Право может быть как тормозом общественного развития, так и важнейшим регулятором прогрессивных экономических и социальных преобразований.
В праве выражается политика государства, так как правовые нормы издаются государством.
Право имеет как общее, так и различия с моралью. Единство права и морали обуславливается общностью культуры, социально-экономических интересов. Различие состоит в форме выражения (нормы морали обычно не фиксируются в специальных актах); в способе защиты от нарушений и т.д.
Право имеет свои источники (формы), в которых выражаются общеобязательные правила поведения людей.
Среди важнейших источников права следует назвать следующие: 1) правовые обычаи; 2) нормативно-правовые акты государственных органов; 3) судебные прецеденты.
Формы права зависят от правовой системы того или иного государства.
Правовым обычаем является санкционированное государством сложившееся в результате многократного повторения правило поведения.
Нормативными правовыми актами являются решения уполномоченных на то государственных органов, в которых содержатся нормы права.
Система нормативно-правовых актов в нашей республике определяется Конституцией и изданными в соответствие с ней подконституционными актами. В них определены органы, имеющие право принимать нормативные акты, и порядок издания таких актов. Например, в статье 84 Конституции Республики Беларусь определены полномочия Президента. Палаты Парламента могут принимать законы и постановления. Правительство вправе принимать постановления и распоряжения.
Нормативно-правовые акты следует отличать от актов, носящих правоприменительный характер. Иногда их определяют как индивидуальные акты.
В Республике Беларусь пока не принят закон о нормативных актах. Однако в ближайшее время, видимо, Парламент его примет. В юридической литературе учеными, а также в решениях некоторых межгосударственных органов дается определение того, какие правовые акты следует считать нормативными.
Как указал в своем заключении от 15 апреля 1997 года Конституционный Суд в нормативном правовом акте, в отличие от правоприменительного, устанавливаются правила общеобязательного характера, рассчитанные на длительное действие и многократное применение.
Более широкое определение дано в статье 2 Рекомендательного законодательного акта "О нормативных правовых актах государств - участников СНГ", принятом 13 мая
1995 г. Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств, где предусмотрено, что нормативный правовой акт — это письменный официальный документ установленной формы, принятый правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, то есть общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение. В систему нормативных актов государства согласно названному закону, входят в частности Конституция, законы, а также имеющие нормативный характер указы Президента.
Верховный Совет Республики Беларусь 12 созыва 4 сентября 1996 года принял в первом чтении закон "О толковании статей 125 и 127 Конституции Республики Беларусь", где разъяснил, что конституционному контролю подлежат только те акты, которые имеют нормативный характер. При этом указано, что нормативными актами являются акты, принятые уполномоченными на то государственными органами, общественными объединениями, должностными лицами, иными субъектами нормотворчества, состоящие в целом или частично из общеобязательных норм, то есть правил поведения, распространяющихся на индивидуально неопределенный круг лиц и рассчитанных на неоднократное применение.
Аналогичный подход предусматривается и в принятом Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в первом чтении проекта закона
"О нормативных правовых актах Республики Беларусь". В проекте нормативно-правовой акт определяется как официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение.
Одни и те же органы могут издавать как нормативные, так и правоприменительные акты. Например, указ Президента о награждении является актом правоприменительного характера.
К нормативно правовым актам тесно примыкают акты толкования правовых норм.
Нормативно правовые акты различаются по своей юридической силе. В зависимости от этого может быть определена иерархия, то есть соподчиненность нормативных актов. Иерархия нормативных актов в Республике Беларусь выглядит следующим образом: 1) Конституция (в том числе и акты толкования Конституции); 2) международные договоры, действующие на территории Республики Беларусь; 3) законы, декреты и указы Президента (особое место здесь должны занимать программные законы); 4) указы Президента, изданные на основе закона; 5) постановления Правительства; 6) нормативные акты министерств и ведомств. Замыкают эту иерархию нормативные акты, принимаемые местными органами государственной власти, в том числе и в порядке делегирования им некоторых полномочий вышестоящими органами.
Определяя иерархию нормативных актов нельзя забывать о норме, закрепленной в статье 8 Конституции, согласно которой Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. По существу эта норма является вектором развития правовой системы Беларуси.
Высшее место в иерархии законодательных актов обычно занимает Конституция (писаная или неписаная). Чтобы подчеркнуть это обстоятельство, Конституции республик бывшего СССР имели второе название — "Основной закон". Таким образом, они являются базой для развития всего текущего законодательства. В действующей Конституции лишь в преамбуле подчеркнуто, что она является Основным Законом.
В Конституции принцип ее верховенства сформулирован следующим образом: она обладает высшей юридической силой, законы декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь (ст.137). Сейчас в законодательстве определяются последствия, которые наступают в связи с нарушением данного принципа. "На основе и в соответствии" означает, что ни один акт не может быть принят, если он противоречит Основному Закону, причем, недопустимо принятие вначале закона, а затем "приведение" Конституции в соответствие с законом.
Конституция отличается от иного закона как по юридической силе, так и по форме и содержанию. Конституция является таким Основным Законом государства, который регулирует главные стороны государственной, общественной жизни, допуская и прямо предполагая процесс правового, в том числе законодательного регулирования, стимулируя и направляя его.
По справедливому утверждению Б.Н. Топорнина, "положения Конституции всегда являются первичными, учредительными". Все остальные законы в той или иной форме, тем или иным способом развивают и конкретизируют конституционные положения. Никакой другой акт не может стать высшей юридической нормой по отношению к Конституции. Приоритет Конституции — неотъемлемый и непременный признак правового государства. (Топорнин Б.Н. Конституция в социалистическом правовом государстве. В кн.: Социалистическое правовое государство. М., 1989, с. 24). По справедливому замечанию Ю.А. Тихомирова, Конституция является центром правовой системы (Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982, с. 78-86). Однако не следует это понимать однозначно как то, что Конституция лишь является базой отраслевого законодательства. Она сама решает основные вопросы развития общества, более того практика конституционного строительства в республиках бывшего СССР, Конституция Беларуси свидетельствует о стремлении законодателя закрепить в ней нормы прямого действия, которые могли бы применяться без их фиксирования в специальных актах.
В действующей Конституции в качестве самостоятельного правомочия Парламента названо право давать толкования Конституции и законов.
Интерпретация (толкование) в юридической литературе понимается как деятельность по установлению точного содержания правового акта для его практической реализации. Необходимость в толковании возникает прежде всего потому, что любой акт не может применяться автоматически, вначале его суть должна быть уяснена правоприменителями, а также лицами, на которых он распространяет свое действие. Однако вслед за уяснением, как первым и обязательным элементом интерпретации, следует разъяснение содержания закона с целью разрешения возникшей двусмысленности. Орган, наделенный правом давать официальные толкования, должен раскрыть материальное содержание, то есть достоверно и обоснованно выразить цель и истинную мысль законодателя, изложенную в той или иной норме, вызвавшей различное понимание и разнобой при практическом применении. В этих случаях требуется, как правило, уточнение формулировки соответствующей нормы права.
Акт толкования, независимо от того, когда он принят, по времени действия совпадает с толкуемым нормативным актом. При отмене нормативных актов полностью или частично утрачивают силу соответствующие нормы акта толкования. Толкуемый акт и акт толкования должны совпадать по своему объему, однако последний может приниматься и для того, чтобы внести элементы новизны в понимание первого с учетом сложившихся новых политических и социально-экономических отношений. Использование норм закона (иного акта) вопреки толкованию означает нарушение закона (иного акта).
Создание акта толкования осуществляется с учетом действия всех процедур правотворческого процесса.
Ослабить стремление протолковать ту или иную норму в угоду политической конъюнктуре способствует не только введение квалифицированного большинства голосов для принятия акта толкования Конституции, но и привлечение к этому процессу другой ветви власти — исполнительной. Решить это удается, если акты толкования Конституции и законов будут приниматься в форме законов, а не постановлений.
В отличие от нормативного толкования, которое неотделимо от толкуемой нормы, казуальное толкование осуществляется при применении нормы права, разрешении конкретного дела. Следует иметь в виду, что казуальное толкование не сводится только к прямым разъяснениям и может быть сделано в скрытом виде, например, решении суда. Законодательством (Конституцией) могут быть установлены особенности придания юридической силы таким актам (см. ст. 9 Закона о Конституционном Суде Республики Беларусь).
Наряду с аутентичным толкованием Конституции Парламентом у Конституционного Суда есть право на правоприменительное толкование. Представляется, что в противном случае Конституционному Суду невозможно осуществлять свои функции. При возникновении же коллизий между актами о толковании Конституции, принимаемыми Парламентом и Конституционным Судом, приоритет должно иметь решение Конституционного Суда. Конституционный Суд проверяет конституционность всех актов, в том числе это относится и к актам о толковании Конституции и даже законов о внесении в нее изменений.
В нашем законодательстве нет общей формулировки, согласно которой международные договоры, заключенные в соответствии с конституционной процедурой, составляют неотъемлемую часть республиканского законодательства. В отдельных правовых источниках (кодексах, законах) иногда подчеркивается верховенство международного договора по отношению к конкретному нормативному акту. Однако для непосредственного применения международного договора этого еще недостаточно. Законом от 23 октября
1991 г. “О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Беларусь” предусмотрена определенная процедура имплементации международных договоров во внутреннее законодательство.
Конституция не допускает заключения противоречащих ей международных договоров.
Наиболее значительной и менее устойчивой группой законодательных актов являются обыкновенные законы. Они чаще всего регулируют отдельные виды общественных отношений, реже носят комплексный характер, вбирая в себя нормы, относящиеся к различным сферам общественной жизни. Обычные законы принимаются парламентом простым большинством голосов избранных депутатов.
В юридической литературе даются различные определения закона. Например, он определяется как нормативный акт, содержащий в юридической форме характеристику закономерностей общественного развития и регулирующий важнейшие общественные отношения, принимаемый в установленном порядке высшим органом государственной власти или путем референдума и обладающий высшей юридической силой. Другими авторами закон в материальном смысле рассматривается как акт государственной власти, содержащий правовые нормы общего характера, а закон в формальном смысле охватывает любые акты, изданные законодательным органом безотносительно к характеру содержащихся в них норм. Иногда закон определяют более упрощенно, как то, что проголосовано парламентом.
Однако нередко на одном уровне с законами могут стоять и акты исполнительной власти. Часто декреты Президента, Правительства обладают той же силой, что и законы Парламента.
Необходимо проводить различие между законами и постановлениями Парламента.
Возможна классификация законов по различным основаниям. По мнению некоторых авторов законы можно подразделять на органические, планово-бюджетные и обыкновенные законы. Безусловно, на классификацию оказывает влияние существующая в государстве правовая система. Так, во Франции особую группу составляют программные законы. По Конституции Беларуси к таковым можно относить законы об основных направлениях внутренней и внешней политики; о военной доктрине.
Конституцией Республики Беларусь предусмотрены следующие виды правовых актов Президента — декреты, указы, распоряжения.
Декреты являются одним из новых видов актов Президента. По своему содержанию они являются актами нормативного характера.
В Конституции и законе о Президенте Республики Беларусь определяется, когда Глава государства вправе издавать декреты.
Согласно статье 101 Конституции Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.
Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента, ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.
В силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства, они скрепляются подписью Премьер-министра. Временные декреты должны быть в трехдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены.
Таким образом, декреты Президента могут быть двух видов — декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий, и временные декреты, издаваемые Главой государства в силу особой необходимости.
Если ранее акты, имеющие силу закона, могли издаваться только Верховным Советом, который по Конституции от 15 марта 1994 г. являлся высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Беларусь, то сейчас и Президент Беларуси в случаях, предусмотренных Конституцией, может издавать акты, имеющие силу закона.
На наш взгляд, необходимо определить, в каких случаях должна избираться та или иная форма акта — декрета, указа, распоряжения — Президента.
Среди актов общегосударственных органов важную роль играют и постановления Правительства, которое издает свои акты на основе Конституции, законов, декретов и указов Президента.
Наряду с правовыми обычаями и нормативно-правовыми актами к источникам права относят судебный и административный прецеденты. Сущность прецедента (судебного, административного) состоит в том, что ранее принятое решение суда (иного уполномоченного на то органа) в связи с рассмотрением конкретного вопроса является правовой основой для последующего разрешения аналогичных дел. Родиной прецедентного права является Англия. Судебный прецедент является более распространенной формой права нежели административный прецедент. В странах, где он признается в качестве источника права, по существу суды занимаются правотворческой деятельностью. В этом отношении весьма показательно и выражение: закон — это то, что о нем говорят суды. В отечественной литературе правовые обычаи и судебные прецеденты обычно не относят к источникам права. Однако полагаю, что и в условиях Беларуси роль прецедентного права должна возрастать.
Право по своему внутреннему строению является сложной системой, имеющей относительно самостоятельные элементы (отрасли, правовые институты).
Основным элементом является отрасль права, как совокупность правовых норм, регулирующих самостоятельный род общественных отношений. Отрасли права различаются друг от друга как по предмету, так и методу регулирования общественных отношений. Исходя из этого можно назвать конституционное, административное, финансовое, гражданское, трудовое, семейное, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, исправительно-трудовое право и др.
В юридической литературе даются различные определения источников права. Наиболее распространенным и приемлемым с нашей точки зрения является определение источника права в качестве внешней формы выражения правовых норм.
Различают источники права в материальном и юридическом аспекте. Первые представляют собой материальные условия жизни человеческого сообщества, т.е. они коренятся в экономике. Вторые заключаются в формах внешнего выражения правовых предписаний, а значит и получают обязательную силу в правовых нормах.
Каждая система права (правовая система) — германо-романская или англосаксонская — имеют свои особенности, присущие источникам права, в том числе проявляющиеся в иерархии, приоритете источников права.
В качестве основных видов источников права необходимо назвать нормативно-правовые акты, судебные и административные прецеденты, правовые обычаи. В некоторых странах в качестве источников права рассматриваются международные договоры и доктрина.